劉復友，錢　行

（1.安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥 230022；2.安徽建筑大學 建筑與規(guī)劃學院，安徽 合肥 23000）

山區(qū)縣鄉(xiāng)村基本公共服務設施配置水平評價及優(yōu)化策略
——以岳西縣為例

劉復友1，錢行2

（1.安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥 230022；2.安徽建筑大學 建筑與規(guī)劃學院，安徽 合肥 23000）

［提要］鄉(xiāng)村地區(qū)存在公共服務設施供給不平衡，城鄉(xiāng)基本公共服務設施配置差異大的問題。文章以岳西縣為例，建立縣域基本公共服務設施配置評價指標，運用因子分析法對縣域鄉(xiāng)村相關數(shù)據(jù)之間存在的聯(lián)系與差別進行評價，總結出以下結論：岳西縣現(xiàn)狀基本公共服務設施配置存在著城鄉(xiāng)配置水平差異大、設施配置“量充足、質不均”的問題；設施配置水平受經濟社會發(fā)展水平、區(qū)位和地形因素、人口和交通因素影響較為明顯，在設施優(yōu)化配置研究中，要注重考慮公平、差異的因素。

基本公共服務設施；均等化；岳西縣

1　引言

推進“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，關鍵路徑之一是促進城鄉(xiāng)公共服務設施均等化配置。鄉(xiāng)村地區(qū)在長期的農業(yè)經營模式和城鄉(xiāng)分離的戶籍制度影響下，直接導致了基本公共服務優(yōu)勢資源向城市集中。自黨的十六屆五中全會提出“公共服務均等化”的理念后，在十六屆六中全會、十七大、十七屆三中全會、十七屆五中全會上，黨中央分別從公共資源配置、公共服務體制、改革公共服務制度和社會管理建設角度對城鄉(xiāng)公共服務均等化提出了要求［1］。在宏觀戰(zhàn)略層面上體現(xiàn)出城鄉(xiāng)建設向城鄉(xiāng)協(xié)調轉變的新局面。黨的十八大提出“十三五”期末全面建成全面小康社會，習近平指出“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區(qū)”。在“十三五”時期，中央、省和地方對新農村建設的投入比重將不斷加大，力求補齊全面建成小康社會中農村這塊“短板”［5］。住建部與去年十一月印發(fā)關于改革創(chuàng)新、全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導意見，提出規(guī)劃建設好廣大農村，推進美麗中國建設，既是“十三五”時期的迫切任務，也是國家建設的戰(zhàn)略任務?；诖耍鯓訚M足不同類型鄉(xiāng)村居民對基本公共服務的需求，實現(xiàn)鄉(xiāng)村基本公共服務設施均等化配置，是美麗鄉(xiāng)村建設的重點也是難點所在。

在城鄉(xiāng)基本公共服務設施均等化的理念被提出來以后，國內針對鄉(xiāng)村基本公共服務設施均等化的研究經歷了供需的平衡、層級配置、以及空間布局適宜性研究的階段。在供需平衡方面，胡畔、謝暉認為鄉(xiāng)村基本公共服務設施均等化，就是要結合農村實際發(fā)展需求，使城鄉(xiāng)之間及農村地區(qū)不同人群之間在公共服務設施的使用上具有相同的權利和選擇的機會［2］。層級配置方面，楊建敏、馬曉萱等提出“全覆蓋、全方位、充足量”的思路，來實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務設施均等化目標［3］?？臻g布局適宜性研究方面，崔敏以農村基本公共服務設施為研究對象，結合GIS技術研究農村基本公共服務設施的空間選址和布局優(yōu)化，從效率與公平兩方面對其空間布局做出適宜性評價［4］。

2　研究對象

岳西縣地處大別山腹地，安徽省西部，現(xiàn)轄24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，182個行政村，6個居委會，總面積2398平方公里。2016年1月住建部選定岳西縣作為安徽省縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的試點縣之一，以岳西為試點，有利于探討皖西欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村配套設施建設的經驗。

