王煜

上海控?zé)熜薹?，為什么如此引人關(guān)注？

最根本的原因在于：生命健康權(quán)是民眾最基本的人權(quán)。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)：人民身體健康是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)涵；沒(méi)有全民健康，就沒(méi)有全面小康?？?zé)熓潜Ｕ瞎娊】档闹匾侄?；因此，它是關(guān)系到實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”，保障人民福祉的大事?？?zé)熈⒎ㄗ龅迷趺礃?，關(guān)系到“健康中國(guó)”“法治中國(guó)”能否順利實(shí)現(xiàn)?？?zé)熢谏鐣?huì)共治方面的探索，也將為政府行政體制改革積累重要經(jīng)驗(yàn)。

上海是國(guó)際化大都市，是中國(guó)最重要的城市之一，這么一件大事能否做好，自然成為舉世焦點(diǎn)。世界衛(wèi)生組織駐華代表施賀德也多次就此話題強(qiáng)調(diào)：“無(wú)煙上海是一個(gè)必然的選擇，也是中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)的責(zé)任?！?/p>

眼下，這座城市在控?zé)熈⒎I(lǐng)域，已邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

一部值得點(diǎn)贊的控?zé)煑l例

2016年7月27日下午，人民大道200號(hào)，上海市第十四屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，上海市衛(wèi)計(jì)委主任鄔驚雷正在向全體與會(huì)人員做報(bào)告。他報(bào)告的內(nèi)容，是對(duì)《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例修正案（草案）》的說(shuō)明。

隨著網(wǎng)絡(luò)直播，這份《草案》的主要內(nèi)容迅速傳到了世界的每一個(gè)角落。和許多關(guān)注這件事的人一樣，王帆感到很振奮：“草案非常給力！”評(píng)價(jià)很簡(jiǎn)短，但這是一個(gè)專業(yè)人士的認(rèn)定：他的身份是復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所控?zé)熝芯恐行母敝魅巍?/p>

能讓像王帆這樣的控?zé)熑耸考娂娊o出好評(píng)，最關(guān)鍵的因素是這部《草案》實(shí)現(xiàn)了對(duì)室內(nèi)公共場(chǎng)所100%無(wú)煙的規(guī)定，而這是前者不斷呼吁和盼望實(shí)現(xiàn)的。

這項(xiàng)規(guī)定有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的依據(jù)：我國(guó)全國(guó)人大于2005年批準(zhǔn)，次年在我國(guó)正式生效的世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，其中第八條明確提出：各締約國(guó)應(yīng)該積極促進(jìn)采取和實(shí)行有效的立法、實(shí)施、行政等措施，防止在室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具、室內(nèi)公共場(chǎng)所接觸煙草煙霧。

上海一度在控?zé)熈⒎I(lǐng)域走在全國(guó)的前列。2010年3月1日起正式施行的《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》，是上述《公約》在我國(guó)正式生效后，第一部由省級(jí)人大制定頒布的地方控?zé)煼ㄒ?guī)。六年來(lái)，原條例不僅促成了“無(wú)煙世博”的實(shí)現(xiàn)，還維護(hù)了公眾健康、提升了城市形象，保證了上海的控?zé)煿ぷ魅〉蔑@著的成就。

然而，隨著依法控?zé)煂?shí)踐的推進(jìn)，原條例的不足之處逐漸顯現(xiàn)。最關(guān)鍵的就在于，其規(guī)定餐飲場(chǎng)所、娛樂(lè)場(chǎng)所、旅館等公共場(chǎng)所可以設(shè)置吸煙區(qū)（室），工作場(chǎng)所只規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)所在建筑物內(nèi)的公共活動(dòng)區(qū)域禁止吸煙等，與《公約》要求的室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁煙，仍有明顯差距。原條例已無(wú)法滿足公眾日益增長(zhǎng)的健康需求。

同時(shí)，近年來(lái)北京、深圳等國(guó)內(nèi)其他城市無(wú)煙立法步伐明顯加快；2016年11月，第9屆全球健康促進(jìn)大會(huì)即將在上海召開(kāi)，這都讓上海控?zé)煑l例的修訂顯得更為迫切。

基于以上原因，上海市人大常委會(huì)于2016年正式展開(kāi)了對(duì)控?zé)煑l例的修訂工作。7月底，《草案》經(jīng)過(guò)了常委會(huì)第一次審議，并隨后向社會(huì)公布了全文，公開(kāi)向各界征求意見(jiàn)。

