浙江省財政廳課題組

浙江省事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究

浙江省財政廳課題組

內(nèi)容提要：科學(xué)合理劃分政府間的事權(quán)與支出責(zé)任，理順各級政府間財政分配關(guān)系，在新一輪全面深化改革中具有牽一發(fā)而動全身的戰(zhàn)略作用。本文立足浙江實際，從事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論基礎(chǔ)入手，實證分析了浙江省各級政府間事權(quán)劃分的現(xiàn)狀，并以教育、公路、農(nóng)業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任劃分為案例，深入分析了我國事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

事權(quán)支出責(zé)任政府間財政關(guān)系

一、事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論基礎(chǔ)

（一）概念界定

事權(quán)是指一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。由于經(jīng)濟體制、政治體制、地域特色等的不同，每個國家的政府職能既具有共性又各不相同。目前共識度最高的，就是在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職責(zé)是提供公共服務(wù)，相應(yīng)地，政府的事權(quán)也就是政府在公共服務(wù)提供中承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)。

支出責(zé)任是一級政府實際承擔(dān)、為滿足和完成既定公共事務(wù)職責(zé)所擁有的支出保障義務(wù)。支出責(zé)任與事權(quán)相對應(yīng)，政府事權(quán)的本質(zhì)是公共服務(wù)職責(zé)，支出責(zé)任則是政府事權(quán)在財政支出上的體現(xiàn)，具體包括支出保障職責(zé)和支出管理職責(zé)。

（二）理論基礎(chǔ)和基本原則

關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論，影響最深入、共識度最高的是財政分權(quán)理論。其主要內(nèi)容是：公共產(chǎn)品除了具有非競爭性、非排他性、不可分割性等特征，還具有地域性特征，這一特征被稱作公共產(chǎn)品的層次性。公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，決定了政府和市場的邊界；公共產(chǎn)品的層次性，為政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分提供了客觀需要。根據(jù)受益范圍的效用外溢程度的不同，公共產(chǎn)品可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品兩個層次。不同層次的公共產(chǎn)品，對應(yīng)不同層次政府的事權(quán)與支出責(zé)任。其中，全國性公共產(chǎn)品對應(yīng)中央事權(quán)，地方性公共產(chǎn)品對應(yīng)地方政府事權(quán)。共同事權(quán)的配置取決于公共產(chǎn)品的外溢性，外溢程度越大，分權(quán)程度越低，中央政府需履行更多的事權(quán)，承擔(dān)的責(zé)任較多；反之，外溢程度越小，分權(quán)程度越高，則由地方政府承擔(dān)較多的事權(quán)和支出責(zé)任。根據(jù)財政分權(quán)理論，不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分都有共通之處，即遵循外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容性三原則。

二、浙江省事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

《浙江省人民政府關(guān)于完善財政體制的通知》（浙政發(fā)〔2012〕85號）對浙江省事權(quán)作了原則性規(guī)定：省級一般承擔(dān)省級一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)；市、縣（市）級一般承擔(dān)市、縣（市）級一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)。省與市縣事權(quán)基本雷同。

（一）浙江省、市、縣三級政府支出重點①本文僅以一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)為實證分析樣本，未考慮政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算因素，因此分析的口徑為非完全口徑。

2009～2014年，浙江省本級公共財政支出中，一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸所占比例的均值分別為7.00%、10.19%、18.37%、6.02%、8.09%、10.28% 和23.35%，均值合計為83.30%，文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、資源勘探電力信息等事務(wù)所占比例的均值分別為3.62%、3.30%、2.38%，均值合計為9.30%。這10項支出均值合計達(dá)92.60%。從省本級財政支出結(jié)構(gòu)可以看出，省本級的事權(quán)與支出責(zé)任主要集中在交通運輸、教育、農(nóng)林水事務(wù)、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生和一般公共服務(wù)支出。其中，最大的事務(wù)支出是交通運輸，其次是教育。

