汪雪潔

（信陽師范學(xué)院，河南 信陽 464000）

返鄉(xiāng)農(nóng)民工的土地保障研究
——基于河南省黃淮四市的調(diào)查數(shù)據(jù)

汪雪潔

（信陽師范學(xué)院，河南 信陽 464000）

本文基于筆者對河南省黃淮四市返鄉(xiāng)農(nóng)民工的問卷調(diào)查，在對返鄉(xiāng)農(nóng)民工有限的生存手段辨析中凸顯土地對其的保障作用及重要意義。從土地價值和土地使用價值兩個方面分析土地對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的保障作用，并對現(xiàn)行土地政策進行解讀，揭示返鄉(xiāng)農(nóng)民工的土地保障訴求與土地政策之間的矛盾，提出合理化的土地對策及建議。

返鄉(xiāng)農(nóng)民工；土地保障；土地政策

1　返鄉(xiāng)農(nóng)民工的土地保障研究背景

在城鄉(xiāng)二元制尚未完全破解的現(xiàn)實下，農(nóng)村人口被排斥在城市保障體系之外，返鄉(xiāng)農(nóng)民工依舊是以家庭為基本單位，以土地為主要保障形式。溫鐵軍認為農(nóng)村保障的理想選擇是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的土地制度，并強調(diào)土地保障在維護農(nóng)村穩(wěn)定中的長期作用；土地不僅是生存手段，在當前的土地制度下還體現(xiàn)為農(nóng)民的社會保障，使農(nóng)民“流”而有“根”，“出”有“后。農(nóng)民工返鄉(xiāng)，充分表明在今后相當長的一個時期內(nèi)，農(nóng)村土地的保障功能尤其是對返鄉(xiāng)農(nóng)民工而言依然為經(jīng)濟社會發(fā)展所必需。

2　返鄉(xiāng)農(nóng)民工的土地保障研究數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于2016年1-3月信陽師范學(xué)院經(jīng)濟學(xué)專業(yè)本科生和碩士研究生在河南省“黃淮四市”，即信陽市、商丘市、周口市、駐馬店市的問卷調(diào)查。通過對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的問卷進行整理和分析，共收集四市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村莊的194份有效問卷。

3　土地對返鄉(xiāng)農(nóng)民工生存保障功能與意義

土地是農(nóng)民保障其生存發(fā)展的一道心理防線，農(nóng)村土地的保障功能可以分為生活保障效用、就業(yè)效用、直接受益效用、財產(chǎn)繼承效用、地產(chǎn)增值效用等內(nèi)容。對于返鄉(xiāng)農(nóng)民工而言，土地是返鄉(xiāng)保障的“蓄水池”。

3.1返鄉(xiāng)農(nóng)民工生存保障手段辨析

農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)后需要繼續(xù)生存與發(fā)展，根據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果，在已有工作的121人中，63人（52%）從事的工作與農(nóng)業(yè)有關(guān)，見表1。

表1　返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)情況統(tǒng)計表

返鄉(xiāng)后通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)再就業(yè)能帶來較高的利潤，但是創(chuàng)業(yè)需要資本，農(nóng)民工在外辛苦勞動，通過貸款等途徑獲取資本，并沒有可以抵押的財產(chǎn)，高利潤同時代表高風險，稍有不慎辛苦錢可能就會“打水漂”。雇用工資具有不穩(wěn)定性，而返鄉(xiāng)農(nóng)民工的抗風險能力一般較弱。中國人落葉歸根的心理驅(qū)使他們在年老時返鄉(xiāng)，在社會養(yǎng)老制度并不完善的前提下，這部分返鄉(xiāng)農(nóng)民工仍需要子女贍養(yǎng)，這無疑是加重了整個家庭的經(jīng)濟負擔。

