侯衛(wèi)剛

抗戰(zhàn)時期，由于戰(zhàn)爭頻繁、自然災(zāi)害嚴(yán)重，大量的戰(zhàn)爭難民、災(zāi)民紛紛逃難至相對處于和平環(huán)境中的陜甘寧邊區(qū)，加上邊區(qū)受到自然災(zāi)害的民眾，以及邊區(qū)當(dāng)?shù)氐睦?、弱、病、殘、幼和貧困煙民，需要社會救助形勢非常?yán)重。當(dāng)時的陜甘寧根據(jù)地受到嚴(yán)重封鎖、可耕土地資源貧乏、需要給養(yǎng)的軍隊(duì)、機(jī)關(guān)人員眾多。在這種情況下，執(zhí)政根據(jù)地的中國共產(chǎn)黨分層分類、因人制宜的制定并實(shí)施了救濟(jì)貧民難民、優(yōu)待軍屬、保障婦幼等多個方面的救助制度和措施，保障災(zāi)難民的基本生活，得到人民群眾的擁護(hù)，為中國共產(chǎn)黨的建設(shè)和發(fā)展、為中國革命的勝利奠定了廣泛的民眾基礎(chǔ)。

一、制定政策、成立機(jī)構(gòu)、保障社會救助有序開展

邊區(qū)政府十分重視社會救助工作，從制定政策、撥發(fā)款項(xiàng)、成立機(jī)構(gòu)、組織人力物力等多個方面開展社會救助工作。從抗日戰(zhàn)爭開始的1937年起，陜甘寧邊區(qū)先后制定并通過了《抗日救國十大綱領(lǐng)》、《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》、《抗日軍人優(yōu)待條例》、《優(yōu)待移民實(shí)施辦法》等一系列具體的法律法規(guī)，保障社會救助順利開展。

調(diào)整和設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會救助。1937年10月，西北辦事處司法內(nèi)務(wù)部改組成民政廳。下設(shè)民政、社會保障、衛(wèi)生三科，負(fù)責(zé)擁軍優(yōu)抗、安置撫恤及掌理民事調(diào)節(jié)、賑災(zāi)備荒、社會救濟(jì)、兒童保育、疾病防疫等社會保障事項(xiàng)；成立陜甘寧邊區(qū)總工會，并命令延安市政府會同該市工會組織成立職業(yè)介紹所，以方便外來難民貧民尋找職業(yè)；邊區(qū)還建立了難民收容所、抗敵后援會、撫恤委員會等等。依靠不斷完善和救助政策支持，依托救濟(jì)機(jī)構(gòu)的有效工作，陜甘寧邊區(qū)的各項(xiàng)社會救助政策得以順利開展。

二、因人制宜采取救助措施

抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府需要救助對象的種類很多，有移民及難民、災(zāi)民、抗屬、貧困居民、孤老病殘、兒童等，陜甘寧邊區(qū)政府針對不同的救助對象采取了不同的救助措施，保障他們的基本生活。

1.妥善安置移民及難民。針對大量的戰(zhàn)爭難民、災(zāi)民涌入陜甘寧邊區(qū)的情況，邊區(qū)政府采取多種措施，救助移民及難民。一是制定并頒布《優(yōu)待移民實(shí)施辦法》、《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待移民難民墾荒條例》等政策，以幫助邊區(qū)內(nèi)外各地難民貧民的順利遷移。當(dāng)?shù)卣诙愂?、義務(wù)勞動、醫(yī)療衛(wèi)生等方面對移民提供優(yōu)惠措施。并在政治權(quán)利方面保證移民與一般居民平等的民主權(quán)利。二是劃定特定區(qū)域作為移民開墾區(qū)，幫助移民到達(dá)開墾區(qū)，并幫助移民解決耕地、住宿、糧食、種子、農(nóng)具等問題。先后將延安、甘泉等七縣定為移民開墾區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1937年～1945年，邊區(qū)各級政府共安置移難民63850戶。共計(jì)266619人。