《草案》的主要內(nèi)容是：

（一）室內(nèi)禁煙區(qū)域從特定的室內(nèi)公共場(chǎng)所擴(kuò)大到所有的室內(nèi)公共場(chǎng)所（含室內(nèi)工作場(chǎng)所），特別是在旅館、餐飲場(chǎng)所、娛樂(lè)場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所、機(jī)場(chǎng)交通樞紐等幾類場(chǎng)所，原來(lái)規(guī)定可以劃定吸煙區(qū)域、吸煙室，現(xiàn)在一律取消。

（二）室外公共場(chǎng)所禁煙的范圍有所增加。

（三）控?zé)煿ぷ髟瓌t在原條例規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加了“綜合治理”的要求，規(guī)定了四項(xiàng)措施：強(qiáng)化禁止吸煙場(chǎng)所所在單位的責(zé)任；進(jìn)一步明確行政管理部門和行業(yè)協(xié)會(huì)的管理責(zé)任；充分發(fā)揮志愿者的作用；利用公共信用信息服務(wù)平臺(tái)。

（四）關(guān)于行政處罰條款的修改：一是針對(duì)禁止吸煙場(chǎng)所所在單位不履行相關(guān)義務(wù)的違法行為，調(diào)整為在責(zé)令限期改正的同時(shí)處以罰款；二是針對(duì)個(gè)人在禁止吸煙場(chǎng)所吸煙的行為，調(diào)整為只要吸煙行為發(fā)生即可進(jìn)行處罰。

《草案》共13條，在上海司法研究所所長(zhǎng)、上海市政法學(xué)院教授楊寅看來(lái)，“條條都是干貨，是核心中的核心”。他認(rèn)為，《草案》對(duì)室內(nèi)公共場(chǎng)所控?zé)煹脑瓌t符合《公約》規(guī)定，如果獲得通過(guò)，將使上海成為繼北京之后，中國(guó)第二個(gè)在控?zé)燁I(lǐng)域走在前列的城市；并且，《草案》在立法技術(shù)層面也做了精心的考慮，為落實(shí)執(zhí)行鋪平了道路?！氨仨殲樗c(diǎn)贊。”

中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)第一時(shí)間向上海市人大常委會(huì)發(fā)送建議函，對(duì)上海市人大、市政府切實(shí)保護(hù)民眾健康的決心表示由衷的贊賞，并針對(duì)草案的內(nèi)容、討論的底線及執(zhí)法等問(wèn)題提出了進(jìn)一步的建議；與此同時(shí)，協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)胡大一、協(xié)會(huì)高級(jí)顧問(wèn)許桂華、國(guó)家一級(jí)演員馮遠(yuǎn)征等專家及社會(huì)知名人士也紛紛表態(tài)，公開(kāi)為《草案》點(diǎn)贊。

上海的民眾積極響應(yīng)。7月31日，500名來(lái)自上海社會(huì)各界跑者匯聚在徐匯濱江，參加“支持無(wú)煙上海，跑向健康明天”的活動(dòng)。他們用跑步這一舉動(dòng)，表達(dá)對(duì)《草案》的支持，跑者們的意見(jiàn)將統(tǒng)一提交到上海人大。上?？?zé)焻f(xié)會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)起“一千個(gè)無(wú)煙上海的理由”傳播活動(dòng)，號(hào)召公眾曬出支持無(wú)煙的圖文，去上海人大網(wǎng)站提交對(duì)《草案》的意見(jiàn)建議。

“好條例”源自民心所向

獲得齊聲點(diǎn)贊的《草案》是如何形成的？

為了做好這項(xiàng)立法工作，上海市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)建立了立法調(diào)研雙組長(zhǎng)工作機(jī)制，由市人大常委會(huì)副主任鐘燕群、市人民政府副市長(zhǎng)翁鐵慧任組長(zhǎng)，開(kāi)展聯(lián)合立法調(diào)研和論證，定期溝通和協(xié)調(diào)立法重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。2016年4月以來(lái)，調(diào)研組先后聽(tīng)取了人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)協(xié)會(huì)和專家學(xué)者的意見(jiàn)建議；針對(duì)機(jī)場(chǎng)吸煙室是否應(yīng)該取消這樣爭(zhēng)議比較大的問(wèn)題，調(diào)研組專程赴虹橋機(jī)場(chǎng)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)采集監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

