溫淑芳

（重慶市開縣郭家鎮(zhèn)鎮(zhèn)村建設(shè)管理所 重慶開縣 405400）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的核心問題研究及實(shí)踐

溫淑芳

（重慶市開縣郭家鎮(zhèn)鎮(zhèn)村建設(shè)管理所 重慶開縣 405400）

城鄉(xiāng)規(guī)劃中鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是不可或缺的一個(gè)內(nèi)容，其結(jié)合了時(shí)代發(fā)展的趨勢，核心工作在于能夠?qū)鹘y(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分隔局面進(jìn)行打破，以便更好的促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃進(jìn)行分析時(shí)，要遵循具體問題具體分析的原則，根據(jù)區(qū)域的文化特色、人口分布、發(fā)展方向、功能分布等情況進(jìn)行總體規(guī)劃。本文則簡要的探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃核心問題并為相關(guān)實(shí)踐提供一定的參考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)；總體規(guī)劃；核心問題；研究實(shí)踐

1 引言

鎮(zhèn)域總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用在現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體系中，占據(jù)著十分重要的作用，前者對(duì)于城鎮(zhèn)的建設(shè)以及城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用，更是主要依據(jù)所在，而后者則能夠?yàn)槿粘５挠玫貙徟约巴恋毓芾硖峁┫鄳?yīng)的法定依據(jù)。目前正在實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃還存在諸多問題，需要加以分析、探討。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的核心問題

2.1 建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，有效落實(shí)市級(jí)總體規(guī)劃的目標(biāo)

“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)在于能夠有效對(duì)現(xiàn)狀調(diào)查狀況以及規(guī)劃信息進(jìn)行共享。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制的相關(guān)需求，建立一個(gè)較為統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，能夠有效的將以下幾點(diǎn)信息進(jìn)行集合，并將其集成到一個(gè)平臺(tái)中，主要信息包含有：①經(jīng)濟(jì)社會(huì)；②重要設(shè)施；③資源環(huán)境；④地形圖；⑤二調(diào)土地利用現(xiàn)狀圖；⑥影像圖；⑦相關(guān)規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目信息，并將這些信息都集成到一個(gè)平臺(tái)上，以便為土地規(guī)劃以及城鄉(xiāng)項(xiàng)目規(guī)劃提供相應(yīng)的資源共享的平臺(tái)。另外，按照城市的整體規(guī)劃以及土地利用的總體規(guī)劃的相關(guān)要求，在啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃初期，要對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總?cè)丝?、城?zhèn)的人口、耕地以及基本的農(nóng)田、建設(shè)用地（包括建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)）等控制指標(biāo)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行酮體規(guī)劃編制提供相應(yīng)的指導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制項(xiàng)目組根據(jù)實(shí)際調(diào)查情況和規(guī)劃方案對(duì)分解的目標(biāo)進(jìn)行修正，提出相應(yīng)的反饋意見，并通過技術(shù)綜合組對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的統(tǒng)籌進(jìn)行平衡。為了有效實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，則可以通過自上而下的分解方式以及反饋方式，既確保了市級(jí)總體規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)，又實(shí)現(xiàn)了總體調(diào)控與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求的協(xié)調(diào)一致。具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃體系如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃圖

2.2 統(tǒng)一劃定城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)集聚

鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃要求鎮(zhèn)域用地規(guī)劃圖和鎮(zhèn)域土地利用總體規(guī)劃圖統(tǒng)一劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界。該邊界劃定的主要作用為：①體現(xiàn)了剛性與彈性的結(jié)合。其是長時(shí)間內(nèi)城鎮(zhèn)擴(kuò)展的理性發(fā)展邊界，在此擴(kuò)展邊界內(nèi)應(yīng)按照土地利用的整體規(guī)劃中既定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)對(duì)規(guī)模邊界進(jìn)行規(guī)定。調(diào)整規(guī)模邊界時(shí)則需要按照實(shí)際的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)整，這樣既控制了城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，又給予了城鎮(zhèn)拓展方向一定的靈活性。②體現(xiàn)了集中布局思想。在擴(kuò)展邊界以外，原則上智能對(duì)能源、交通、水利以及軍事進(jìn)行單獨(dú)的選址的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行安排。在控制住宅、工業(yè)以及公共設(shè)施項(xiàng)目的分散選址時(shí)，為了有效對(duì)城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張進(jìn)行控制，對(duì)自然生態(tài)資源進(jìn)行保護(hù)，則需要不斷擴(kuò)展邊界，并對(duì)擴(kuò)展邊界進(jìn)行管理。③擴(kuò)展邊界內(nèi)應(yīng)進(jìn)行土地管理制度的創(chuàng)新。對(duì)邊界內(nèi)由于建設(shè)城鎮(zhèn)需要占用農(nóng)村集體土地的，要實(shí)行統(tǒng)一的土地征收轉(zhuǎn)用；對(duì)于那些處于裸展邊界內(nèi)的農(nóng)民還建地也應(yīng)該具備統(tǒng)一的土地征收手續(xù)，以便擴(kuò)展邊界內(nèi)建設(shè)用地能夠逐漸走向國有化發(fā)展的道路。