圖1　岳西縣在大別山區(qū)域的位置圖

2.1人口經濟水平概況

2014年戶籍總人口數(shù)為407770人，從人口密度分布圖可以看出，鄉(xiāng)村人口密度分布表現(xiàn)出靠近縣域中心的鄉(xiāng)村越密集，靠近偏遠山區(qū)的鄉(xiāng)村越疏散的趨勢。岳西縣縣域鄉(xiāng)村人均收入水平城鄉(xiāng)差別大，靠近縣城及中心城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村人均收入的優(yōu)勢明顯，而偏遠山區(qū)鄉(xiāng)村的人均收入水平普遍不高，居民的生活水平有待提高。

2.2教育設施現(xiàn)狀

2014年，岳西縣萬人擁有學校數(shù)為3.31，高于安慶市平均水平20%，高于安徽省平均水平25%，表明縣域范圍內普通教育設施的覆蓋率較高，但萬人擁有教職工數(shù)均低于安慶市和安徽省平均水平，表明岳西縣縣域教職工人數(shù)總數(shù)不足，同時各鄉(xiāng)鎮(zhèn)萬人擁有教職工數(shù)差異明顯，主要的教職工資源集中在縣域中心城鎮(zhèn)及重點鎮(zhèn)附近，離縣域中心較遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教職工資源配置相對不足。布局方面，普高集中布置在縣城周邊和重點鎮(zhèn)，初中集中在中心鎮(zhèn)，小學集中在行政村，并考慮到設施可達性行政村之間有共享。

2.3醫(yī)療衛(wèi)生設施現(xiàn)狀

2014年岳西縣千人床位數(shù)為5.05，高于安慶市平均水平67%，高于安徽省平均水平39%千人擁有醫(yī)務人員數(shù)高于安慶市平均水平54%，高于安徽省平均水平35%，表明醫(yī)療衛(wèi)生設施的覆蓋比較全面?？h域24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備有各自的衛(wèi)生院，各行政村都配置有衛(wèi)生室，有些條件比較差的行政村或者人口較多的自然村，也配置有衛(wèi)生室。

2.4文化設施和社會保障設施現(xiàn)狀

2014年，岳西縣萬人擁有文化站個數(shù)為0.613，高于安慶市平均水平116%，高于安徽省平均水平184%，文化站布設充足。岳西縣縣域各類養(yǎng)老機構為48個，基本覆蓋各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，入住人數(shù)達到1000人。2014年岳西縣農村低保覆蓋率排在在安慶市首位，遠高于安徽省平均水平，說明岳西縣鄉(xiāng)村社會保障覆蓋率高。

圖2　岳西縣鄉(xiāng)村人口密度分布圖

圖3　岳西縣鄉(xiāng)村人均收入分布圖

圖4　岳西縣域教職工資源分布圖

圖5　岳西縣域鄉(xiāng)村教育資源分布圖

圖6　千人擁有教育資源對比圖

圖7　萬人擁有教育資源對比圖

圖8　萬人擁有文化站數(shù)對比圖

圖9　農村低保覆蓋率對比圖

3　評價方法與數(shù)據(jù)說明

3.1評價方法

因子分析法是用少數(shù)幾個因子來描述許多指標或因素之間的聯(lián)系，即用少數(shù)幾個因子反應原始數(shù)據(jù)的大部分信息的統(tǒng)計方法，可以從眾多相關的指標中找出少數(shù)幾個綜合性指標來反映原來指標所包含的主要信息。它將多個變量綜合為少數(shù)幾個“因子”以再現(xiàn)原始變量與“因子”之間的相關關系，在保證信息丟失較少的原則下，對多個具有內在相關性的數(shù)據(jù)進行簡化和降維處理以方便研究［6］。

因子分析的目標是利用盡可能少的相互獨立的因子變量替代原有變量的絕大部分信息，其實現(xiàn)過程可以用以下數(shù)學模型來實現(xiàn)：

在這個數(shù)學模型中，F(xiàn)為因子變量或公共因子，它們是各個變量中共同出現(xiàn)的因子，可以把它們理解為在高維空間的互相垂直的m個坐標軸；A為因子荷載矩陣，aij成為因子荷載，是第i個變量在第j個因子變量上的荷載，它反映了第i個變量在第j個主因子的相對重要性。ei（i=1，2，…，p）為特殊因子，表示了原有變量不能被公共因子所解釋的部分，相當于多元回歸分析模型中的殘差項［2］。