上海市人大常委會(huì)委員、教科文衛(wèi)委員會(huì)副主任委員張辰告訴《新民周刊》記者，控?zé)煑l例從六年前的制訂施行到現(xiàn)在的修訂，一直廣受社會(huì)各界關(guān)注，上海人大因此特別注重在調(diào)研中廣泛收集民意。僅問(wèn)卷調(diào)查這種形式，他們就采取了三種途徑。一是委托各區(qū)縣人大常委會(huì)組織本選舉單位的市人大代表帶著調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)社區(qū)，聽(tīng)取基層單位和社區(qū)群眾的意見(jiàn)建議，完成了7161份有效調(diào)查問(wèn)卷。二是委托市統(tǒng)計(jì)局開(kāi)展市民控?zé)煈B(tài)度調(diào)查，獲得樣本1627個(gè)。三是委托上海市疾控中心做了相關(guān)民意調(diào)查。

在復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所所長(zhǎng)傅華看來(lái)，上海市人大常委會(huì)對(duì)這次控?zé)煑l例修訂的重視程度和調(diào)研工作的踏實(shí)細(xì)致，值得稱道，這樣的立法工作真正反映了民眾的控?zé)煈B(tài)度、控?zé)熜枨蟆?/p>

他所在單位也曾于今年5月赴上海主要的火車站、長(zhǎng)途客運(yùn)站實(shí)地調(diào)研，并委托復(fù)旦大學(xué)傳媒與輿情調(diào)查中心展開(kāi)覆蓋上海全市16個(gè)區(qū)縣的電話問(wèn)卷調(diào)查，獲得2004個(gè)樣本。

該項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，95.8%的受訪者均認(rèn)識(shí)到二手煙對(duì)健康具有較大的危害，84.8%的吸煙者也認(rèn)為二手煙有害。說(shuō)明在二手煙有害的問(wèn)題上，公眾已經(jīng)有了普遍認(rèn)知。91.3%的受訪者表示希望修訂后的上海公共場(chǎng)所控?zé)煑l例更加嚴(yán)格，從而全面實(shí)現(xiàn)無(wú)煙環(huán)境，72.1%的吸煙者同樣支持更為嚴(yán)格的修法。85.8%的受訪者支持在室內(nèi)所有公共場(chǎng)所完全無(wú)煙，吸煙者中支持比例達(dá)到67%?？傮w而言，吸煙者也是無(wú)煙環(huán)境的支持者。

這說(shuō)明，無(wú)煙環(huán)境是民意所向，公眾普遍支持更為嚴(yán)格的修法。這個(gè)結(jié)論與前述張辰提到的三項(xiàng)民意調(diào)查的結(jié)論一致，可以互相印證。

同時(shí)，對(duì)上海市人民政府提請(qǐng)審議的這份《草案》，上海市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)還對(duì)需要進(jìn)一步研究和解決的一些重點(diǎn)問(wèn)題提出了五方面的意見(jiàn)建議。

例如，《草案》第四條規(guī)定，“室內(nèi)工作場(chǎng)所、機(jī)場(chǎng)等交通樞紐的室內(nèi)乘客等候區(qū)域，有條件的可以在相鄰露天區(qū)域設(shè)立吸煙點(diǎn)?！蔽瘑T會(huì)建議同時(shí)明確吸煙點(diǎn)設(shè)置的法定要求，“一是明顯的指示標(biāo)識(shí)；二是遠(yuǎn)離人員密集區(qū)域和行人必經(jīng)的主要通道；三是符合消防安全要求等?！?/p>

委員會(huì)認(rèn)為，控?zé)熜枰鐣?huì)共同參與，尤其是吸煙者的配合，因此建議增加吸煙者的自律義務(wù)，明確規(guī)定“任何人不得在禁止吸煙場(chǎng)所吸煙，在非禁止吸煙場(chǎng)所吸煙的應(yīng)當(dāng)主動(dòng)避讓他人”。

再如，對(duì)于上海控?zé)煿ぷ鳌跋薅▓?chǎng)所、分類管理”的原則建立的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，委員會(huì)提出：在近年來(lái)行政執(zhí)法體制改革深入的形勢(shì)下，原有控?zé)焾?zhí)法體制能否適應(yīng)新形勢(shì)下綜合執(zhí)法的需求，建議予以研究和關(guān)注。

“每一點(diǎn)都很到位，進(jìn)一步深化了法規(guī)的主旨，對(duì)法規(guī)的執(zhí)行也提供了細(xì)致的建議?？梢钥闯龃_實(shí)是在民意調(diào)研上下了很深的功夫?！睂?duì)這些意見(jiàn)建議，資深控?zé)煂＜?、新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群如此評(píng)價(jià)。

