周云平 周亞軍

美國、加拿大養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展情況的考察與思考

周云平 周亞軍

為加快養(yǎng)老服務業(yè)轉型升級，擴大養(yǎng)老服務業(yè)對外交流合作，2015年12月8日至17日，山東省政府組成由省民政廳分管負責同志帶隊，11個縣（市、區(qū)）黨政負責同志參與的養(yǎng)老服務業(yè)精準考察團，先后對加拿大魁北克省和蒙特利爾市、安大略省和多倫多市，美國的康涅狄格州和哈特福德市的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展情況進行了精準考察。

一、兩國養(yǎng)老服務業(yè)的主要特點

（一）養(yǎng)老保障制度體系完善、支撐有力。加拿大和美國養(yǎng)老服務業(yè)起步較早，經(jīng)過80多年發(fā)展，兩國已形成以長期護理為主體的社會養(yǎng)老服務保障體系，老年社會福利、社會保險與商業(yè)保險相結合的養(yǎng)老制度成熟完善，保障水平高，為老年人實現(xiàn)老有所養(yǎng)提供了重要經(jīng)濟支撐，養(yǎng)老消費需求拉動了養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。加拿大養(yǎng)老保障制度由老年保障金計劃、強制性養(yǎng)老保險計劃、雇主養(yǎng)老保險計劃和個人退休儲蓄計劃三部分組成。美國養(yǎng)老保障制度也由三部分組成，分別是政府強制推行的社會保障項目、雇主提供的養(yǎng)老保險金計劃、雇員自愿建立的個人退休金賬戶。尤其值得借鑒的是，兩國都通過發(fā)揮稅收杠桿作用，采取免除企業(yè)和個人所得稅的形式，大力發(fā)展老年商業(yè)保險。比如，加拿大的健康保障制度直接從個人所得稅中扣除；美國個人退休賬戶免稅額度非常高，已成為公民長期儲蓄的工具，既促進了經(jīng)濟發(fā)展，也使普通美國人分享到了經(jīng)濟增長的好處。

（二）養(yǎng)老服務業(yè)態(tài)充分、協(xié)調發(fā)展。兩國養(yǎng)老服務業(yè)既著眼于失能、半失能老年人的剛性需求，又充分考慮不同層次老年人高端養(yǎng)老的彈性需求，各種業(yè)態(tài)成熟、充分，可以滿足各類老年人不同的養(yǎng)老服務需求。一是養(yǎng)老機構發(fā)展具有很強的層次性和針對性。比如，加拿大養(yǎng)老機構分為護理安老院、護士中心、退休人士之家三個層次，護理安老院主要服務于全失能老人，護工24小時照顧，屬于政府托底性工程；護士中心主要是為生活能基本自理或經(jīng)過護理安老院照顧情況好轉的老人服務；退休人士之家主要為生活能完全自理的老人服務，有護士24小時監(jiān)護，社區(qū)醫(yī)生定期巡訪，如果老人身體出現(xiàn)狀況可隨時送醫(yī)院，進而安排進入護里安老院或護士中心。二是居家養(yǎng)老是老年人養(yǎng)老的主要方式，服務供給充分。首先，社區(qū)老年服務體系完善，大多數(shù)社區(qū)都建有老年日間照護中心，主要為高齡、體弱、慢性病老年人提供護理、康復等服務，且各類生活輔助、文化、體育等設施非常健全；其次，居家養(yǎng)老組織發(fā)達，服務功能完善，可以為居家老年人提供生活照料、醫(yī)療護理、出行幫助、精神關愛等全方位服務；再次，養(yǎng)老機構的輻射作用突出，考察團參觀的5家養(yǎng)老機構中都設有為居家老年人服務的活動場地、閱覽室、手工制作室等，并定期組織社區(qū)內的老年人開展活動。另外，對經(jīng)過養(yǎng)老機構康復訓練、身體狀況明顯好轉、要求回歸家庭的老年人，出院前還要進行諸如做飯、洗衣、清掃衛(wèi)生等綜合能力評估，回家后再安排專職護士定期跟蹤回訪，實行家訪式服務。三是老年公寓深受健康老年人的青睞。這是介于機構養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老之間的一種養(yǎng)老服務產(chǎn)品，類似于我國提出的老年住宅小區(qū)，由政府或慈善機構出資建設，產(chǎn)權歸政府所有，建成后由社會力量運營，但對入住者的年齡、房屋使用有明確要求。四是休閑養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展迅速。所考察的養(yǎng)老機構都定期組織身體條件允許、有出行意愿的老年人，開展異地候鳥式養(yǎng)老，深受老年人的歡迎。