3.2土地對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的保障

對返鄉(xiāng)農(nóng)民工而言，土地提供了一種綜合性保障。王守智將土地保障劃分為物質(zhì)和精神兩個層面，調(diào)查問卷中印證了這一點，設(shè)置了多選問題“您目前持有土地的主要用途”，對于該問題的調(diào)查結(jié)果，見表2。返鄉(xiāng)農(nóng)民工持有土地的首要用途是解決生活用糧，符合農(nóng)村中的實際情況。64%的人員利用土地增加收入，主要途徑是務(wù)農(nóng)、邊打工邊務(wù)農(nóng)或是受雇于農(nóng)業(yè)大戶。

表2　返鄉(xiāng)農(nóng)民工持有土地用途統(tǒng)計表

3.3土地對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的意義

基于中國土地制度的發(fā)展以及現(xiàn)實國情，學(xué)者們客觀地認識到當前中國人口多底子薄的情況，也認識到農(nóng)村土地在當前甚至未來相當長的時間內(nèi)都將發(fā)揮重要作用，尤其是大量農(nóng)民工的返鄉(xiāng)，土地的保障功能將得到強化。受調(diào)查的返鄉(xiāng)農(nóng)民工中，超過80%的擁有土地，在城市的生活面臨危機和困境時，返鄉(xiāng)是一些外出打工人員的最佳退路，土地使他們返鄉(xiāng)后無生存之憂。返鄉(xiāng)農(nóng)民工通過比較權(quán)衡：一是隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民種地的比較收益提高；二是農(nóng)村家庭生活的拉動，在農(nóng)村家庭開支小，生活成本低；三是返鄉(xiāng)前受到職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工是23人（11.5%），受到自身素質(zhì)的限制，極少農(nóng)民工具備從事其他行業(yè)的技能，農(nóng)民工從農(nóng)民中來，返鄉(xiāng)后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具備“先天”優(yōu)勢。

4　土地對返鄉(xiāng)農(nóng)民工保障的實現(xiàn)途徑

4.1土地的價值

我國人均土地資源稟賦稀缺，土地保障是農(nóng)業(yè)社會自然經(jīng)濟的產(chǎn)物。對返鄉(xiāng)農(nóng)民工而言，土地是一種生活方式和一種積累財富的重要途徑，可以帶來直接的經(jīng)濟價值。農(nóng)民工返鄉(xiāng)后這種“土地福利”依據(jù)現(xiàn)行的土地制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的財富。返鄉(xiāng)農(nóng)民工在衡量選擇不再務(wù)農(nóng)時，可將土地流轉(zhuǎn)出去，通過土地流轉(zhuǎn)獲得相應(yīng)的收入，由于城市的擴展等其他原因，政府收購?fù)恋兀掂l(xiāng)農(nóng)民工也可以獲得一定的征地補償，即從土地中獲得直接的收益。

土地的價值還體現(xiàn)在精神方面。土地是對家鄉(xiāng)思念的寄托載體，12.5%的農(nóng)民工因為“照顧老人小孩等家庭原因”而返鄉(xiāng)。中國人看重家庭團聚，農(nóng)民工常年在外打工，無法享受天倫之樂，得不到心靈的慰藉，加之受教育不高的農(nóng)民工缺乏技能，只能依靠苦力，從艱難的工作中取得工資，一旦青春勞力用完，很難繼續(xù)在城市中立足，而返鄉(xiāng)后，一能享受家庭的溫暖，二能照顧老人孩子，三在農(nóng)村，大家在心理上是平等的，相互之間容易獲得尊重。返鄉(xiāng)象征回歸家庭，滿足返鄉(xiāng)農(nóng)民工的心理訴求。

4.2土地的使用價值

土地的使用價值是以土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素在農(nóng)產(chǎn)品及其帶來的服務(wù)中所作的貢獻為基礎(chǔ)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場條件下，土地使用者或占有者以個人利潤最大化為目標獲得土地邊際價格。國內(nèi)外衡量土地使用價值多采用特征價值模型、多元回歸等數(shù)學(xué)模型，基于土地估價經(jīng)驗構(gòu)建參數(shù)，而對于農(nóng)村土地市場尚不發(fā)育的中國，借鑒應(yīng)用數(shù)學(xué)模型解決土地使用價值測算問題尚待進一步研究。從返鄉(xiāng)農(nóng)民工角度來說，土地的使用價值單一地固定在種植上，以種植糧食作物和經(jīng)濟作物獲得收入。

