葉丁

“三合一黃轉(zhuǎn)綠種者有其補”
——河南省耕地地力保護補貼政策解讀

葉丁

圖片來源：中國農(nóng)業(yè)網(wǎng)

河南省去年開展了農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革試點工作，發(fā)放補貼約107億元，取得了明顯效果，有力地促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。今年，國家在全國范圍內(nèi)將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。河南作為農(nóng)業(yè)大省，要認真總結(jié)試點經(jīng)驗，做好耕地地力保護補貼工作，切實推進全省農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展。

農(nóng)業(yè)補貼改革勢在必行

農(nóng)業(yè)補貼是國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要組成，自2004年起，我國先后實施了農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼三項補貼政策（即農(nóng)業(yè)“三項補貼”）。這些政策的實施，對于降低糧食生產(chǎn)成本、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、促進糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。但近年來，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢的深刻變化，農(nóng)業(yè)補貼政策在實施過程中出現(xiàn)脫離種糧對象、精準度變?nèi)酢l(fā)放程序繁雜、行政成本過高、補貼效益遞減等問題，甚至一定程度上制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、集約化，偏離了原有政策目標，迫切需要調(diào)整完善。

國家2015年啟動了調(diào)整完善農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策試點工作，將“三項補貼”合并為一項，旨在支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，在全國范圍內(nèi)從農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營，重點用于支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。從試點情況看，通過統(tǒng)一農(nóng)業(yè)“三項補貼”資金的審核和發(fā)放程序，標準清楚明了，減少了基層多口徑、多次核實種植面積的工作量，政策落實更加簡便、快捷、有效?？傮w看來，“三補合一”后，完善了農(nóng)業(yè)補貼政策，改進了農(nóng)業(yè)補貼辦法，提高了農(nóng)業(yè)補貼政策效能，耕地撂荒現(xiàn)象減少了，農(nóng)民的獲得感增強了，政策滿意度提高了?？梢哉f，改革政策方向正確，目標明確，操作簡便，取得了預(yù)期效果。

今年4月起，國家連續(xù)下發(fā)了系列文件，將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策重點為：一是支持耕地地力保護。補貼對象原則上為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，鼓勵創(chuàng)新方式方法，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，提高農(nóng)作物秸稈綜合利用水平，引導(dǎo)農(nóng)民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機肥等措施，切實加強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護，自覺提升耕地地力。二是支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。支持對象主要是種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體，近幾年支持重點是建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，并推動擔保業(yè)務(wù)盡快實質(zhì)運營，切實緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“融資難、融資貴”問題。

意義非同尋常

農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，是按照中央“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”總體部署作出的重大政策調(diào)整，是主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、順應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢的重要舉措，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。這次調(diào)整，預(yù)示著財政支農(nóng)具體思路發(fā)生了變化，將逐步對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠影響。

首先是促進了支農(nóng)政策“黃箱”轉(zhuǎn)“綠箱”?！包S箱”政策指政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預(yù)和補貼，并非自由貿(mào)易的政策措施?！熬G箱”政策指政府支持的農(nóng)業(yè)補貼對貿(mào)易不產(chǎn)生扭曲或僅有微小扭曲作用，未對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)產(chǎn)生較大的影響及不對生產(chǎn)者提供價格支持的補貼措施。二者關(guān)鍵的區(qū)別在于是否扭曲生產(chǎn)和價格。政策調(diào)整后，耕地地力保護補貼用于對耕地資源的保護，在世貿(mào)組織規(guī)則中使用不受限制，拓展了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的政策空間。

其次是提升了政策的指向性、精準性和實效性。農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革突出綠色發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)“三項補貼”由激勵性補貼向功能性補貼轉(zhuǎn)變、由覆蓋性補貼向環(huán)節(jié)性補貼轉(zhuǎn)變，讓財政補貼這塊“好鋼”用到保護耕地地力的“刀刃”上。通過將農(nóng)業(yè)“三項補貼”中直接發(fā)放給農(nóng)民的補貼與耕地地力保護掛鉤，明確撂荒地、改變用途等耕地不納入補貼范圍，鼓勵農(nóng)民秸稈還田，不露天焚燒，主動保護耕地地力，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護意識，實現(xiàn)“藏糧于地”，使政策目標指向更加精準，政策效果與政策目標更加一致。

