楊雪慧

摘 要：加強依法行政，是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)，是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的要求，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，為應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)下縣域經(jīng)濟發(fā)展的新挑戰(zhàn)，本文以廣西壯族自治區(qū)北流市（縣級市）為例，就如何加強依法行政提出了粗淺的對策建議。

關(guān)鍵詞：依法行政；新常態(tài)；縣域經(jīng)濟

中圖分類號：C939 文獻標識碼：A 收稿日期：2016-03-02

黨的十八屆四中全會提出：“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！盵1]加強依法行政，是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)，是依法治國、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求。加強依法行政，建設(shè)法治政府，為新常態(tài)縣域經(jīng)濟發(fā)展提供更加有力的制度保障、政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境和穩(wěn)定環(huán)境，是應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)下縣域經(jīng)濟發(fā)展的新挑戰(zhàn)的重要舉措。

一、依法行政是推進縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要保障

近年來，北流市（縣級市）積極轉(zhuǎn)變政府職能，不斷完善制度建設(shè)，嚴格規(guī)范行政執(zhí)法，大力推進政務(wù)公開，切實加強執(zhí)法監(jiān)督，依法化解社會矛盾糾紛，2009至2013年連續(xù)五年依法行政考核獲得優(yōu)良成績，為推進縣域經(jīng)濟躍上新臺階提供了有力保障，全市有16項經(jīng)濟指標增速超過玉林市（地級市）平均水平，經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)新的突破。

1.堅持依法科學(xué)決策，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供堅實的制度保障

一是建立健全決策機制，北流市政府制定完善《市政府工作規(guī)則》《北流市重大行政決策風(fēng)險評估方案》《市政府常務(wù)會議議事規(guī)則》等規(guī)范性文件系列制度，特別強調(diào)制定規(guī)范性文件要經(jīng)法制部門進行合法性審查，擬出臺的規(guī)范性文件違背上述制度和程序的，不得印發(fā)公布實施。

二是加強風(fēng)險評估等制度建設(shè)，凡是有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都必須進行合法性、可行性和可控性評估，對可能引發(fā)的各種風(fēng)險加以論證研判，提出風(fēng)險等級和風(fēng)險防范措施，確保重大行政決策權(quán)限合法，實體合法，程序合法。

三是嚴格執(zhí)行政府規(guī)范性文件的程序，北流市對制定下發(fā)的所有的規(guī)范性文件均經(jīng)過合法性審查后才提請市政府常務(wù)會議討論，然后通過政府文件、網(wǎng)站、新聞媒體等多種方式向社會公布，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供堅實的制度保障。

2.化解矛盾糾紛，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的社會環(huán)境

從2010年起，北流市針對矛盾糾紛較多的領(lǐng)域建立行政調(diào)解制度，目前，全市建立起了七大糾紛行政調(diào)解制度，將不同職能部門為主體的調(diào)解工作體制，納入了同級行政調(diào)解工作平臺，已形成較為完善全面的行政調(diào)解制度框架，化解矛盾糾紛成效明顯。2014年以來，道路交通事故糾紛調(diào)處中心共處理道路交通事故損害賠償糾紛案7937件，調(diào)解成功6824件，調(diào)結(jié)率86%；醫(yī)療糾紛調(diào)處中心調(diào)處糾紛41件，調(diào)解成功41件，調(diào)結(jié)率100%；勞動人事爭議調(diào)處中心調(diào)處糾紛案74件，調(diào)解成功54件，調(diào)結(jié)率73%；消費糾紛調(diào)處中心調(diào)處糾紛案37件，調(diào)解37件，調(diào)結(jié)率100%；農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會共受理4件糾紛案，做出裁決1件，結(jié)案率25%。全市發(fā)生各類“三大糾紛”案件共39起，已調(diào)結(jié)31起，未結(jié)8起（1起是跨縣糾紛，2起是跨省糾紛，均不屬于本市立案調(diào)處），調(diào)解率80%。通過做好“三大糾紛”調(diào)解工作，維護了社會穩(wěn)定和諧大局，幫助企業(yè)協(xié)調(diào)處理好與周邊單位及鄉(xiāng)村的關(guān)系，妥善處理好因征地、用工、污染等誘發(fā)的各類糾紛，大力整治市場秩序，為企業(yè)發(fā)展保駕護航，促進了縣域經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

3.深化行政管理體制改革，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供寬松的政務(wù)環(huán)境