返鄉(xiāng)農(nóng)民中自愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，同時具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求，如農(nóng)業(yè)技能、體力等，具有發(fā)展成職業(yè)農(nóng)民的潛質(zhì)。學(xué)術(shù)中提及發(fā)展職業(yè)農(nóng)民的備選人員，多是一直服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者具有專業(yè)技術(shù)與資金的人。筆者認為，返鄉(xiāng)農(nóng)民工在發(fā)展成職業(yè)農(nóng)民方面具有獨特的優(yōu)勢：一是熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對土地有天生的敏銳嗅覺；二在城市中打拼見多識廣，積累了一定的資金，更了解市場行情；三是對農(nóng)業(yè)生活的熱愛。返鄉(xiāng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)換為職業(yè)農(nóng)民，更易適應(yīng)角色，既有利于返鄉(xiāng)農(nóng)民工的發(fā)展，又有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。如此，土地的使用價值不僅提供基本的生存保障，更為返鄉(xiāng)農(nóng)民工的持續(xù)發(fā)展提供可實現(xiàn)的途徑。

5　現(xiàn)階段的土地政策對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的土地保障影響分析

筆者以河南省返鄉(xiāng)農(nóng)民工為主體，討論當前主要的土地政策對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的土地保障影響。

5.1土地征收政策

無論是返鄉(xiāng)前還是返鄉(xiāng)后，土地征收一直在進行中，農(nóng)村集體土地由政府統(tǒng)一征用，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定給予補償。《農(nóng)用地估價規(guī)程》規(guī)定農(nóng)民失去土地后，獲得基本生活保障、接受教育、再就業(yè)培訓(xùn)等應(yīng)得到的補償。實踐中，土地的保障價值主要按單位面積上所分攤的國家為城鎮(zhèn)居民所提供的全部社會保障資金，綜合考慮人均土地面積、土地生產(chǎn)力水平、所在地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況等多種因素，確定土地承擔保障的水平，進而測算相應(yīng)土地保障所需“成本”。學(xué)術(shù)界主要采用市場替代法，用養(yǎng)老保障或基本生活保障、就業(yè)保障替代土地保障價值，引入不同修正系數(shù)進行修正，如農(nóng)村人均純收入、城鎮(zhèn)居民平均工資、農(nóng)業(yè)人口人均非農(nóng)業(yè)純收入等。而返鄉(xiāng)農(nóng)民工情況并不作為可參考的因素，且參數(shù)選擇沒有跟進實際的情況，在保障價值的確定上缺乏客觀標準。同時，權(quán)力監(jiān)督與制衡機制不健全，該類方法很可能變成為相關(guān)部門侵蝕農(nóng)民、集體權(quán)益的工具。

征地的利益博弈當中，農(nóng)民屬于弱勢群體，返鄉(xiāng)農(nóng)民工更是屬于被忽視的部分，相關(guān)的土地政策當中沒有對應(yīng)的扶持，返鄉(xiāng)后因土地征收沒有土地的人員占被調(diào)查人員的5.9%，這部分返鄉(xiāng)農(nóng)民工無法享有土地帶給他們的保障功能，就必須為新的生活方式付出額外的成本。