2009～2014年，浙江省市本級公共財政支出中，一般公共服務(wù)、公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸支出比例的均值分別為13.33%、9.32%、13.47%、9.01%、6.61%、9.54%、5.17%、10.49%，均值合計為76.94%；科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、其他支出比例的均值分別為4.17%、3.45%、5.51%，均值合計為13.13%。這11項支出均值合計達(dá)到90.07%。從市本級財政支出的結(jié)構(gòu)可以看出，市本級的事權(quán)與支出責(zé)任主要集中在一般公共服務(wù)、公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸?shù)仁聞?wù)。其中，市本級最大的事務(wù)支出是教育，其次是一般公共服務(wù)。

2009～2014年，浙江省縣級公共財政支出中，一般公共服務(wù)、公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)支出占比均值分別為12.99%、6.87%、21.81%、7.71%、7.43%、8.69%、10.86%，均值合計為76.36%，科學(xué)技術(shù)、交通運輸、資源勘探電力信息等事務(wù)支出比例的均值分別為3.49%、4.57%、4.40%，均值合計為12.46%。這10項支出均值合計達(dá)到88.82%。從縣級財政支出的結(jié)構(gòu)可以看出，縣級政府的事權(quán)與支出責(zé)任主要集中在一般公共服務(wù)、公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)等事務(wù)上。其中，縣級最大的事務(wù)支出是教育，其次是一般公共服務(wù)（見表1）。

表1　2009～2014年浙江省各級政府公共財政支出均值

（二）省、市、縣三級政府支出責(zé)任比較

從總體支出責(zé)任承擔(dān)格局看，2009～2014年，省本級、市級和縣級財政支出比例均值分別為10.58%、18.75%和70.69%，三級財政支出之比為1∶1.77∶6.68。從變動趨勢來看，省本級和市級支出呈下降趨勢，分別從2009年的12.28%和20.17%下降到2014年的9.32%和18.09%；縣級支出呈上升趨勢，從2009年的67.55%上升到2014年的72.69%?？傮w上看，浙江省在支出責(zé)任劃分上，縣級支出占比較大，且呈逐年上升趨勢（見表2）。

表2　2009～2014年浙江省各級財政公共支出結(jié)構(gòu)表

從功能性支出責(zé)任承擔(dān)格局上看，省、市、縣各級政府在各類支出上都不同程度地承擔(dān)了支出責(zé)任。另外，縣級政府支出占比最高，除交通運輸、援助其他地區(qū)支出、國土資源氣象等事務(wù)、住房保障支出、糧油物資儲備事務(wù)支出較低之外，其他支出均值均超過50%，最高達(dá)到81.17%。

三、浙江省事權(quán)與支出責(zé)任劃分案例分析

（一）教育事權(quán)與支出責(zé)任現(xiàn)狀

1.教育事權(quán)劃分。根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育以地方政府管理為主，事權(quán)相應(yīng)由地方承擔(dān)，主要是市縣政府。高中教育因與轄區(qū)居民切身利益及素質(zhì)提升密切相關(guān)，故事權(quán)也在地方政府；高等教育對于提升城市綜合實力和品味的正外部效應(yīng)明顯，事權(quán)雖屬中央及省級，但地方政府也在積極介入?？傮w而言，教育事權(quán)劃分相對清晰，但“下沉”現(xiàn)象明顯。

2.浙江省教育支出責(zé)任狀況。從縱向看，教育支出縣級政府占比較大。目前我國教育體制是“地方負(fù)責(zé)、多渠道籌資”，教育支出以地方政府為主。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，在公共財政教育支出中，中央支出還不到兩成，地方政府則負(fù)擔(dān)了八成①根據(jù)2011～2013年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告計算可得，2011-2013年中央財政教育支出占公共財政教育支出的比重分別為19.45%、18.62%和18.14%。多，尤其是市縣政府負(fù)擔(dān)最重。從浙江省實踐來看，2009～2014年各級政府教育支出占比均值分別為9.85%、12.68%、77.47%（見表3）。

表3　2009～2014年浙江省公共財政支出中各級政府教育支出占比（單位：%）

從橫向看，教育支出在財政支出中占比較大。以2014年為例，教育支出、社會保障支出、農(nóng)林水務(wù)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化教育與傳媒支出占比分別為19.98%、8.44%、10.17%、8.41%、4.03%、2.24%，教育支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他民生支出占比。