3.2評價指標構建

鄉(xiāng)村基本公共服務設施配置受到地形、交通、人口規(guī)模和經濟發(fā)展條件等諸多因素的影響，其中，基礎設施水平影響到公共服務設施供給，公共服務設施影響設施需求，社會保障設施水平影響設施使用，因此，選取基礎設施水平、公共服務設施水平、社會保障設施水平三大類作為一級指標，考慮到指標選取的科學性、全面性以及數(shù)據(jù)的獲取性，主要選取10個主要的均等化配置量化指標進行分析。

表1　鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀公共服務設施均等化配置評價指標體系

3.3數(shù)據(jù)來源

本文所采用數(shù)據(jù)源自《安徽省統(tǒng)計年鑒》（2015），《安慶市統(tǒng)計年鑒》（2015）以及縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃調研收集的各部門資料和數(shù)據(jù)。由于縣城所在地天堂鎮(zhèn)、響腸鎮(zhèn)、溫泉鎮(zhèn)以及中關鄉(xiāng)沒有及時收集到需要的數(shù)據(jù)，因此本次研究針對岳西縣縣域除天堂鎮(zhèn)、響腸鎮(zhèn)、溫泉鎮(zhèn)、中關鄉(xiāng)以外的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關數(shù)據(jù)之間存在的聯(lián)系與差別進行分析，從而對岳西縣現(xiàn)狀基本公共服務設施均等化配置做出評價。

3.4評價結果

KMO法和巴特利特球形檢驗法檢驗出岳西縣縣域基本公共服務設施均等化的KMO值為0.541，大于0.5，適合進行因子分析；用巴特利特球形檢驗法檢驗出相伴概率為0.000，小于顯著性水平0.05，拒絕零假設，因此，認為所選數(shù)據(jù)適合做因子分析。在計算過程中，按照特征根＞1的原則選擇主因子，選特征根分別為3.211、1.759、1.618和1.124為主因子，累計方差貢獻率達到77.119%，已涵蓋了大部分信息，能解釋岳西縣縣域包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務設施配置水平。使用因子的方差貢獻率作為評價縣域各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務設施均等化配置水平的權重，于是以這4個因子的方差貢獻率作為權重計算縣域公共服務設施均等化配置綜合得分，其計算公式為：

由綜合得分分值的大小確定各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務設施均等化配置水平，并將評價結果可視化，最后的結果如表2、表3所示。

表2　相關系數(shù)矩陣特征值及方差貢獻率

表3　各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務設施均等化配置水平綜合評分

圖10　岳西縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務設施評價圖

4　評價結果分析

4.1縣域鄉(xiāng)村基本公共服務設施均等化配置水平分類

根據(jù)均等化配置綜合評分結果以及各類設施分布情況，可以將岳西縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的均等化配置水平分為三種類型：

（1）相對均等型

包括店前鎮(zhèn)和白帽鎮(zhèn)等，其均等化配置綜合評分高，基本公共服務設施配置水平也較高，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠近縣域中心城鎮(zhèn)，人口密度和經濟發(fā)展水平都較高，或者是交通條件較好，設施配置的總量基本能覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)，滿足鄉(xiāng)村居民公共服務的需求

（2）相對不足型

包括五河鎮(zhèn)、石關鄉(xiāng)等6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其均等化配置綜合評分均小于0，表明設施配置水平低于縣域平均值，設施配置的總量較為不足，但其間有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比如蓮云鄉(xiāng)，由于是三區(qū)同城（老城區(qū)、溫泉開發(fā)區(qū)及蓮云開發(fā)區(qū)），人口密度較高，設施配置水平不足是由于無法滿足人口增長速度而導致的。

（3）絕對不足型

包括田頭鄉(xiāng)、青天鄉(xiāng)等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其均等化配置綜合評分較低，由于交通不便，人口密度、經濟發(fā)展水平也較差，導致設施配置水平低下，設施配置的總量不能滿足鄉(xiāng)村居民公共服務的需求。