“一刀切”有理由

當(dāng)然，也有人對(duì)《草案》的某些條文質(zhì)疑。無(wú)論是在立法調(diào)研階段，還是在人大常委會(huì)會(huì)議的分組討論上，都有人提出，可以理解餐館、娛樂(lè)場(chǎng)所取消吸煙區(qū)，但車站、機(jī)場(chǎng)的吸煙室為什么也要“一刀切”？吸煙室不是讓吸煙者和非吸煙者“各得其所”嗎，這樣的地方為什么不能保留？

原因在于，國(guó)外許多研究已經(jīng)證明，設(shè)置吸煙室不能完全隔離二手煙，也就是說(shuō)，設(shè)立吸煙室并不能避免或減少二手煙對(duì)人們的健康危害。

2016年5月，復(fù)旦大學(xué)健康傳播研究所控?zé)熝芯恐行挠脤?shí)驗(yàn)進(jìn)一步驗(yàn)證了上述觀點(diǎn)。在上海主要的火車站和長(zhǎng)途汽車客運(yùn)站，研究人員觀察了室內(nèi)吸煙室的實(shí)際情況，并用儀器測(cè)量了吸煙室內(nèi)外的PM2.5濃度。

該中心主任鄭頻頻介紹：實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，吸煙室大門敞開(kāi)，吸煙室門外附近吸煙現(xiàn)象顯著，本來(lái)應(yīng)該封閉的吸煙室形同虛設(shè)。調(diào)查人員在所有的吸煙室都遇到此情形，甚至還發(fā)現(xiàn)在吸煙室門外附近吸煙的人數(shù)多于吸煙室內(nèi)吸煙人數(shù)的情況。

就算是封閉的吸煙室，也不能阻止煙霧中的PM2.5的泄漏。在本次實(shí)驗(yàn)中，吸煙室門口是泄漏重災(zāi)區(qū)，本次測(cè)定濃度值在197-909微克/立方米之間，均達(dá)到污染甚至嚴(yán)重污染級(jí)別。即使距離吸煙室門5米，PM2.5濃度仍可達(dá)到室外濃度的數(shù)倍。

要達(dá)到煙霧不向外泄漏，成本非常高，這樣的吸煙室目前并不存在。美國(guó)采暖、制冷和空調(diào)工程師學(xué)會(huì)（ASHRAE）的權(quán)威聲明以及香港衛(wèi)生署委托香港科技大學(xué)專門組織的“吸煙房的技術(shù)可行性研究”都證明：吸煙室并不能有效隔離煙霧。另外，如果要按上海原控?zé)煑l例中的要求，設(shè)立“達(dá)標(biāo)”的吸煙室，就會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)當(dāng)下并沒(méi)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有建造的依據(jù)。

另外，吸煙室內(nèi)的空氣嚴(yán)重污染，會(huì)讓吸煙者受到更嚴(yán)重的傷害。實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，吸煙室內(nèi)部的PM2.5濃度值在592-2535微克/立方米之間，是目前我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)75微克/立方米的8到30倍，按照世界衛(wèi)生組織24小時(shí)不超過(guò)25微克/立方米的標(biāo)準(zhǔn)，則為25到100倍。上海疾控中心近期也在類似場(chǎng)所的室內(nèi)吸煙室做了檢測(cè)，某吸煙室內(nèi)PM2.5濃度最高時(shí)甚至超過(guò)10000微克/立方米！疾控中心調(diào)查人員感嘆說(shuō)：“這哪里是吸煙室，簡(jiǎn)直是染毒室！”

在鄭頻頻和同事在車站現(xiàn)場(chǎng)做的問(wèn)卷調(diào)查中，超過(guò)半數(shù)的受訪吸煙者表示吸煙室里“煙霧非常嚴(yán)重，感覺(jué)嗆人”，吸煙者中有60%支持取消吸煙室。

因此，吸煙室不但不能讓人“各得其所”，反而是讓所有人都受傷害。這樣的地方，還有什么保留的必要？

另外，《草案》規(guī)定，只要違法吸煙行為發(fā)生，無(wú)需經(jīng)勸阻即可進(jìn)行處罰。有人認(rèn)為這一條“不近人情”。作為控?zé)焾?zhí)法者的代表，上海市文化執(zhí)法總隊(duì)法規(guī)教育處處長(zhǎng)陸冰表示：行政處罰也是一種教育。經(jīng)過(guò)原控?zé)煑l例六年的施行，上海民眾對(duì)公共場(chǎng)所控?zé)煹墓沧R(shí)已經(jīng)有了顯著提高，在這樣的現(xiàn)狀下，《草案》的上述規(guī)定將降低執(zhí)法復(fù)雜性，增強(qiáng)法規(guī)的威懾力。

人們有理由相信，對(duì)于危害健康的因素，就該祭起快刀，干凈利落。