（二）公路事權(quán)與支出責(zé)任現(xiàn)狀

1.公路事權(quán)劃分。根據(jù)《中華人民共和國公路法》（簡稱公路法）和《中華人民共和國公路條例》規(guī)定，公路事權(quán)劃分比較明確：國道、省道建設(shè)、養(yǎng)護由省級政府負(fù)責(zé)，縣道建設(shè)、養(yǎng)護和支出責(zé)任由縣級政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)道建設(shè)、養(yǎng)護由鄉(xiāng)級政府負(fù)責(zé)。但實際上，各類公路建設(shè)、養(yǎng)護和支出責(zé)任都是由各級政府共同負(fù)責(zé)，只是負(fù)責(zé)的程度有所不同而已。

2.浙江省公路支出責(zé)任狀況。一是不含債務(wù)公路建設(shè)支出責(zé)任狀況。2012～2014年，浙江省部分市縣公路建設(shè)支出中，中央、省、市、縣級政府三年合計數(shù)分別為46.52億元、131.36億元、45.43億元、233.19億元，占支出總額分別為10.19%、28.78%、9.95%、51.08%（見表4）。由此可見，浙江省部分市縣公路建設(shè)支出中，縣級政府支出壓力最重。

二是含債務(wù)公路建設(shè)支出責(zé)任狀況。將市、縣公路投資建設(shè)過程中發(fā)生的債務(wù)統(tǒng)計其中，2012～2014年，浙江省部分市縣公路建設(shè)支出中中央、省、市、縣級政府三年合計數(shù)分別為46.52億元、131.36億元、208.23億元和626.63億元，占支出總額分別為4.59%、12.97%、20.56%、61.87%（見表5）。由此可見，增加債務(wù)因素后，市縣級政府支出責(zé)任占比上升，中央和省級政府支出責(zé)任占比下降。

表4　2012～2014年浙江省部分市縣公路建設(shè)支出責(zé)任（不含債務(wù)）狀況　單位：億元

無論是含債務(wù)的公路建設(shè)支出還是不含債務(wù)的建設(shè)支出，從中央和地方角度看，中央政府在公路建設(shè)過程中支出責(zé)任承擔(dān)相對較?。粡氖〖耙韵抡?，縣級政府在建設(shè)過程中承擔(dān)的支出責(zé)任比較大。

表5　2012～2014年浙江省部分市縣公路建設(shè)支出責(zé)任（含債務(wù)）狀況　單位：億元

（三）農(nóng)業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任現(xiàn)狀

1.農(nóng)業(yè)事權(quán)劃分情況。當(dāng)前，浙江省對財政支農(nóng)事權(quán)的管理實行“地方政府負(fù)責(zé)，分級管理和相關(guān)部門分工協(xié)作”的管理模式，市縣事權(quán)基本上是省級事權(quán)的延續(xù)，省與市縣的“共同事權(quán)”較多，且多以財政支農(nóng)項目的形式出現(xiàn)（見表6）。

表6　浙江省財政支農(nóng)項目

2.農(nóng)業(yè)支出責(zé)任現(xiàn)狀。通過對全省45個涉農(nóng)市、縣（區(qū)）2012～2014年財政支農(nóng)情況的數(shù)據(jù)分析，從支農(nóng)資金的絕對規(guī)?？?，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增加，財政支農(nóng)的力度也在不斷加大，無論是中央、省還是市縣，財政支農(nóng)的絕對規(guī)模都在不斷增加。從資金支出占比結(jié)構(gòu)看，中央支農(nóng)資金占比最低，大體保持在12%左右，市縣支農(nóng)資金占比最高，平均占比高達(dá)57.65%，省級支農(nóng)資金占比介于二者之間，大體保持在30%左右（見表7）。