4.2縣域鄉(xiāng)村基本公共服務設施均等化配置差異的原因分析

通過綜合分析，排除政策原因、歷史原因，總結出設施配置水平受經濟社會發(fā)展水平、區(qū)位和地形因素、人口和交通因素影響較為明顯。

（1）經濟社會發(fā)展水平

岳西縣域內的經濟發(fā)展呈現(xiàn)出以縣城天堂鎮(zhèn)為中心，從中部向四周梯度擴散式的發(fā)展模式。南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)以店前鎮(zhèn)為中心，依據(jù)交通軸線梯度擴散，靠近中心城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村基本公共服務設施配置水平也相對較高；相反，離中心城鎮(zhèn)較遠的鄉(xiāng)村配置水平低。

（2）地形和地貌因素

岳西縣的區(qū)位條件是“八山一水一分田”，位于山地和丘陵地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本公共服務設施配置水平明顯低于位于中部和南部平原地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（3）人口因素的影響。

岳西縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務設施配置水平與人口密度呈現(xiàn)出正相關關系，人口密度高的地區(qū)，其基本公共服務設施配置水平較高。

（4）交通與區(qū)位的影響。

距離縣城和中心鎮(zhèn)較近的鄉(xiāng)村以及位于高速和省道周邊的鄉(xiāng)村，由于交通條件較好，其基本公共服務設施配置水平較高，而交通條件不便的鄉(xiāng)村，設施配置水平較差。

5　現(xiàn)狀問題總結與優(yōu)化配置建議

5.1岳西縣公共服務設施現(xiàn)狀問題總結

通過對岳西縣域鄉(xiāng)村基本公共服務設施配置現(xiàn)狀的梳理和評價，總結出以下幾點需要進一步解決的問題：

（1）基本公共服務設施配置差異大

作為純山區(qū)型縣，岳西縣縣域基本公共服務設施配置不僅體現(xiàn)出城鄉(xiāng)之間的差異，同時也體現(xiàn)出不同類型鄉(xiāng)村之間的差異，在因子評價中，公共服務設施得分基本和城鎮(zhèn)人口密度呈正相關，同時也和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的等級規(guī)模、經濟發(fā)展條件呈正相關，表明縣域中心城鎮(zhèn)的配置水平高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)村方面，靠近縣域中心、副中心的行政村基本公共服務設施配置水平較高，靠近主要交通發(fā)展軸線的鄉(xiāng)村公共服務設施配置也較好，而偏遠山區(qū)的公共服務設施配置水平較低。

（2）基本公共服務設施配置量充足，但質不均

岳西縣縣域萬人學校數(shù)、萬人醫(yī)療設施數(shù)量和萬人文化站個數(shù)等數(shù)據(jù)都在安慶市排在較高的位置，均超過安徽省平均水平，但實地調研發(fā)現(xiàn)，設施配置質量并不高，部分村級學校的校舍環(huán)境很差，還有部分教學點拆并沒有考慮到實際的使用情況，導致部分教育設施獲得性較差，適齡兒童上學遠、上學難。

醫(yī)療衛(wèi)生資源絕大部分集中在縣級醫(yī)療機構，總量充足，但到鄉(xiāng)村衛(wèi)生室醫(yī)療衛(wèi)生資源和人手匱乏，條件差、技術水平低。醫(yī)療設施配置沒有考慮到二級醫(yī)療設施的獲得性，導致部分偏遠鄉(xiāng)村居民住院和轉院困難。

文化設施總體覆蓋率高，但使用效率不高，很多村級文化站都淪為擺設，組織的文化活動也較少。鄉(xiāng)村社會保障方面，隨著近幾年扶貧工作的開展，縣域鄉(xiāng)村低保覆蓋率高，但山區(qū)鄉(xiāng)村基礎設施條件差，農民難有適合的途徑的脫貧致富，長期靠政府補助“吃低保”并不能帶動鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展和鄉(xiāng)村居民生活質量的提高。

5.2縣域鄉(xiāng)村基本公共服務設施優(yōu)化配置的建議

本文在分析岳西縣縣域鄉(xiāng)村基本公共服務設施配置現(xiàn)狀的基礎上，得出岳西縣鄉(xiāng)村公共服務設施均等化配置呈現(xiàn)“量充足、質不均”的特點，在下一步的鄉(xiāng)村基本公共服務設施優(yōu)化配置研究中，以下兩點因素需要重點考慮：