北流市堅持深化行政管理體制改革，大力開展涉及行政審批、限制非公經(jīng)濟發(fā)展和工商前置審批依據(jù)清理工作，推進簡政放權(quán)，著力優(yōu)化政務(wù)環(huán)境。繼2005年對行政許可、實施主體和收費進行集中清理后，每年都對行政審批事項進行清理，并對辦理時限作出大幅度縮短的承諾。2014年，北流市繼續(xù)深化行政審批制度改革，共取消、下放和調(diào)整合并行政審批事項179項，其中取消74項，承接上級下放96項，調(diào)整合并9項，市本級保留目錄為580項，全部接收廣西壯族自治區(qū)決定且已公布下放的行政審批事項。同時，落實政務(wù)政府信息公開機制，建立北流市人民政府門戶網(wǎng)站，公示行政許可、行政審批項目；建設(shè)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立了市、鎮(zhèn)、村三級政務(wù)服務(wù)中心和服務(wù)點，實行“陽光政務(wù)”和“一站式服務(wù)”。全市承接的行政審批項目全部進駐市政務(wù)服務(wù)中心集中辦理，共進駐市政務(wù)中心52個單位，審批和服務(wù)事項進駐率達100%；率先在全區(qū)建設(shè)了公共資源交易中心，凡公共資源交易，均要進入交易中心公開招拍掛，向社會公眾公開交易過程。通過加快轉(zhuǎn)變政府職能，深入整治投資環(huán)境，著力推行行政審批“再提速工程”，落實“一站式”辦結(jié)制度，“零距離”優(yōu)質(zhì)服務(wù)于企業(yè)，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供了寬松的政務(wù)環(huán)境。

4.規(guī)范行政執(zhí)法行為，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供良好的法治環(huán)境

北流市近年來對行政執(zhí)法單位嚴格管理，組織法制教育活動，改進行政執(zhí)法方式方法，確保做到文明執(zhí)法。一是嚴格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度。 2014年，制定了《市政府常務(wù)會議學(xué)法計劃》，共舉辦3期政府常務(wù)會議學(xué)法講座，組織393名行政執(zhí)法人員參加行政執(zhí)法人員資格培訓(xùn)考試，全年舉辦行政執(zhí)法專題培訓(xùn)達40班次，參訓(xùn)人數(shù)近2000人次，極大地提高了執(zhí)法人員素質(zhì)。二是積極開展專項整治行動。2014年開展系列整頓和規(guī)范市場秩序的專項行動，組織環(huán)保局、水利局、國土資源局、食品藥監(jiān)局、城管執(zhí)法局、交通運輸局、工商局、農(nóng)業(yè)局等各有關(guān)行政執(zhí)法部門，加大對水污染、餐飲服務(wù)食品安全、道路交通安全、城鄉(xiāng)違法占地和違法建設(shè)行為、城市管理、農(nóng)資經(jīng)營、涉農(nóng)等重點領(lǐng)域的執(zhí)法力度，依法嚴懲了一批擾亂和破壞市場經(jīng)濟秩序的違法人員，進一步規(guī)范全市行政執(zhí)法行為。通過查處違法、不當?shù)男姓?zhí)法投訴案件，保證了行政執(zhí)法規(guī)范、公正、文明，促進了領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的法治環(huán)境。

二、新常態(tài)下依法行政存在的問題

雖然北流市政府在依法行政方面做了大量的工作，取得了一定成績，著實為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供了堅實的保障，但也存在著一些問題和不足。

1.行政決策程序和機制還不夠完善

雖然政府制定的規(guī)范性文件要經(jīng)法制部門進行合法性審查，加強了風(fēng)險評估等制度建設(shè)，對有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都規(guī)定了進行合法性、可行性和可控性評估；但從實踐情況來看，重大決策程序制度還沒有得到全面落實，機制不健全仍是政府決策中比較突出的問題。一些領(lǐng)導(dǎo)干部仍然存在根據(jù)個人意志和經(jīng)驗進行行政決策的現(xiàn)象，沒有根據(jù)具體情況做出科學(xué)合理的判斷。部分事關(guān)民生、群眾關(guān)注的重大決策事項，還不能及時組織聽證和廣泛征求社會各界意見，一些重大決策項目審查不夠嚴格、評估不夠全面，這在一定程度上影響了政府決策的公信力和權(quán)威性。一些規(guī)范性文件制定缺乏全局性，不能很好地適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的要求。