表7　2012～2014年浙江省部分市縣財政支農(nóng)支出情況　單位：億元

四、事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在的問題

在當(dāng)前財政體制下，下級政府事權(quán)基本是上級政府事權(quán)的延續(xù)或細(xì)化，事權(quán)劃分在各級政府之間具有一體性。因此，對事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的問題，應(yīng)基于全國的基本情況來進行分析。

（一）事權(quán)劃分不明晰

1.事權(quán)劃分缺乏法律約束。我國目前沒有界定政府間責(zé)任權(quán)利關(guān)系的法律法規(guī)，現(xiàn)行處理政府間關(guān)系的指導(dǎo)性原則，多以黨委和政府的文件形式出現(xiàn)，缺乏嚴(yán)肅的法律權(quán)威和約束力，不利于規(guī)范政府間的事權(quán)關(guān)系。

2.事權(quán)邊界界定不清晰。一是政府與市場邊界不清。突出表現(xiàn)在政府職能“越位”與“缺位”并存。一方面，從支出分類來看，目前，我國政府支出幾乎涵蓋所有領(lǐng)域，尤其有些地方政府出于政績考慮，有較強的投資沖動，替代市場職能，占用有限的政府財力，削弱了民生支出。另一方面，公共衛(wèi)生、社會保障、公共安全、生態(tài)建設(shè)等基本公共服務(wù)保障力度相對欠缺。二是各級政府之間事權(quán)邊界模糊。突出表現(xiàn)在省、市、縣政府獨立事權(quán)少，共同事權(quán)多，事權(quán)基本相同，區(qū)別僅在于承擔(dān)比重大小不同。

3.事權(quán)終止時效不明確。目前，事權(quán)劃分中長期忽略的一個重要問題是事權(quán)的終止時效。某些事權(quán)的設(shè)定有其特殊的歷史背景或原因，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，事權(quán)已經(jīng)不符合實際情況，按理應(yīng)及時終止。但實際工作中對事權(quán)終止并未做出明確規(guī)定，如農(nóng)業(yè)中的糧食直補問題，現(xiàn)直補效益雖已很差，但此項事權(quán)并沒有規(guī)定終止時效。

（二）支出責(zé)任劃分不合理

1.事權(quán)與支出責(zé)任不匹配。財力分配和支出責(zé)任界定的基礎(chǔ)是事權(quán)劃分，事權(quán)劃分不清，財力和支出責(zé)任就很難劃分清楚。從浙江省實踐來看，事權(quán)劃分模糊，支出責(zé)任不匹配等問題依然突出。部分屬于省級的事權(quán)，市縣承擔(dān)了支出責(zé)任；部分屬于市縣的事權(quán)，省級承擔(dān)了支出責(zé)任；屬于省級和市縣的共同事權(quán)，在承擔(dān)比例上不夠明確或者不夠合理。

2.縣級政府支出壓力較大。一是從縱向看，縣級政府支出責(zé)任占比最重。2009～2013年，縣級政府支出占比均值為70.29%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省級政府支出占比均值（10.83%）。二是從橫向看，在功能性支出責(zé)任承擔(dān)格局中，縣級政府各項支出占比均高于省級政府，縣級政府承擔(dān)了大部分支出責(zé)任。三是從收支平衡角度看，縣級政府財力相對薄弱，但事權(quán)較多，“事多錢少”直接導(dǎo)致了縣級政府支出壓力大。

3.新增支出責(zé)任劃分缺乏協(xié)調(diào)機制。在我國現(xiàn)行體制下，一項新增事權(quán)推出，上下級政府間缺乏協(xié)商機制，往往采用自上而下的行政命令方式，致使基層政府被動事權(quán)較多，且大都直接轉(zhuǎn)化為支出壓力。

（三）支出責(zé)任與財力不匹配

支出責(zé)任與財力不匹配突出表現(xiàn)在基層政府錢少事多。雖然上級政府通過轉(zhuǎn)移支付手段，對經(jīng)濟較為困難的市縣給予了一定的財力補助，但并沒有從根本上改變市縣政府“小馬拉大車”的狀況。從全國來看，浙江省是最注重財力橫向和縱向均等化的省份，通過多次體制調(diào)整，最大限度地使財力向市縣下沉。但不容忽視的是，財力與支出責(zé)任不匹配的問題仍然存在，最突出的直接表現(xiàn)就是政府債務(wù)。截至2013年6月底，浙江省各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)5088.24億元，債務(wù)量總體可控，但風(fēng)險較高。從政府層級看，省本級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為106.33億元、1467.10億元、3288.18億元和226.63億元，縣級政府債務(wù)占比為64.62%。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度不完善