（1）保證公平，讓鄉(xiāng)村居民擁有均等享受公共設施的機會

目前鄉(xiāng)村基本公共服務的供給依然靠政府為主導，這就使得政府在配置公共服務資源的時候，要優(yōu)先考慮到公平，讓鄉(xiāng)村居民擁有均等享受公共設施的機會。岳西縣縣域基本公共服務設施配置“量充足”，但這只是總量上的一個相對充足，并不意味著縣域配套設施的均等化，針對岳西縣縣域基本公共服務設施絕對不足型鄉(xiāng)村，政府要加大投入力度，增強該地區(qū)基本服務設施的覆蓋面。

（2）注重差異，基本公共服務設施的配置要能滿足鄉(xiāng)村居民的需求

山區(qū)鄉(xiāng)村由于地形和交通條件限制，人口密度低且居住分散，農地資源稀缺使居民點自發(fā)集中難以實現(xiàn)，照搬城鎮(zhèn)標準的服務半徑不具有可行性［7］。針對相對均等型的鄉(xiāng)村，要做到優(yōu)勢集中，滿足鄉(xiāng)村居民日益增長的公共服務需求；而對于相對不足和絕對不足型的鄉(xiāng)村，要結合精準扶貧和異地搬遷政策，做到量力布設，增加覆蓋面，最終形成“全覆蓋、量充足、質均等、可獲得”的縣域基本公共服務設施配套體系。

［1］沈山，秦蕭，孫德芳，等.城鄉(xiāng)公共服務設施配置理論與實踐研究［M］.南京：東南大學出版社，2013.

［2］胡畔，謝暉，王興平.鄉(xiāng)村基本公共服務設施均等化內涵與方法—以南京市江寧區(qū)江寧街道為例［J］.城市規(guī)劃，2010（7）：28-33

［3］楊建敏，馬曉萱，謝水木.鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務設施均等化的途徑解析［C］//城市治理與規(guī)劃改革——2014中國城市規(guī)劃年會論文集.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014.

［4］崔敏，蔣偉.均等化視角下的農村基本公共服務設施布局研究——以河南省鎮(zhèn)平縣農村為例［J］.規(guī)劃師，2011（11）：18-23.

［5］謝霏雰，吳蓉，李志剛.“十三五”時期鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展與變革［J］.規(guī)劃師，2016，03：24-28.

［6］薛薇.統(tǒng)計分析與應用［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.

［7］欒峰，陳潔，臧珊，等.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的鄉(xiāng)村基本公共服務設施配置研究［J］.上海城市規(guī)劃，2014（3）：21-27.

［責任編輯：余義兵］

Configuration Evaluation and Optimizing Strategy of Basic Public Service Facility in Counties，Towns and Villages in Mountain Areas --A Case Study of Yuexi County

Liu Fuyou1，Qian Xing2
（1.Anhui Urban and Rural Planning and Design Institute，Hefei Anhui 230022；2.College of Architecture and Planning，Anhui Jianzhu University，Hefei Anhui 230000）

There exist imbalance of public service facility and the great difference of urban and rural public ser?vice facility configuration in the rural areas.With a case of Yuexi County，and a factor analysis，the paper estab?lishes public service facility configuration evaluation index system and evaluates the relevance and difference of related data of villages in the county.The result shows that there is great difference of urban and rural public ser?vice facility configuration in Yuexi.The facility configuration depends largely on economic and social develop?ment，regional and topographic factors，population and transportation.Great importance should be attached to eq?uity and difference in facility optimization.

Basic Public Service Facility；Equity；Yuexi

TU982

A

1674-1102（2016）03-0008-05

10.13420/j.cnki.jczu.2016.03.002

2016-05-13

安徽省人文社科重點研究基地招標項目（SK2015A116）。

劉復友（1962-），男，安徽樅陽人，安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院教授級高級工程師，研究方向為區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃；錢行（1989-），男，安徽樅陽人，安徽建筑大學建筑與規(guī)劃學院碩士研究生，研究方向為區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃。