何光偉+孫愛民

從湖北仙桃到廣東肇慶，當地居民都因垃圾焚燒發(fā)電項目上街抗議，這表明各級政府近年雖然在增加公眾參與、改善公共決策機制方面進行了各種嘗試，但這些措施只是“打補丁”，無法根本解決現(xiàn)行公共決策體制的命門

為抗議垃圾焚燒發(fā)電廠建設，2016年6月25日，湖北省仙桃市居民走上街頭;緊隨其后的是，與仙桃相鄰的隨州居民，在得知當地要建一個垃圾焚燒發(fā)電項目后，也提出反對;7月3日，廣東省肇慶市高要區(qū)祿步鎮(zhèn)的居民們以類似的方式，抗議一個垃圾焚燒發(fā)電項目。

這三處在建或尚處于論證的項目，因建廠前未被告知或廠址距離居民區(qū)太近等原因，遭到三地居民的強烈反對;面對抗議聲，地方政府的應對策略都是叫停項目，并保證做充分論證。

然而，肇慶、隨州兩地的項目雖尚在前期論證中，仙桃垃圾發(fā)電項目已基本建成，基礎工程合同價就達698萬元。一旦叫停，不但各方損失慘重，未來垃圾圍城的困境也難以消解。

垃圾焚燒項目不同于其他商業(yè)開發(fā)項目，此類項目的核心是當地政府與公眾協(xié)商，找到解決辦法。

這連續(xù)三起事件，不過是中國近年來頻現(xiàn)的抵制垃圾焚燒項目的又一個縮影，此前已有秦皇島西部生活垃圾焚燒發(fā)電廠、武漢鍋頂山生活垃圾焚燒廠等接連發(fā)生居民抗議。現(xiàn)在，幾日間連續(xù)叫停三個項目，再次暴露出政府部門秉持“代民做主”的固有思維模式遇阻。

各地房市價格攀升，提高了公眾對環(huán)境價值和環(huán)境質量的預期，同時公眾對環(huán)境利益的自我維護意識日益加強，政府如不能及早尋找新的解決思路，以及重塑有效的環(huán)評體系和誠信，將加大重大投資項目的“流產”風險。

抗議聲中叫停

6月28日，在仙桃市德政園社區(qū)的路口，隨風飄過的一股股酸臭味，來自路邊垃圾堆。

仙桃城區(qū)居民們因抵制垃圾焚燒項目，連續(xù)兩天走上街頭表示抗議?！安糠秩罕娊洺Ｗ柚估囃ㄟ^，導致白天不能正常清運，嚴重影響了垃圾清運工作?！毕商沂袧嵾_環(huán)境工程有限公司在6月27日下發(fā)的《關于城區(qū)垃圾清運不及時造成積壓的情況說明》稱，“垃圾車司機受到群眾威脅，部分司機害怕被打，被迫辭職?！?/p>

該公司隸屬于仙桃市環(huán)衛(wèi)局，事業(yè)法人為仙桃市國資委，是經營道路清掃保潔、固體廢棄物收集運輸、內河水域保潔、綠化帶保潔等業(yè)務的國有企業(yè)。該企業(yè)在上述說明中表示，因垃圾填埋場只有一個，群眾游行或阻止垃圾車造成小區(qū)垃圾存量增加。

當地居民稱，垃圾清運難的狀況一直持續(xù)到6月29日才得以緩解。

仙桃市城鄉(xiāng)每日平均產生各類生活垃圾750噸，卻只有一處填埋場，且臨近飽和。為解決這一困境，2014年6月，仙桃市城市管理局在仙桃市干河辦事處鄭仁口村，開始建設仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電廠（下稱仙桃垃圾焚燒廠），用于消納仙桃市區(qū)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活垃圾。

這一垃圾焚燒項目占地120畝，由香港綠色東方投資控股有限公司投資，在2014年被仙桃市政府列為重點加快推進的城建項目。在市政府的全力推進下，預計2016年底點火試燒并網發(fā)電，如今卻遭到當地居民反對。

與上街居民對話中，仙桃市政府試圖說服居民，建垃圾焚燒廠對仙桃市具有顯著的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益。除了日處理生活垃圾500噸，垃圾焚燒廠建成后，年發(fā)電量6000萬千瓦時，每年可節(jié)省垃圾填埋占地近30畝。

但居民們并不買賬，認為市政府刻意隱瞞垃圾焚燒廠建設，從選址、招標到建設已超過兩年，除政府在并不被大眾熟知的網站上公示，諸多居民表示無從知情，在工廠建設施工中也未打標語，其用途附近有些居民甚至稱不知曉。

仙桃市市長周文霞曾親自走到街頭與居民對話。最終，仙桃市政府“緊急”暫緩建設仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電項目，6月26日又通過官網發(fā)布消息，將“暫緩建設”改為“停止”。

仙桃市委、市政府承諾，將在充分聽取和征求群眾意見的基礎上，加強對項目建設及運行的監(jiān)管力度，確保嚴格按國家標準達標排放，保證廣大群眾的知情權和參與權。

幾乎同時，比鄰的隨州因垃圾焚燒項目，差點發(fā)生和仙桃一樣的事情。隨州市政府在6月29日下發(fā)《關于垃圾焚燒發(fā)電項目問題的通告》，稱隨州市垃圾焚燒發(fā)電項目僅處于論證階段，僅由市城管局與相關企業(yè)簽訂了特許經營意向協(xié)議，各項論證工作尚在進行之中。

隨州市政府承諾，在未完成環(huán)境影響評價之前，特別是全社會未達成共識之前，市政府不會啟動此項目建設。

7月3日，廣東省肇慶市高要區(qū)祿步鎮(zhèn)的居民們抗議建設環(huán)保能源發(fā)電項目。這一“環(huán)保能源發(fā)電項目”，即垃圾焚燒發(fā)電廠。其實，在7月1日祿步鎮(zhèn)召開的全鎮(zhèn)村民小組大會上，當地政府就已宣布停止肇慶環(huán)保能源發(fā)電項目在祿步鎮(zhèn)江（崗）仔頭村征地工作。

當地居民認為肇慶市政府之前并未向居民透露該地建垃圾焚燒廠的事情，政府有故意隱瞞之嫌。

高要區(qū)政府隨后承諾，將嚴格按照國家法律法規(guī)的要求，加強信息公開，職能部門從嚴對肇慶市環(huán)保能源發(fā)電項目日常運營進行嚴格監(jiān)管，如項目運營后達不到上述要求，政府將依法依規(guī)進行嚴肅處理。

居民為何不認可

從湖北到廣東，短短數日內發(fā)生幾起因擔心污染而抵制垃圾焚燒廠的抗議活動，原因皆是這些正在建或準備建的垃圾焚燒項目，未能公開透明、選址距居民區(qū)或水源地太近、環(huán)境評價不夠規(guī)范等，而主導建設方又未能與當地居民進行有效的溝通。

仙桃垃圾焚燒項目所在地原是一個磚廠，按當地居民的說法，那里有很多因燒磚挖土留下的大坑。仙桃市環(huán)保局官網發(fā)布的多份文件顯示，該項目建設地點在仙桃市干河辦事處老里仁口村。但仙桃市政府在近日的通報中稱，該垃圾焚燒廠位于干河辦事處鄭仁口村。

兩村雖相鄰，但建廠地址與環(huán)評批復地址不符，有居民據此向湖北省環(huán)保廳投訴。湖北省環(huán)保廳則回應稱，“經調查，該垃圾焚燒廠的建廠地址與環(huán)評批復地址是一致的。”

仙桃市環(huán)保局官網介紹，垃圾焚燒發(fā)電廠早在2012年5月就進行過環(huán)評公示，這也是仙桃市首家垃圾焚燒發(fā)電廠。在2013年4月獲湖北省環(huán)保廳批復后，8月湖北省發(fā)改委正式批準立項核準。

而距該項目直線距離不到2公里的滿庭春小區(qū)，從2011年開始建設，最早一批業(yè)主在2013年就已入住。仙桃垃圾焚燒廠距市中心也僅二三公里左右。

接受采訪的居民表示并不知道之前的環(huán)評，也不知道這是焚燒垃圾發(fā)電，只聽說那里要建個電廠。滿庭春小區(qū)的一位居民對《財經》記者稱，直到最近，有人見過往車輛托運垃圾到那個發(fā)電廠，才知道是用于垃圾焚燒發(fā)電。

居民們搬出《環(huán)境影響評價法》第十一條規(guī)定：“專項規(guī)劃的編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃，應當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會。”他們認為，政府必須要聽取公眾對環(huán)境影響的意見。

他們擔心，垃圾焚燒發(fā)電廠運營后會有污染，誘發(fā)疾病，而且可能產生噪音、臭味等影響生活質量。垃圾焚燒廠距仙桃境內最大的河流通順河不遠，其灰塵掩埋點也在通順河附近。通順河是仙桃市區(qū)的居民用水取水點，他們也擔心水源會受到影響。

更讓當地民眾不安的是，即使垃圾焚燒發(fā)電廠建設標準高不會造成污染，那運營時也需要按嚴格的環(huán)保標準執(zhí)行，后續(xù)誰來監(jiān)督垃圾焚燒發(fā)電廠對周邊環(huán)境的影響？

和仙桃市一樣，肇慶市祿步鎮(zhèn)的居民們也擔憂，垃圾焚燒發(fā)電廠一旦運轉，后續(xù)將有很多環(huán)境污染、健康風險問題。比如，垃圾焚燒廠是否會污染水源？祿步鎮(zhèn)位于西江，西江是肇慶、佛山、廣州、中山、江門、珠海及澳門的飲用水主要水源。

無法避免污染？

在回應抗議居民時，仙桃市政府稱，仙桃垃圾焚燒廠的焚燒技術先進，將垃圾焚燒后二英排放比日常家庭炒菜、燒烤和汽車尾氣產生的二英含量還要低。垃圾焚燒發(fā)電廠的設備先進、技術成熟，接近零排放，對周邊環(huán)境無影響。

仙桃市環(huán)保局局長閔銀華此前曾表示，仙桃市垃圾發(fā)電項目采用德國先進的機械爐排爐焚燒技術，超高溫大于850℃，充分燃燒時間大于2秒，確保燃燒完全。同時采用布袋除塵器、活性炭吸附等措施，能夠滿足煙氣中二英排放達到國家規(guī)定的排放標準。

上海交通大學環(huán)境資源法研究所所長王曦告訴《財經》記者，垃圾焚燒在國內，尤其是在人口密集的地區(qū)，是必須要采用的技術。關鍵是使用這技術一定要嚴格按照技術標準來運行，排出的廢棄物與煙塵達到設計標準，就不會造成污染。

由湖北省環(huán)境科學研究院編制的《仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目環(huán)境影響報告書》也稱，本項目爐渣和飛灰均采用密閉儲運，全部實現(xiàn)無害化處理，垃圾貯坑、化糞池、瀝濾液收集池、瀝濾液處理站、渣池和飛灰倉均采取嚴格防滲措施，對地下水環(huán)境影響很小。

不過，在中國環(huán)境科學研究院研究員趙章元看來，仙桃市垃圾焚燒發(fā)電廠采用的技術從理論上安全，究竟能否避免污染，無法保證。這位堅定的“反焚燒派”專家認為，所有焚燒爐的污染風險很難排除，即便在焚燒過程中二英達標，也需要嚴格按操作流程到位才行?！斑@里面有花錢多少的問題，一般很難實現(xiàn)全達標?！?/p>

然而，仙桃市垃圾圍城的現(xiàn)象日益嚴重，城鄉(xiāng)每日平均產生各類生活垃圾750噸，目前全部為衛(wèi)生填埋方式處理，唯一的衛(wèi)生填埋場預計三年內就將達到飽和。

垃圾在衛(wèi)生填埋場中的分解時間通常需要7年到30年。焚燒處理只要垃圾的熔點低于850℃，兩小時左右就能處理完畢。仙桃垃圾焚燒廠建設規(guī)模為日處理生活垃圾500噸。這意味著，即便該廠建成，也不能完全處理當地產生的生活垃圾。