1.一般轉(zhuǎn)移支付制度有待完善。一般轉(zhuǎn)移支付占比低，導(dǎo)致市縣政府可自主支配、統(tǒng)籌安排的財力不多。為解決這一問題，浙江省自2009年開始探索實施專項性一般轉(zhuǎn)移支付改革，通過吸收一般性轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)點，采用“因素法”分配資金，形成了有利于集中財力辦大事的機制。但由于部門資金分配權(quán)力意識仍未改變，在下達(dá)專項性一般轉(zhuǎn)移支付資金時，部門仍會配套下達(dá)相應(yīng)的“任務(wù)清單”，要求?？顚Ｓ?，這也在一定程度上限制了地方政府統(tǒng)籌財力的自主性。

2.專項轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計不完善。一是專項轉(zhuǎn)移項目設(shè)置不合理。專項轉(zhuǎn)移支付項目過多，有些甚至交叉重復(fù)，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項目，且補助對象涉及各行業(yè)，資金總量雖然不少，但投向分散，重點不突出，導(dǎo)致財政資金使用績效不高，調(diào)控作用發(fā)揮不理想。二是項目管理、決策機制不完善。由于?？畹脑O(shè)定權(quán)在上級政府，且對專款多采用“一竿子插到底”的管理方式，基層政府要爭取到資金，就必須“過五關(guān)、斬六將”，經(jīng)歷層層的項目申請過程，導(dǎo)致行政效率低下，而且容易出現(xiàn)“跑部錢進”的現(xiàn)象。三是專項轉(zhuǎn)移支付分配因素不完善。目前，浙江省多數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付資金都已采用因素法進行分配，但分配因素還不盡完善。

（五）上級政策與考核機制干涉地方事權(quán)

1.各項考核機制實際干涉了地方事權(quán)。理論上，上級政府不應(yīng)過多干預(yù)地方事權(quán)，但實際工作中，上級政府為了相關(guān)政策目標(biāo)的實現(xiàn)，往往對地方提出許多要求。一方面，考核指標(biāo)設(shè)置過多，干涉了地方事權(quán)，一定程度上束縛了地方自主性；另一方面，考核主體較多，資金碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，使當(dāng)前財力捉襟見肘的地方政府“雪上加霜”。

2.出臺各項增支政策卻又不落實支出責(zé)任。如近年來，省里提出要實施“四邊三化”工程①“四邊”中的“一邊”為公路邊，即國省道公路兩側(cè)宜林地段綠化率達(dá)到95%以上，平均單側(cè)綠化寬度達(dá)到15米以上。、國務(wù)院提出實施公路生命防護工程等公路建設(shè)事項，這些公路事權(quán)主要由上級政府提出，但其并未安排相關(guān)的專項資金，支出責(zé)任主要由縣級政府承擔(dān)，給縣級財政尤其是經(jīng)濟困難地區(qū)的財政帶來較大的壓力。

五、完善浙江省事權(quán)與支出責(zé)任劃分的對策建議

（一）事權(quán)與支出責(zé)任劃分需要處理好的幾對關(guān)系

1.正確處理政府與市場的關(guān)系。按照“有所為，有所不為”的原則，厘清政府與市場邊界，實現(xiàn)從全能型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。一是政府要退出“越位”領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場在競爭性領(lǐng)域分配資源的決定性作用。二是政府要彌補“缺位”領(lǐng)域，承擔(dān)起如教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共事務(wù)。三是政府要適當(dāng)干預(yù)。主要集中在如能源、電信、銀行業(yè)等在不健全的市場機制下無法有效運行的領(lǐng)域。