（三）實行市場化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。堅持所有養(yǎng)老服務都由社會提供、按市場規(guī)律運營、實行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，是兩國提供養(yǎng)老服務的主要方式，也是實現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)健康有序、持續(xù)快速發(fā)展的關鍵所在。主要特點：一是社會力量是發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的絕對主體。據(jù)考察了解，加拿大養(yǎng)老機構多數(shù)由慈善組織、社會公益組織和個人舉辦，政府獨立舉辦或與企業(yè)合作舉辦的養(yǎng)老機構不到20%，主要為失能、半失能老年人服務，建成全部實行公建民營。其他養(yǎng)老機構建設、運營包括日常監(jiān)督管理等，全部由社會力量承辦或實施；美國的養(yǎng)老服務社會化、市場化程度更高，養(yǎng)老機構基本由社會力量舉辦。非營利養(yǎng)老機構完全自主運營，政府向社會購買服務，并采取稅收優(yōu)惠、經(jīng)費補貼政策予以扶持，政府承擔的老人的居住、助餐、文化、家政等服務全部交給社會服務機構承擔，為社會力量興辦養(yǎng)老服務業(yè)提供了有力的政策法律支持，營造了良好發(fā)展環(huán)境。二是醫(yī)、護、養(yǎng)一體化發(fā)展。在醫(yī)療方面，所考察的5家養(yǎng)老機構與周邊大型醫(yī)院距離都不超過5公里，都有內設醫(yī)療機構、專職醫(yī)護人員和先進的醫(yī)療設備，并設有老年疾病防治研究中心或部室。兩國各大科研院所、醫(yī)療單位都非常重視老年病問題研究。在護理方面，由于有完善的長期護理服務制度支撐，兩國老年人都有專職家庭醫(yī)生，定期為老年人提供健康查體、疾病防治宣傳等醫(yī)療服務，并為每位老人建立了健康檔案。美國還建立了完善的“訪家護士”體系，定期為居家老年人提供基本的護理等服務。三是養(yǎng)老機構普遍實行連鎖化經(jīng)營、集團化發(fā)展。在考察的5家養(yǎng)老機構中，90%以上都采取連鎖經(jīng)營模式，其最大的好處就是有利于規(guī)?；l(fā)展和品牌化建設，可以降低管理、人才培訓和物資采購等成本。

（四）精細化管理服務特點十分鮮明。堅持一切為老年人服務，讓老年人活得健康快樂、活得有品位有尊嚴，是兩國發(fā)展養(yǎng)老服務的基本理念。這一理念體現(xiàn)在城市建設的每一個領域、社會管理的每一個方面、養(yǎng)老服務的每一個細節(jié)，與國內養(yǎng)老服務現(xiàn)狀形成鮮明對比。其特點可用三句話概括：一是全方位服務。無論城市基礎設施、公共場所以及道路設置、交通標識，還是文化、教育、宣傳等各個方面，都充分體現(xiàn)了為老宜老的特征。二是全過程服務。所有養(yǎng)老服務都緊緊圍繞老年人衰老過程中出現(xiàn)的障礙來設計和提供，老年人從健康、半失能、失能到臨終關懷，都有相對應的服務?？疾斓?家養(yǎng)老院，都配備有自動助浴設備、失聰老年人助聽器，并為每位老年人配備了助行輪椅。臨終關懷以盡量減少老人痛苦、讓老年人走得有尊嚴為宗旨，努力為他們創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。三是全細節(jié)服務。所有養(yǎng)老服務機構都堅持從細節(jié)入手，包括院內指示牌字樣大小、通向各個活動場所的道路顏色標識甚至門窗開幾公分都有嚴格的標準，每個老年房間門口都設有專門櫥窗展示老年人及與親屬子女的照片，人性化、精細化服務充分體現(xiàn)，管理服務到位，環(huán)境優(yōu)美舒適，空氣清新，值得學習。

（五）管理體制科學高效、運轉順暢。兩國政府在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中，只負責制定政策、規(guī)劃和監(jiān)管，不負責具體事務，真正實現(xiàn)了“政府主動有為”和“社會積極作為”，社會力量成為養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的主體。另外，政府部門職責明確，政策制定和執(zhí)行分離。

二、幾點思考和建議

養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關，既要承認山東養(yǎng)老服務業(yè)與美加兩國存在差距和不足，也要看到山東養(yǎng)老服務業(yè)市場的巨大潛力和孝親敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅持問題導向，挖掘潛力，發(fā)揮優(yōu)勢，順勢而為。

（一）加快探索建立長期護理保險制度。結合山東經(jīng)濟社會發(fā)展水平實際，在不斷健全完善社會保障制度、全面提高保障水平的基礎上，認真總結青島做法和東營、濰坊、日照、聊城4市試點經(jīng)驗，采取政府補貼一塊、醫(yī)保拿出一塊、個人繳費一塊的辦法，堅持從低水平起步，建立可持續(xù)的長期護理保險制度，為解決失能、半失能老年人養(yǎng)老問題提供基本的制度保障。同時，學習美國和加拿大發(fā)展商業(yè)保險經(jīng)驗，按照國務院部署要求，鼓勵商業(yè)保險機構開發(fā)包括長期護理保險在內的多種老年護理保險產(chǎn)品，提高老年人長期護理服務消費需求，拉動養(yǎng)老護理服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）著力擴大養(yǎng)老服務供給。堅持以需求為導向、精準發(fā)展的思路，首先發(fā)展?jié)M足失能、半失能老年人剛性需求的長期護理養(yǎng)老服務體系，同時，著眼于部分老年人中高端養(yǎng)老的彈性需求，不斷擴大養(yǎng)老服務市場供給，努力實現(xiàn)養(yǎng)老服務供需精準對接。一是大力發(fā)展醫(yī)、護、養(yǎng)結合型養(yǎng)老機構。按照國務院轉發(fā)的醫(yī)養(yǎng)結合指導意見，制定更加具體的政策措施，支持經(jīng)營效益差的醫(yī)療機構轉型為老年養(yǎng)護機構，鼓勵大型醫(yī)療機構建設養(yǎng)護機構，推動養(yǎng)老機構內設護理院，支持醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構建立協(xié)作機制。二是大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務。通過購買服務、場地支持、稅費減免等方式，扶持家政類服務組織向養(yǎng)老服務轉型發(fā)展，為老人提供生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉等上門服務；支持發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老機構，為老年人提供就近就便養(yǎng)老服務，發(fā)揮其對居家養(yǎng)老的輻射作用，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增加社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老服務功能，實現(xiàn)機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務一體化發(fā)展；借助互聯(lián)網(wǎng)技術，加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務信息平臺建設，搭建養(yǎng)老服務供需精準對接平臺。三是大力加強養(yǎng)老社區(qū)建設。結合房地產(chǎn)“去庫存”要求，制定具體政策引導未開發(fā)的房地產(chǎn)用地重點向老年社區(qū)用地轉型，鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)將市場存量房產(chǎn)轉型為老年住宅、老年大學，配建養(yǎng)老設施，完善養(yǎng)老服務功能，并建立嚴格的入住準入和房產(chǎn)使用管理制度，確保老年住宅性質和用途不變。四是以養(yǎng)老服務發(fā)展帶動相關產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，成為服務業(yè)乃至經(jīng)濟新的增長點。大力培植休閑養(yǎng)生養(yǎng)老、文化養(yǎng)老、教育養(yǎng)老等新興業(yè)態(tài)。結合黃金海岸養(yǎng)老健康文化旅游服務產(chǎn)業(yè)集聚帶發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮山東省沿海地區(qū)的區(qū)位和孝文化資源優(yōu)勢，發(fā)展異地養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、候鳥式養(yǎng)老基地。同時，支持和鼓勵有關企業(yè)和科研機構研發(fā)康復器具和老年用品產(chǎn)品。

（三）創(chuàng)新養(yǎng)老管理服務模式。一是積極推進公辦養(yǎng)老機構改革。研究制定公辦養(yǎng)老機構改革辦法措施，鼓勵通過參資入股、收購、委托管理、公建民營、租賃經(jīng)營、服務外包等方式，推進公辦養(yǎng)老機構轉制為企業(yè)、社會組織或實現(xiàn)公建民營；對面向社會經(jīng)營的公辦機構，全面實行市場定價，促進公辦、民辦養(yǎng)老機構平等競爭，有序發(fā)展。二是積極鼓勵競爭力強、有實力的大型養(yǎng)老機構和組織實行連鎖化經(jīng)營、集團化發(fā)展，支持其上市融資、發(fā)展債券，發(fā)揮人才、管理、融資等優(yōu)勢，最大限度降低發(fā)展成本，實現(xiàn)跨地區(qū)跨行業(yè)、品牌化規(guī)模化發(fā)展。三是大力推行個性化、精細化服務。制定全省養(yǎng)老服務業(yè)標準化發(fā)展規(guī)劃，指導和推動出臺機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等方面的一系列地方標準；加強養(yǎng)老隊伍服務理念、服務標準等培養(yǎng)培訓，全面實行資格認證和持證上崗制度。四是開展老年友好型城市創(chuàng)建活動。借鑒加拿大做法和我國創(chuàng)建文明城市、雙擁模范城縣等經(jīng)驗，組織各城市廣泛開展“老年友好型城市”創(chuàng)建活動，制定創(chuàng)建方案和具體考評標準，定期考核驗收，并將考核結果納入各地科學發(fā)展考核內容，使創(chuàng)建活動成為推進山東養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的重要載體。

（四）加強養(yǎng)老服務業(yè)對外交流合作。出國考察前，山東省民政廳圍繞養(yǎng)老政策法規(guī)研究、養(yǎng)老人才培訓等9個方面，從全省挑選了20個從事養(yǎng)老服務、有一定實力、有對外合作意愿的企業(yè)和組織，制定了對外合作企業(yè)信息表。每個考察團成員也都根據(jù)當?shù)仞B(yǎng)老企業(yè)和組織的實際，準備了一批對外合作交流項目。考察期間，每到一地考察團成員都向美、加有關方面發(fā)放宣傳資料、介紹情況，搞好項目推介，并與加拿大魁北克省、蒙特利爾市、安大略省、多倫多市和美國的康涅狄格州、哈德福德市等有關政府部門及考察的有關養(yǎng)老機構和組織進行工作會談，建立了合作交流的聯(lián)系渠道。

作者單位：（山東省民政廳）