上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院院長張益告訴《財經》記者，人口密集、經濟發(fā)達、土地資源稀缺的地區(qū)，應優(yōu)先選擇垃圾焚燒方式。垃圾焚燒具備項目用地省、垃圾處理速度快、污染排放低、能源利用高的特點，在垃圾減容方面效果也很好，同等量的垃圾，通過填埋約可減容30%，通過堆肥約可減容60%，而通過焚燒約可減容90%。

需要說明的是，垃圾焚燒的前提是給垃圾分類。

張益表示，垃圾分類能助力焚燒處理做得更好，可起到減少垃圾處理量、減少污染排放量、改善燃燒工況、提高發(fā)電效率等作用。

國內提倡垃圾分類已有多年，盡管地方政府、公益組織等齊力倡導，像北京這樣的城市，垃圾分類工作也做得并不理想。

“代民做主”模式不可延續(xù)

仙桃、隨州、肇慶三地政府在公眾抗議后宣布項目停止，并不是明智之舉。

實際上，不少地方政府引進一些大型工業(yè)項目給地方經濟社會發(fā)展帶來很多好處，很多項目在環(huán)境污染和相關風險管理方面也做了可行調研。在清華大學公共管理學院院長薛瀾看來，政府部門需要反思決策機制，在信息透明公開、建立有效平等的溝通和公平合理的補償機制方面多下心思。

薛瀾對《財經》記者分析，由于政府決策過程的弊端，導致地方政府沒有底氣來捍衛(wèi)其決策。沒有經過公開充分的利弊權衡和政策討論，就匆忙上馬、叫停，這顯然不是民主決策。

在很多工業(yè)項目規(guī)劃和建設過程中，地方政府已經習慣于“代民做主”。薛瀾分析，從決策過程來看，政府完全替代公眾決策的“父愛式”代理制，其必要基礎是公眾對政府的高度信任。但近年來這一基礎已被嚴重削弱，傳統(tǒng)的政府決策模式無法延續(xù)。

各級政府近年雖然在增加公眾參與、改善公共決策機制方面，也開展了各種嘗試，諸如聽證制度、公共政策網上咨詢、重大項目開展“穩(wěn)評”等等。但這些措施仍然屬于“打補丁”，無法根本解決現(xiàn)行公共決策體制的命門，即無法提供公共決策所需要具備的科學性和民主性。

發(fā)生在仙桃等三地的垃圾焚燒事件表明，通過設立“穩(wěn)評”環(huán)節(jié)這樣“打補丁”的機制，無法掩蓋現(xiàn)行政府決策模式的弊端。

但協(xié)商、溝通目前在中國很難實現(xiàn)標準化，政府直接作決策效果難以控制。

薛瀾提出，通過地方人大機制對這種決策的利弊進行權衡，決策的權威性更容易得到公眾的認可。這是“雞與蛋”的關系。一旦地方人大在某一公眾關心的環(huán)境事件中，或者項目決策中起決定作用，公眾會更加信任人大、人大代表。

決策的前提是，項目論證時，應請專業(yè)機構、部門尋找合適的垃圾處理方案，對焚燒、填埋等不同技術方案，做成本與效率分析后選擇一個方案，然后與公眾進行溝通，項目選址、技術選擇路徑要公開透明。薛瀾表示，要告訴公眾項目決策的原則，究竟是效率第一、成本最佳，還是環(huán)境影響最低為首選。

對垃圾焚燒項目在運行時的監(jiān)管也非常重要。有的垃圾焚燒廠往往為了節(jié)省成本，不按規(guī)定操作，形成污染，這也是公眾對垃圾焚燒廠越發(fā)不信任的原因。

王曦指出，技術必須是好的技術，這是前提;對廠家進行嚴格的管理，要向公眾展示環(huán)保部門嚴密的管理、監(jiān)督措施。

垃圾焚燒項目不同于其他商業(yè)開發(fā)項目，此類項目的核心是當地政府與公眾協(xié)商，找到解決辦法。王曦分析，對周邊居民一定要補償到位，畢竟存有健康風險、不利的因素。唯如此，“才能使得當地居民與焚燒廠平和共存”。