2.3 統(tǒng)一劃定生態(tài)保護(hù)底線，分類處理

為了能夠有效的對(duì)土地利用總體規(guī)劃規(guī)模進(jìn)行控制，并有效緩和城鄉(xiāng)規(guī)劃元?dú)庥玫夭季种g存在的矛盾，則可以在禁建區(qū)域內(nèi)以及已經(jīng)建成的相互不干擾的城鎮(zhèn)用地進(jìn)行規(guī)劃，所以，在空間管制上，兩規(guī)的主要矛盾集中在禁建區(qū)的內(nèi)涵以及如何處理禁建區(qū)內(nèi)已批以及已建項(xiàng)目上。維系城市生態(tài)的安全最為根本的生態(tài)保護(hù)區(qū)域就是禁建區(qū)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃對(duì)禁建區(qū)的內(nèi)涵進(jìn)行了統(tǒng)一，對(duì)完全一致的生態(tài)保護(hù)地線進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定，并有效制定了統(tǒng)一的禁建區(qū)管制規(guī)則。需要注意的是，禁建區(qū)是能夠建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施、風(fēng)景旅游等，其他建設(shè)項(xiàng)目禁入。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問題

跟過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃比起來，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃無論是在內(nèi)容上還是實(shí)際規(guī)劃中所包含的組件，跟過去相比都要高出很多，也更為詳細(xì)?？偟膩碚f，現(xiàn)階段我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要存在著以下幾點(diǎn)問題：

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏一定的實(shí)用性

現(xiàn)階段在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中實(shí)行的指標(biāo)都是按照自上而下進(jìn)行控制的，而自上而下的指標(biāo)控制在對(duì)耕地的占用控制方面具有一定的強(qiáng)制性，能夠有效的解決某些地方盲目的擴(kuò)大建設(shè)占用耕地的問題。然而此類規(guī)劃指標(biāo)中，將第一輪的規(guī)劃作為基數(shù)，更注重對(duì)耕地以及糧食安全的保護(hù)，未能夠合理的考慮到經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中實(shí)際以及各類指標(biāo)在分配過程中存在的不合理問題，以致于難以實(shí)施的到位，需要對(duì)局部的調(diào)整頻率進(jìn)行大幅度的調(diào)整。計(jì)劃利用土地以及規(guī)劃土地利用時(shí)未能夠做好配套，計(jì)劃對(duì)需要的控制作用不夠明顯，使得規(guī)劃出現(xiàn)架空，計(jì)劃出現(xiàn)失控。此外，現(xiàn)行規(guī)劃跟其他規(guī)劃之間未能夠協(xié)調(diào)的進(jìn)行銜接，尤其是未能夠跟城鎮(zhèn)規(guī)劃同步進(jìn)行，甚至出現(xiàn)交叉矛盾的情況，致使經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中規(guī)劃調(diào)整和依法用地的極大困難。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃過程中最為常見的一個(gè)問題就是臟亂差，其也是最不易處理的問題之一，主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)布局的比較分散，公共設(shè)施比較落后。并且在實(shí)際規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，未對(duì)監(jiān)督的主體進(jìn)行明確，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)過程中可操作性差，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的整體質(zhì)量以及水平都比較低。并且未對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行全盤的統(tǒng)籌，導(dǎo)致生活區(qū)以及生產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)混雜的情況。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃缺乏中心

盡管我國的城市化進(jìn)程速率越來越快，然而許多地區(qū)的城市化水平仍需要不斷提高，鄉(xiāng)村集中了80%的人口，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展形成了一定的阻礙。而有些地方不但城市化進(jìn)程不夠迅速，建設(shè)的規(guī)模也不夠大，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射跟集聚的實(shí)際作用比起來也不夠大，最終難以充分發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能效益。

3.4 沒有突出地方特色

較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然景色以及人文風(fēng)光都比較美麗，其是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)能夠很好發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)。然而較多的地區(qū)未采用統(tǒng)一的模式進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，使得制式規(guī)劃下鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠相同的分布，具有相似的建設(shè)風(fēng)格，并未能將地域特色突現(xiàn)出來。

3.5 盲目規(guī)劃，不重環(huán)境

跟城市的企業(yè)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染的治理能力十分的欠缺，尤其是鎮(zhèn)區(qū)對(duì)于污水排放的處理以及缺乏完備的垃圾處理設(shè)施，使得較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未建立污水處理廠以及垃圾處理廠，環(huán)境受到的污染非常的嚴(yán)重，農(nóng)民對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的吸引力也會(huì)大大降低，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有著十分嚴(yán)重的制約。