2.依法行政的意識還不夠強

由于受傳統(tǒng)的人治觀念及現(xiàn)實因素的影響，在行政執(zhí)法過程中行政者的行政行為缺失法律精神與服務(wù)觀念。一些行政機關(guān)工作人員，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有充分樹立依法行政意識，雖然每年都舉辦行政執(zhí)法專題培訓(xùn)班，亦組織行政執(zhí)法人員參加行政執(zhí)法人員資格培訓(xùn)考試，取得了一定的成效，一些行政人員在進行理論研討時對法律精神有了專業(yè)領(lǐng)會，參加法律方面的考試成績也不錯。但是，在處理具體行政管理事務(wù)時，就偏離了法治的要求，出現(xiàn)違紀違規(guī)現(xiàn)象。一些行政執(zhí)法人員認為行政機關(guān)與行政相對人是命令與服從關(guān)系；一些行政執(zhí)法人員盲目執(zhí)行上級領(lǐng)導(dǎo)命令，“按照上級意見辦事”的觀念和習(xí)慣還根深蒂固，忽視法律的規(guī)范性要求， 還存在“人治型行政”行為。

3.部分行政執(zhí)法行為還不夠規(guī)范

部分單位在對行政執(zhí)法主體公示、行政執(zhí)法人員資格管理、行政執(zhí)法行為監(jiān)督檢查以及落實行政執(zhí)法責(zé)任制等方面存在不規(guī)范、不到位的現(xiàn)象，還存在一些違法或不當?shù)男姓袨?。一些行政相對人不懂得運用法律手段維護自己的合法權(quán)益，而是往往通過關(guān)系或權(quán)力尋求解決，造成執(zhí)法時間、執(zhí)法方式等都與利益聯(lián)系在一起，與執(zhí)法目的嚴重背離。一些執(zhí)法者特權(quán)思想嚴重，在執(zhí)法過程中作風(fēng)霸道，語言粗暴，把處罰當做執(zhí)法目的，甚至執(zhí)法犯法。一些行政執(zhí)法人員隨意行政，濫用自由裁量權(quán)，在行政處罰中采用多重標準，損害國家利益，損害法律的公平和公正。一些單位為了在短時間內(nèi)集中資源推動某一方面的工作，搞突擊式的執(zhí)法活動，忽視了執(zhí)法的規(guī)范化和程序化，從而影響了政府在百姓心目中的公信力。

4. 執(zhí)法監(jiān)督力度和力量仍然不足

雖然已初步形成了由行政機關(guān)、社會團體和社會輿論等形式的監(jiān)督體系，對監(jiān)督行政執(zhí)法主體和推進依法行政有促進作用，但是明顯存在執(zhí)法監(jiān)督力度和力量不足的問題。一些監(jiān)督純粹是走過場，搞形式主義，即使發(fā)現(xiàn)了問題，也是睜一只眼、閉一只眼，很少對違法執(zhí)法者進行懲處，還有一些監(jiān)督在對行政行為出現(xiàn)問題后才進行查錯糾偏，沒有起到監(jiān)督預(yù)防的作用，而且，行政執(zhí)法監(jiān)督更多以集中行動式進行，總體上開展行政監(jiān)督檢查活動的次數(shù)偏少，范圍偏小。此外，行政執(zhí)法力量也嚴重不足，特別是一些干部數(shù)量少的行政執(zhí)法機關(guān)未設(shè)法制工作機構(gòu)，也沒有安排法制工作人員，如北流市法制辦公室在編在職6人，掛北流市調(diào)解處理土地山林水利糾紛辦公室、北流市人民政府行政復(fù)議辦公室、北流市行政執(zhí)法監(jiān)督局牌子，人手少工作任務(wù)繁重，制約了部分依法行政和執(zhí)法監(jiān)督工作的有效開展。

三、加強新常態(tài)下依法行政的對策建議

1. 進一步完善行政決策程序和機制

按照科學(xué)、民主和合法的原則，在原有制度的基礎(chǔ)上不斷修改、補充，推進行政決策程序和機制的完善。一是繼續(xù)完善風(fēng)險評估、調(diào)查研究制度等制度，擴大聽證制度開展范圍，對于事關(guān)人民群眾切身利益的事項，以聽證意見作為決策的重要參考，增加專家咨詢論證制度等，為完善決策實效鞏固制度基礎(chǔ)。二是對決策制度進行跟蹤落實，建立健全行政決策的監(jiān)督、糾錯問責(zé)機制，讓違反決策程序、造成嚴重后果的相關(guān)人員得到相應(yīng)的處罰，按照“誰決策、誰負責(zé)”原則，實現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任的有機統(tǒng)一。三是建立健全決策評價機制，決策的實施效果如何是評價決策水平的重要標準，要建立決策評價的專門機構(gòu)和專門人員，對重大決策效果組織開展追蹤評價，對不良反映要及時改進。