2.實(shí)施政府賑災(zāi)，發(fā)展互濟(jì)備荒，有效保障災(zāi)民基本生活。陜甘寧邊區(qū)地處西北黃土高原，土壤貧瘠，氣候條件比較惡劣，自然災(zāi)害經(jīng)常發(fā)生，邊區(qū)也存在災(zāi)民問題。針對災(zāi)害導(dǎo)致大量災(zāi)民的現(xiàn)象，邊區(qū)政府采取了撥糧籌款、借糧借貸、以工代賑、社會保險、建立義倉等一系列賑濟(jì)災(zāi)民措施，幫助災(zāi)民渡過難關(guān)。

3.軍人優(yōu)恤救助工作占有突出地位。陜甘寧邊區(qū)為了激勵抗戰(zhàn)將士士氣，提升抗日部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。維護(hù)后方社會穩(wěn)定，始終將撫恤抗日犧牲戰(zhàn)士、優(yōu)待抗日軍人家屬和安置殘廢軍人、退伍軍人及老病弱抗日將士等救濟(jì)工作放在十分重要的位置。先后出臺了《陜甘寧邊區(qū)撫恤暫行辦法》、《邊區(qū)優(yōu)待革命軍人烈士家屬條例》、《陜甘寧邊區(qū)復(fù)員方案》等一系列旨在消除軍人后顧之憂和家屬生活之慮的優(yōu)撫安置政策，主要包括優(yōu)待軍人、保護(hù)軍婚、撫恤殘廢、退伍安置和優(yōu)待抗屬等救助舉措。這些舉措的實(shí)行維持了抗屬和退伍軍人的基本生活水平，促進(jìn)了邊區(qū)社會的穩(wěn)定；調(diào)動了群眾參軍參戰(zhàn)的積極性，提升了軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，抗戰(zhàn)期間，邊區(qū)政府共安置退伍軍人1.5萬余人，優(yōu)待抗日軍烈屬10萬余人。有80%以上的邊區(qū)群眾參加了各種抗日救國團(tuán)體。

4.采取有針對性的方式救助貧困居民。陜甘寧邊區(qū)的貧困居民產(chǎn)生的原因各不相同，比如，因病、喪失勞動力致貧、吸食大煙致貧、因懶惰致貧等。邊區(qū)根據(jù)貧窮原因采取不同的救助方式，對因病、喪失勞動力致貧，采取政府救助，互助生產(chǎn)等方式進(jìn)行救助。對吸食大煙致貧的，通過改造、輿論引導(dǎo)，制定法律法規(guī)等方式，幫助煙民戒煙，扶助其生產(chǎn)與生活，從而使大部分煙民擺脫了煙毒的危害。自食其力。對于因懶惰致貧者，開展改造二流子運(yùn)動等方式，促使他們脫貧。

5.孤老病殘、兒童予以特殊照顧。孤老病殘、兒童是一個特殊的群體，他們沒有勞動能力，需要特殊的救助方式。邊區(qū)政府采取區(qū)別對待的方式對他們進(jìn)行救助：有生產(chǎn)資料而無勞動能力的，通過發(fā)動群眾或組織代耕隊(duì)的方式予以幫助；對無生產(chǎn)資料也無勞動能力的，則發(fā)給一定的賑款、賑物。此外，邊區(qū)還建立養(yǎng)老院，有效救助無依靠的老人；設(shè)立“陜甘寧邊區(qū)難童教養(yǎng)院”對遭受戰(zhàn)爭災(zāi)害的難童進(jìn)行“統(tǒng)一收養(yǎng)，培植成人，將來為人民服務(wù)”。

三、陜甘寧邊區(qū)社會救助的作用及不足

陜甘寧邊區(qū)的社會救助直接關(guān)系到邊區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展，是政權(quán)建設(shè)的重要部分。邊區(qū)政府開展的各項(xiàng)社會救濟(jì)工作。取得了巨大的成效，基本上保障了邊區(qū)人民的生活需要，使邊區(qū)人民生活水平有了一定的提高。社會安定，邊區(qū)出現(xiàn)了“沒有乞丐，沒有失業(yè)工人”的良好局面。邊區(qū)的社會救助政策穩(wěn)定了社會，贏得了民心，陜甘寧政權(quán)得到了廣大農(nóng)民和工人的擁護(hù)，人們積極參軍、籌集物資，支持陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)。

