王旭

黨的十八屆四中全會提出形成“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，這標志著執(zhí)政黨運用制度力量加強自身現(xiàn)代化建設(shè)的重要努力，也意味著中國的法治體系呈現(xiàn)出更多開放、多元與互相配合的國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的二元結(jié)構(gòu)，豐富、深化了我們對法治的認識，也是探索執(zhí)政黨管黨治黨，實現(xiàn)黨內(nèi)治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

黨內(nèi)法規(guī)體系，既是中國共產(chǎn)黨以黨章為根本，從全面從嚴治黨的戰(zhàn)略舉措出發(fā)，著力進行制度建設(shè)，確保從嚴治黨始終沿著制度化、規(guī)范化、程序化、可預(yù)期的軌道前進，也是對現(xiàn)代國家法律體系的一種制度模擬，之所以稱呼為“法規(guī)”，本身即意味著從傳統(tǒng)革命黨偏重領(lǐng)袖意志與具體命令的治理手段，向現(xiàn)代法律的一些基本要素與美德轉(zhuǎn)換的努力，因此是黨的治理意志（內(nèi)容）與規(guī)范性表達（形式）的有機統(tǒng)一。要建構(gòu)一個現(xiàn)代黨內(nèi)法規(guī)體系，歸根結(jié)底也就是既要更好體現(xiàn)從嚴治黨的意志和規(guī)律，也要更好滿足規(guī)范性文件的效力與要求。

第一，處理好黨內(nèi)法規(guī)兩個基礎(chǔ)關(guān)系?！包h章為本，憲法之下”，這既是我們清理黨內(nèi)法規(guī)的重要準則，也是進一步建設(shè)、完善現(xiàn)代黨內(nèi)法規(guī)體系的指針。黨內(nèi)法規(guī)首先是對黨章的具體化，必須圍繞黨章明確的指導(dǎo)思想、宗旨使命、組織架構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利等進行具體立法，不能偏離或超越黨章明定的范圍。另一方面，執(zhí)政黨也要在憲法法律的范圍內(nèi)活動，任何黨組織與個人也沒有超越憲法法律的特權(quán)，因此，全面具體規(guī)范黨組織生活與黨員活動的黨內(nèi)法規(guī)也必須符合憲法的基本要求，符合憲法上政黨的法律地位。黨章和憲法是黨內(nèi)法規(guī)兩個基礎(chǔ)，是黨內(nèi)法規(guī)具有法治與政治雙重屬性的根本體現(xiàn)，現(xiàn)代黨內(nèi)法規(guī)體系一定是充分體現(xiàn)這兩個基礎(chǔ)的規(guī)范體系。

第二，處理好黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部體系與外部體系的關(guān)系。體系化意味著無矛盾與協(xié)調(diào)性，它是現(xiàn)代黨內(nèi)法規(guī)最重要的形式品質(zhì)。黨內(nèi)法規(guī)存在內(nèi)部和外部雙重體系。內(nèi)部體系即是根據(jù)“黨內(nèi)立法法”，有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體在各自權(quán)限范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件，這些文件的制定權(quán)限和內(nèi)容要嚴格符合相應(yīng)規(guī)定，尤其是要避免不同部門之間制定內(nèi)容的沖突以及下位法對上位法的突破。黨內(nèi)法規(guī)的外部體系也就是它與國家法律構(gòu)成的整體。黨組織既具有執(zhí)政黨身份，也具有憲法上的政黨定位，黨員既是黨組織的成員，也是國家的公民。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系的立、改、廢、釋還需要與其他有關(guān)法律的規(guī)定保持一致，實現(xiàn)妥善銜接。

第三，處理好黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實體與程序的關(guān)系?，F(xiàn)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)一方面依賴于嚴格、清晰的黨組織職權(quán)配置、黨員的權(quán)利義務(wù)責任，尤其是執(zhí)政黨問責的實體規(guī)定；另一方面也需要有正當程序的保障。法治的要義在于通過透明穩(wěn)定的程序排除人的恣意，因此黨內(nèi)法規(guī)也需要在程序上進行重點建設(shè)，這里的程序既包括黨內(nèi)法規(guī)本身的制定與實施程序，尤其是有必要加強法規(guī)解釋程序的建設(shè)，讓法規(guī)內(nèi)容能夠避免頻繁改動的同時保持與時俱進，滿足從嚴治黨的需求，也包括以明確主體責任為核心的問責程序。現(xiàn)代法治理念認為，問責的本質(zhì)是公共理由的公共闡明，它需要以公開和理由說明為核心。黨內(nèi)問責追責法規(guī)需要突破“應(yīng)急式的結(jié)果思維”，而是將一種全程問責、理由充分公開說明的思維作為程序建設(shè)的重點。

第四，處理好黨內(nèi)法規(guī)功能在全面從嚴治黨總體要求下與全面依法治國的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，也是中國特色社會主義法治建設(shè)根本保障。因此黨內(nèi)法規(guī)承載的功能不僅僅是全面從嚴治黨，也直接促進、服務(wù)于全面依法治國。一方面，黨的先進治理經(jīng)驗和智慧應(yīng)該及時總結(jié)為黨內(nèi)法規(guī)，并為國家立法提供有益的借鑒與啟示，實現(xiàn)向國家立法的有效轉(zhuǎn)化；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)也可以積極吸收國家法律體系在立法理念、立法技術(shù)、立法程序方面的先進智慧，統(tǒng)籌思考黨內(nèi)建設(shè)與國家建設(shè)，尋找到從嚴治黨與依法治國的內(nèi)在轉(zhuǎn)化規(guī)律，可以探索黨的機構(gòu)進行憲法監(jiān)督的途徑，也可以探索黨的法制工作部門與國家立法機構(gòu)協(xié)同制定法律的機制，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)更加全面豐富的功能。