2.正確處理省以下政府間關(guān)系。從全省看，必須制定相應(yīng)的方針、政策，推進全省經(jīng)濟社會的全面、均衡、可持續(xù)發(fā)展。但從各地看，市與市之間、縣與縣之間存在著發(fā)展的不平衡，賦予地方必要的權(quán)力，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性，有利于釋放全省的發(fā)展生機和改革活力，有利于全省發(fā)展大局。因此，處理省以下政府間關(guān)系，既要保持省級政府的權(quán)威性、集中性，也要賦予市縣政府必要的自主性、靈活性，形成不同層級政府之間科學(xué)合理的分工合作關(guān)系，實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡。

3.正確處理穩(wěn)定與適當(dāng)調(diào)整的關(guān)系。如上所述，事權(quán)劃分不僅涉及方方面面，而且都較為敏感與復(fù)雜，改革的難度較大，處理不當(dāng)會影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。穩(wěn)定是指中央政府與地方政府的事權(quán)劃分和調(diào)整，不僅要經(jīng)過立法程序，明確規(guī)范，逐步納入法律管理的軌道，而且要保持一定的連續(xù)性。適當(dāng)調(diào)整是指對中央與地方政府事權(quán)的不合理部分適時進行修正、更改。穩(wěn)定與適當(dāng)調(diào)整之間是辯證統(tǒng)一的，必須有機結(jié)合。

（二）事權(quán)與支出責(zé)任劃分的主要構(gòu)想

1.合理劃分事權(quán)。一是正確界定政府事權(quán)。應(yīng)遵循“法無授權(quán)不可為”的基本原則，厘清屬于政府的事權(quán)。具體來看，應(yīng)在“退、進、改”上狠下功夫：退，即厘清政府與市場的邊界，退出競爭性領(lǐng)域，最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的管理，避免事權(quán)“越位”，并設(shè)立事權(quán)終止邊界，使政府從過時事權(quán)中解放出來，減輕政府事權(quán)壓力。進，即加大對經(jīng)濟社會發(fā)展重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的投入，增加公共服務(wù)供給，真正讓財政回歸公共本質(zhì)，更好地發(fā)揮政府作用。改，即改變財政扶持方式，由原先大包大攬、直接投入改為間接支持、政策引導(dǎo)等方式。如大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，充分發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢，以更好地提供公共服務(wù)。

二是合理界定各級政府之間事權(quán)。省及省以下政府事權(quán)劃分應(yīng)遵循省級政府事權(quán)以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為主，縣鄉(xiāng)級政府事權(quán)以提供地方公共產(chǎn)品為主。從實踐看，省與市、縣（市）政府之間獨有事務(wù)的劃分基本上是清楚的，但共有事務(wù)常常糾纏不清。改革重點在于按照比較優(yōu)勢原理和公平、效率原則，明確劃分各級政府的承擔(dān)份額。對于工作量大、宏觀性強、外溢性大以及與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度相關(guān)性較弱的事務(wù)（如全省專項普查、自然生態(tài)保護等），建議以省級為主，市縣級為輔；而對于社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城市居民受益更多的事務(wù)，則以市縣級為主，省級為輔。關(guān)于共有事務(wù)劃分，建議采用“一事一議”方法，即根據(jù)政務(wù)的實際情況、工作量大小、效率高低等，具體問題具體分析。

三是適當(dāng)增強事權(quán)劃分地方話語權(quán)。我國體制調(diào)整一直以來都依循“自上而下”的決策路徑，但在事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的改革進程中，具體承擔(dān)著大量事務(wù)的基層政府具有相對的信息優(yōu)勢，在現(xiàn)有財力狀況下，能夠做什么事、可以做什么事，應(yīng)多傾聽來自基層的聲音。應(yīng)該更加注重頂層設(shè)計與基層實踐相結(jié)合，更加注重基層的首創(chuàng)精神，塑造“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的決策機制，賦予基層政府更多的話語權(quán)，發(fā)揮基層政府主動承擔(dān)自己事務(wù)的積極性，切實、有效地為建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制建設(shè)服務(wù)。