當(dāng)然。由于抗日戰(zhàn)爭時期主客觀條件的限制，特別是陜甘寧邊區(qū)財(cái)政也十分緊張的現(xiàn)實(shí)情況。黨和邊區(qū)政府制定的社會救助措施及其實(shí)施難免也存在一些不足之處。比如，抗戰(zhàn)初期對社會救助事業(yè)重視程度不夠，對災(zāi)難民形勢估計(jì)不足，安置沒有統(tǒng)一規(guī)劃；以“不餓死一個人”為目標(biāo)的社會救助低層次性；醫(yī)療衛(wèi)生救助方面能力有限等等，但執(zhí)政陜甘寧邊區(qū)的中國共產(chǎn)黨不斷拓展救助渠道，采取多種救助形式，保障了邊區(qū)社會的穩(wěn)定發(fā)展。

四、陜甘寧邊區(qū)社會救助對當(dāng)前社會救助政策的影響

陜甘寧邊區(qū)推行的社會救助措施，雖然是在革命斗爭年代施行的，但對于今天的社會救助工作，同樣具有重要的啟示意義。2014年5月1日，《社會救助暫行辦法》正式施行，這是我國第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，將已有的成功社會救助做法上升為法規(guī)制度。使各項(xiàng)社會救助有法可依，為今后履行救助職責(zé)、規(guī)范救助行為提供法律依據(jù)和法律保障。同時，也為保障受助對象基本生活、解決急難問題構(gòu)建起完整嚴(yán)密的安全網(wǎng)。從這部法律中間，我們不僅可以看到陜甘寧邊區(qū)社會救助工作的一些繼承，還可以看到社會救助工作的改進(jìn)和發(fā)展。

1.管理機(jī)構(gòu)方面。陜甘寧邊區(qū)負(fù)責(zé)社會救助的機(jī)構(gòu)是民政廳，下設(shè)民政、社會保障、衛(wèi)生三科，統(tǒng)籌管理邊區(qū)社會救助工作。現(xiàn)行《社會救助暫行辦法》規(guī)定國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設(shè)。國務(wù)院民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會保障等部門，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相應(yīng)的社會救助管理工作。從中，我們可以看到，民政部門在社會救助工作中承擔(dān)重要角色是一脈相承的，但現(xiàn)行的管理機(jī)構(gòu)因?yàn)榉止さ脑颍氊?zé)更加的明確。

2.社會救助內(nèi)容方面。陜甘寧邊區(qū)社會救助工作包括擁軍優(yōu)抗、安置撫恤及掌理民事調(diào)節(jié)、賑災(zāi)備荒、社會救濟(jì)、兒童保育、疾病防疫等事項(xiàng)?，F(xiàn)行的社會救助工作包括最低生活保障，特困和受災(zāi)人員、醫(yī)療、教育、住房助、就業(yè)、臨時等多個救助方面。從中我們可以看到一些變化，抗日戰(zhàn)爭時期。軍人優(yōu)恤救助工作占有突出地位：戰(zhàn)爭難民是需要特殊照顧的群體。現(xiàn)在處于和平年代，客觀條件的變化，這兩項(xiàng)內(nèi)容被取消?，F(xiàn)行的社會救助工作更加的細(xì)化，對每個救助內(nèi)容規(guī)定了明確的工作環(huán)節(jié)和方法。突出了社會救助的細(xì)致細(xì)化，救助范圍更加全面。

3.救助原則方面?，F(xiàn)行社會救助制度堅(jiān)持的要給基本原則是：托底線、救急難、可持續(xù)，與其他社會保障制度相銜接，社會救助水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。其目的是保障公民基本的生活、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基本生活權(quán)利。陜甘寧邊區(qū)救助原則“不餓死一個人”為目標(biāo)，這是與邊區(qū)政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況相一致的一個保障目標(biāo)。兩者都體現(xiàn)了一個基本原則：社會救助水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。

4.鼓勵社會力量參與，健全違法違紀(jì)責(zé)任追究機(jī)制是現(xiàn)行社會救助的新亮點(diǎn)?，F(xiàn)行救助制定明確規(guī)定“國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會救助?！蓖瑫r對濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等七種行為提出了明確的責(zé)任追究要求。這是陜甘寧邊區(qū)社會救助中所沒有的，也是新的《社會救助辦法》的一個新亮點(diǎn)。