5.2土地流轉(zhuǎn)政策

土地流轉(zhuǎn)鼓勵發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，上文筆者提出返鄉(xiāng)農(nóng)民工具有發(fā)展成為職業(yè)農(nóng)民的潛質(zhì)，他們對土地精耕細作，更有利于土地的可持續(xù)發(fā)展。返鄉(xiāng)農(nóng)民中愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和愿意轉(zhuǎn)包土地擴大種植面積分別是15%和21.4%，可見他們對于返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的態(tài)度是積極的。一方面返鄉(xiāng)農(nóng)民工希望流轉(zhuǎn)到更多的種植土地；另一方面，希望收回外出時被流轉(zhuǎn)出去的土地。根據(jù)筆者的調(diào)查走訪和調(diào)查，現(xiàn)實情況并不是返鄉(xiāng)農(nóng)民工希望的那樣：一是資本下鄉(xiāng)，通過各種手段進入土地流轉(zhuǎn)市場，提高土地承包的價格，這個價格是返鄉(xiāng)農(nóng)民工無法支付的，更甚者，一些資本追求利益最大化，以租代征，在農(nóng)民土地上建設(shè)廠房，破壞土地的原有屬性；二是公權(quán)力，土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村容易受外在勢力的影響，農(nóng)民被迫流轉(zhuǎn)土地，返鄉(xiāng)后土地難以收回。這樣造成一種會耕作土地的返鄉(xiāng)農(nóng)民工無法流轉(zhuǎn)到土地的局面。在土地耕作的熟練程度上，返鄉(xiāng)農(nóng)民工遠高于資本組織，但是在資金上與資本組織無法抗衡，流轉(zhuǎn)到土地的可能性較小，影響到返鄉(xiāng)農(nóng)民工從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，也破壞了土地對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的失業(yè)保障功能。

6　強化土地保障功能的對策及建議

6.1明確土地征收的利益均衡點

科學(xué)確定征地補償費的計算方法，讓失地農(nóng)民參與土地征收中土地增值收益的分配，分享城鎮(zhèn)化的成果。對返鄉(xiāng)農(nóng)民工來說，土地具有基本生存、養(yǎng)老保障及就業(yè)等功能，相應(yīng)地，征地補償費的內(nèi)容應(yīng)該包括土地的原用途價格、養(yǎng)老保障費用以及就業(yè)保障費用這幾個部分，充分考慮對返鄉(xiāng)農(nóng)民工群體的補償，提供再就業(yè)、養(yǎng)老等方面的支持，鼓勵返鄉(xiāng)農(nóng)民工發(fā)揮優(yōu)勢，拓寬就業(yè)渠道。

6.2確保土地流轉(zhuǎn)的公平合理

組建適當?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)交易平臺，為返鄉(xiāng)農(nóng)民工中有能力繼續(xù)務(wù)農(nóng)的人員提供便利，如農(nóng)機補貼、農(nóng)技培訓(xùn)等，鼓勵發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，發(fā)揮土地對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的保障功能和推動發(fā)展作用。在土地流轉(zhuǎn)市場，明確土地流轉(zhuǎn)的自由與可逆性，削弱公權(quán)力的影響，依據(jù)市場公平合理進行土地流轉(zhuǎn)，保障返鄉(xiāng)農(nóng)民工的利益。

6.3理性審慎資本下鄉(xiāng)的可行性

政府首先需要轉(zhuǎn)變資本下鄉(xiāng)的認識和思路，理性選擇、謹慎甄別；然后，進行事中監(jiān)督檢查，將原來的消極善后變成積極的風險防范。資本下鄉(xiāng)不應(yīng)只投入在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、示范區(qū)與農(nóng)業(yè)企業(yè)中，更應(yīng)該用來改善普通農(nóng)民、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等小規(guī)模經(jīng)營主體的生產(chǎn)，進一步激發(fā)農(nóng)民，尤其是返鄉(xiāng)農(nóng)民工的種糧積極性，這也是保護農(nóng)民權(quán)益的根本之計。

主要參考文獻

［1］溫鐵軍.農(nóng)地制度安排與交易成本［J］.讀書，2004（9）.

［2］韓松.農(nóng)地社保功能與農(nóng)村社保制度的配套建設(shè)［J］.法學(xué)，2010（6）.

［3］王守智.土地保障功能的蛻化與農(nóng)村社會保障機制的構(gòu)建［J］.江南論壇，2009（7）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.154

D922.3

A

1673-0194（2016）14-0212-02

2016-06-12
［項目名稱］2015年信陽師范學(xué)院研究生科研創(chuàng)新基金（2015KYJ J02）。