四是正確處理事權(quán)法定原則與動態(tài)調(diào)整機制之間的關(guān)系。事權(quán)法定是眾多國家的普遍做法，我國要加快各級政府事權(quán)劃分的法治化進程，盡量細(xì)化事權(quán)分配，比如通過列舉法，規(guī)定省及省以下政府各自具體的獨立事權(quán)和支出責(zé)任以及省及省以下政府共同事權(quán)和支出責(zé)任。事權(quán)法定化需要經(jīng)歷較長的改革歷程，當(dāng)前可以借力“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)來推進，進一步厘清政府職責(zé)邊界，明確公共服務(wù)事項，制定責(zé)任目錄清單，要以改革為契機，將事權(quán)劃分事項與改革緊密結(jié)合起來。同時，需要注意的是，由于事權(quán)是動態(tài)變化、不穩(wěn)定的，對事權(quán)的劃分也不能一成不變，還應(yīng)建立科學(xué)的動態(tài)調(diào)整機制，正確處理好事權(quán)法定原則與動態(tài)調(diào)整機制之間的關(guān)系。

2.合理劃分并確保履行政府間支出責(zé)任。進一步明確各級政府承擔(dān)事權(quán)的支出責(zé)任和共同事權(quán)的支出分擔(dān)責(zé)任。鑒于縣鄉(xiāng)級政府支出壓力較重及縣鄉(xiāng)級政府承擔(dān)了大量省級事權(quán)的支出責(zé)任，建議適當(dāng)上移縣鄉(xiāng)級政府支出責(zé)任，省級政府不僅應(yīng)承擔(dān)起基本公共服務(wù)均等化的事權(quán)，還應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的支出責(zé)任。

3.科學(xué)匹配財力。理順各級政府間收入劃分，使“錢”和“事”相匹配，確保各級政府財政更好地履行職能。一是完善地方稅體系。首先要確保地方政府享有相對獨立的稅權(quán)；其次要明確地方稅主體稅種；再次要進一步規(guī)范地方稅種，實行“費改稅”，通過“稅費歸位”來理順地方政府的分配秩序，夯實地方可用財力；最后，推動省以下財政體制改革，進一步深化“省直管縣”改革，減少財政級次，夯實省以下政府財力基礎(chǔ)。二是完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的主要構(gòu)想，未來改革方向是強化省級事權(quán)和支出責(zé)任，減少對市縣事權(quán)和支出項目的干預(yù)，明晰各級政府事權(quán)和支出責(zé)任范圍。相應(yīng)地，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)要順勢調(diào)整。應(yīng)增加一般轉(zhuǎn)移支付比重，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，對省級事權(quán)和支出責(zé)任范圍內(nèi)的事項，由省級財政支出，不再通過專項轉(zhuǎn)移支付安排，對市縣事權(quán)和支出責(zé)任范圍內(nèi)的事項原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付安排，增強市縣自主權(quán)，省級財政不再通過安排專項轉(zhuǎn)移支付加以干預(yù)。

（三）相關(guān)配套改革

1.調(diào)整優(yōu)化各級政府間財權(quán)，逐步建立有利于推動科學(xué)發(fā)展的收入體系。一要保障省及省以下政府財力。建議按照“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局的總體穩(wěn)定”的原則，建立新的地方主體稅種。在2012年體制調(diào)整的基礎(chǔ)上，繼續(xù)適當(dāng)下放財力，逐步促進省以下政府事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。

2.建立統(tǒng)一規(guī)范、量化可浮動的各級政府支出標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)借鑒國外“標(biāo)準(zhǔn)政府”的成熟經(jīng)驗，建立健全政府支出標(biāo)準(zhǔn)體系。一是對教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)及政府人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等建立全國基本的開支標(biāo)準(zhǔn)體系，并形成依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況的自動調(diào)整機制，以用于評估各地公共服務(wù)均等化程度，實施有效的財政轉(zhuǎn)移支付制度。二是充分考慮各地由于自然、環(huán)境、生活成本、行政成本、發(fā)展水平、公共設(shè)施養(yǎng)護成本等諸多因素導(dǎo)致的支出成本差異，確定每一省、市、自治區(qū)的成本差異系數(shù)，建立符合各地的支出標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.推進政府間財政關(guān)系的法制化，健全監(jiān)督約束機制。一是增強預(yù)算法的約束力度，理順預(yù)算法和相關(guān)部門法之間的關(guān)系，減少部門法中關(guān)于支出法定增幅對預(yù)算法的制約，進一步強化預(yù)算執(zhí)行剛性。二是加快研究出臺《政府間財政關(guān)系法》《財政轉(zhuǎn)移支付法》等，推進政府間財政關(guān)系法制化。