2.加強法制宣傳教育，樹立依法行政的法治觀念

現(xiàn)代行政的職能不是單一的管理或行政命令，它包括行政決策、協(xié)調(diào)、服務(wù)等多種要素。依法行政必須以行政公務(wù)員具備正確的法律服務(wù)意識為前提，只有行政執(zhí)法人員具備法律服務(wù)意識，樹立公正執(zhí)法的觀念， “增強責(zé)任政府、服務(wù)政府、陽光政府、誠信政府、廉潔政府和效能政府等行政法治理念”，[2]才能真正做到依法行政。針對依法行政法治觀念不夠的實際情況，必須加強法制宣傳教育。要通過有針對性地開展依法行政培訓(xùn)、教育和宣傳，充分發(fā)揮縣級黨校、行政學(xué)校的作用，科學(xué)設(shè)置課程，創(chuàng)新授課方式，定期做好公務(wù)員的素質(zhì)培訓(xùn)工作，提高培訓(xùn)實效，提升公務(wù)員依法行政意識和能力。同時注重在實踐中培養(yǎng)依法行政理念，樹立合法行政行為的先進典型，堅決糾正處罰違法行政行為，使廣大行政工作人員在觀念上明晰是非，吸取教訓(xùn)。同時要結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動，使廣大行政工作人員樹立正確的權(quán)力觀，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，全心全意為人民服務(wù)。

3. 規(guī)范和改進行政執(zhí)法行為

嚴格執(zhí)行行政法規(guī)程序，積極探索創(chuàng)新行政方式，堅持執(zhí)法與服務(wù)并重，處置與疏導(dǎo)相結(jié)合。堅持行政執(zhí)法過程公開化、透明化，杜絕行政相對人與執(zhí)法者之間的權(quán)錢交易，堅持管理、執(zhí)法、服務(wù)、教育、引導(dǎo)有機結(jié)合，對違法較輕的執(zhí)法相對人盡量免予處罰或從輕處罰，減少行政紛爭，達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。明確規(guī)定行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的范圍、條件、程序、責(zé)任等條件，采用多種形式加以公布和宣傳，防止出現(xiàn)行政執(zhí)法的任意性和隨意性。注重執(zhí)法的長效機制建設(shè)，注意規(guī)范集中整治的程序和方式，做到執(zhí)法過程中認定事實清楚，程序正當，行政處罰恰當?shù)?。進一步暢通復(fù)議渠道，規(guī)范行政復(fù)議委員會運轉(zhuǎn)程序，提高行政復(fù)議案件質(zhì)量和效率，切實保障當事人行使聽證、復(fù)議、訴訟等救濟權(quán)利。

4. 加大行政監(jiān)督力度和力量

完善行政監(jiān)督機制，切實開展行政監(jiān)督活動。首先，配足配實各行政機關(guān)機構(gòu)和人員，加大加強行政監(jiān)督隊伍建議。其次，強化行政機關(guān)監(jiān)督。一要做好行政機關(guān)內(nèi)部同級監(jiān)督，同級行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中，既要做到分工合作，更要注重相互監(jiān)督制約。二要做好層級監(jiān)督，上級行政機關(guān)要切實做好對下級行政機關(guān)的監(jiān)督管理，不定期進行抽查監(jiān)督。最后，要采取多種形式的外部監(jiān)督，充分利用多種資訊傳播方式，發(fā)揮傳統(tǒng)新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督作用。隨著社會的發(fā)展進步，國家公民意識日益增強，每人都能夠成為切實的監(jiān)督者，社會輿論監(jiān)督已經(jīng)成為及時、高效、影響力大的監(jiān)督載體。

參考文獻：

[1]十八屆四中全會報告起草組.十八屆四中全會公報全文[EB/OL].http：//www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm.

[2]孟大川.基層法治政府建設(shè)實踐現(xiàn)狀與制度創(chuàng)新：以成都縣、鄉(xiāng)兩級政府依法行政實踐為例[J].成都行政學(xué)院學(xué)報，2009，（1）：44-47.