再次是推動了糧食適度規(guī)模經(jīng)營。當前農(nóng)業(yè)雖然保持了增量增收，但總量與結(jié)構(gòu)、數(shù)量與質(zhì)量、投入與產(chǎn)出、成本與效益、生產(chǎn)與環(huán)境等矛盾較為突出，特別是家庭小規(guī)模經(jīng)營仍較為普遍，限制了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革變以前“平均施力”為“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”，“三項補貼”的增量資金全部用于促進適度規(guī)模經(jīng)營，既穩(wěn)定了用于承包權(quán)的農(nóng)戶，減少了改革阻力，又給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶保護耕地的義務(wù)以補償，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、社會化發(fā)展。

最后，農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革加快了農(nóng)村金融深度發(fā)展。近年來，糧食適度規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展迅速，但貸款缺乏抵押物問題，一直是制約其發(fā)展的“軟肋”，導(dǎo)致“融資難、融資貴”。農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，通過調(diào)整部分資金支持建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，并強調(diào)其政策性、獨立性和專注性，既有效撬動了金融和社會資本注入、支持了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，有效緩解了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金不足問題，也在新常態(tài)下創(chuàng)新了財政支農(nóng)機制，放大了財政支農(nóng)政策效應(yīng)，同時還兼顧了效率與公平，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級對金融支持的需要，使農(nóng)村金融得到深度發(fā)展。

讓種糧農(nóng)民吃上“定心丸”

2015年，河南實施了農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革試點，從運行情況看，提高了補貼政策的指向性和精準性，減少了工作環(huán)節(jié)，減輕了基層負擔，節(jié)約了成本，提高了效率。據(jù)了解，截至目前，河南省18個省轄市和10個直管縣已基本完成補貼發(fā)放工作，共發(fā)放補貼約107億元，真正讓種糧農(nóng)民吃上了“定心丸”。

從政策上看，河南在總結(jié)去年試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范、完善了補貼發(fā)放相關(guān)的制度、措施。補貼對象為所有擁有耕地承包經(jīng)營權(quán)的種地農(nóng)民（含農(nóng)場職工）。補貼資金由中央財政根據(jù)耕地面積、糧食產(chǎn)量等因素分配到河南后，省財政下達市、縣，實行專戶管理、封閉運行，縣級行政區(qū)域內(nèi)實行統(tǒng)一的補貼標準，各地當年未使用完的補貼資金及上年結(jié)轉(zhuǎn)資金，可在下年繼續(xù)統(tǒng)籌安排用于耕地地力保護補貼。補貼面積界定以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證面積為基礎(chǔ)，尚未完成確權(quán)登記頒證工作的地方以二輪承包耕地面積為基礎(chǔ)，實行排除法進行調(diào)整，據(jù)實核減改變耕地性質(zhì)的面積。補貼面積核實由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，縣級農(nóng)業(yè)部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的《農(nóng)業(yè)支持保護補貼清冊》內(nèi)容匯總確認后，送同級財政部門作為發(fā)放補貼的依據(jù)。補貼資金兌現(xiàn)由縣級財政部門會同承辦金融機構(gòu)將補貼資金存入補貼對象的補貼存款固定賬戶。農(nóng)戶持本人身份證（或戶口簿）和農(nóng)戶補貼存款固定折（卡），可隨時到承辦金融機構(gòu)辦理補貼資金存取款業(yè)務(wù)。

河南農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革政策，在保持補貼總量不減少、補貼力度不降低的情況下，將政策目標聚焦到保障農(nóng)產(chǎn)品供給上來，圍繞農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全、質(zhì)量安全、生態(tài)安全和農(nóng)民收入，重點支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和綠色發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化了補貼結(jié)構(gòu)，并積極探索通過農(nóng)業(yè)信貸擔保等方式為糧食適度規(guī)模經(jīng)營主體貸款提供信用擔保和風險補償，強化銀擔合作機制，支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營，切實解決了“三項補貼”項目資金“碎片化”問題，加快轉(zhuǎn)變了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。同時，通過規(guī)范的操作政策，統(tǒng)一了資金審核和發(fā)放程序，減少了工作環(huán)節(jié)，減輕了基層負擔，節(jié)約了時間和成本，提高了工作效率，從而更有效地發(fā)揮出財政資金支持糧食生產(chǎn)的作用。這既反映出政策的與時俱進，也體現(xiàn)了最基本的民生考量。

（作者系內(nèi)黃縣城關(guān)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、河南省財政廳農(nóng)業(yè)處掛職干部）