4.深化行政體制改革，簡化行政管理層級，完善政府考核體系。一是充分發(fā)揮省級政府的承上啟下作用。強化省級政府統(tǒng)籌平衡支出和管理責(zé)任，合理把握省級政府占全省收入的比重，加大區(qū)域內(nèi)財力調(diào)節(jié)力度，逐步縮小省以下地方政府財力差距。二是完善政府考核體系，將原來以GDP為重點的政府考核體系調(diào)整為涵蓋教育、就業(yè)、環(huán)境、社保等公共服務(wù)項目的綜合考核，由單純追求經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向追求效率和公平，從制度上減少政府干預(yù)市場的行為。

5.完善考核機制，減少對地方事權(quán)的干預(yù)。一要清理、整合各項考核指標(biāo)。按照簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，盡快清理、整合涉及地方事權(quán)的各項考核指標(biāo)，對于符合地方發(fā)展需求且又在地方政府能力承受范圍內(nèi)的，予以保留，超出地方政府承受范圍的，要加以梳理、整合甚至取消。針對多口徑、多部門考核問題，建議將主管部門之外的其他部門考核指標(biāo)納入地方政府統(tǒng)籌管理，減少由于各部門“各自為政”而干涉地方事權(quán)的現(xiàn)象。二是建立以結(jié)果為導(dǎo)向的考核機制。將考核由事前轉(zhuǎn)移到事后，給地方一定的自主權(quán)，減少對地方事權(quán)的干預(yù)。三是協(xié)調(diào)頂層設(shè)計與地方實際。頂層設(shè)計要“接地氣”，事前應(yīng)做好充分的調(diào)研，并應(yīng)在實踐中及時進行調(diào)整和修復(fù)，使頂層設(shè)計真正能夠指導(dǎo)地方工作實踐，確保達(dá)到頂層設(shè)計的政策目標(biāo)。

［1］馬洪范.現(xiàn)代財政制度：“四化一知”的國家選擇［M］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2015.

［2］樓繼偉.中國政府間財政關(guān)系再思考［M］.中國財政經(jīng)濟出版社，2013.

［3］財政科研協(xié)作課題組.加快構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)財政體制［J］.公共財政研究，2015（2）.

［4］樓繼偉.推進各級政府事權(quán)規(guī)范化法律化［N］.人民日報，2014.

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［7］于樹一.論國家治理框架下事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的政府間財政關(guān)系［J］.地方財政研究，2015（5）.

［8］寇明風(fēng).政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分再思考［J］.地方財政研究，2015（5）.

［9］中央財經(jīng)大學(xué)課題組.中央政府與地方政府責(zé)任劃分與支出分配研究［J］.經(jīng)濟體制改革，2006（6）.

［10］宋立，劉樹杰.各級政府公共服務(wù)事權(quán)財權(quán)配置［M］.北京：中國計劃出版社，2005.

［11］胡書東.經(jīng)濟發(fā)展中的中央與地方關(guān)系——中國財政制度變遷研究［M］.上海：上海人民出版社，2001.

課題組組長：錢巨炎

課題組副組長：羅石林

成員：章啟誠莫紅民張遠(yuǎn)東馮健顧健耀陳優(yōu)芳虞斌王海軍周麗珠

執(zhí)筆：周麗珠顧健耀虞斌王海軍

（責(zé)任編輯：董麗娟）

*本課題系中國財政科學(xué)研究院財政學(xué)會2014招標(biāo)課題。