4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃策略

4.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身規(guī)模較小，擁有的資料較少，因此，在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃時(shí)，編制的各項(xiàng)規(guī)劃業(yè)務(wù)不夠詳細(xì)。跟大中城市不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是先做好各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃工作，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)，所以，具有較差的可操作性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的效果也就較差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)是指在特定時(shí)空域內(nèi)（規(guī)劃近期和遠(yuǎn)期及規(guī)劃確定的區(qū)域），兩個(gè)規(guī)劃系統(tǒng)各構(gòu)成要素之間隨時(shí)間發(fā)展不斷演化，并遵循一定的程序，從而逐漸達(dá)到兩種規(guī)劃間整體最優(yōu)的狀態(tài)。

4.2 創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體制

進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的人員要不斷對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體制進(jìn)行創(chuàng)新，并對(duì)規(guī)劃編制以及管理程序進(jìn)行理順，以便更好的推行小鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟村莊管理中心的下移。對(duì)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村莊鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人員進(jìn)行設(shè)立時(shí)，要不斷對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體制進(jìn)行創(chuàng)新，積極調(diào)動(dòng)村鎮(zhèn)居民的參與積極性，使其能夠參與到村鎮(zhèn)規(guī)劃中來，不斷對(duì)審批監(jiān)督制度進(jìn)行規(guī)范，從而有效建立一支素質(zhì)過硬的村鎮(zhèn)規(guī)劃監(jiān)督隊(duì)伍。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，以便在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中能夠充分將都市化的承接工作做到位，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

4.3 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中心

如果在小城市規(guī)劃中將所有的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)都納入其中，顯然不夠?qū)嶋H，所以，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行總體規(guī)劃時(shí)要選定好具備條件的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并圍繞此鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行活動(dòng)的開展，并立足實(shí)際，合理的擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模，并實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)的遷并工作，減少不必要的層次，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體布局更加的科學(xué)，數(shù)量更加的合理，規(guī)模更加的適度，開發(fā)更為有序，實(shí)現(xiàn)以中心鎮(zhèn)帶動(dòng)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的廣大農(nóng)村地域整體發(fā)展，以便農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)能夠走向規(guī)?；⒓s化以及內(nèi)涵化的發(fā)展道路。

4.4 注重突出地方特色

在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行總體規(guī)劃時(shí)，要對(duì)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色景觀進(jìn)行規(guī)劃，不但要對(duì)本地的實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行尊重，且要跟當(dāng)?shù)氐淖匀弧v史以及文化等內(nèi)容進(jìn)行尊重，創(chuàng)建更為優(yōu)美、和諧的人居環(huán)境的同時(shí)，能夠有效的提高小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的品味。在實(shí)際規(guī)劃過程中，要注重營造具有特色的設(shè)計(jì)氛圍，有效的將鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)性遺失的現(xiàn)象規(guī)避掉，強(qiáng)化并保護(hù)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然環(huán)境，特別是要發(fā)揮自然要素的實(shí)際優(yōu)勢，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，形成風(fēng)貌獨(dú)特的鄉(xiāng)鎮(zhèn)景觀。

4.5 保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

建設(shè)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要目的就在于能夠?qū)用竦墓ぷ魃瞽h(huán)境進(jìn)行有效的改善，所以，建設(shè)過程中堅(jiān)決不能夠以破壞環(huán)境為代價(jià)，嚴(yán)格對(duì)那些能夠?qū)Νh(huán)境產(chǎn)生破壞以及危害的因素加以控制，主要包含環(huán)境污染、水土流失、交通惡化、社區(qū)干擾、文化毀損、景觀雜亂等因素。同時(shí)，積極對(duì)廢氣、廢水、廢渣進(jìn)行治理，防止環(huán)境負(fù)荷會(huì)超過環(huán)境的容量，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與資源、環(huán)境、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

5 結(jié)語

總而言之，為了有效確保規(guī)劃能夠順利的得到推進(jìn)，需要有強(qiáng)有力的組織以及合理的技術(shù)作為支撐，并且有效結(jié)合上下聯(lián)動(dòng)以及多方協(xié)調(diào)的方式，以便確保規(guī)劃更具可實(shí)施性，為管理合一奠定基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃在發(fā)揚(yáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地空間布局長處的同時(shí)，也吸納了土地規(guī)劃在基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)田地專用控制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展便捷管理等方面的理念，為下一步實(shí)施綜合管控奠定了良好的基礎(chǔ)。

[1]李春慧，于瑩，池磊，等.循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的探索實(shí)踐[J].商品與質(zhì)量：學(xué)術(shù)觀察，2011（21）：259.

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