2015年下半年，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心（以下簡(jiǎn)稱“義聯(lián)”）在北京地區(qū)開展調(diào)研，對(duì)北京某大學(xué)建筑工地宿舍的90名建筑工人進(jìn)行了問卷調(diào)查，研究分析了義聯(lián)代理的建筑業(yè)工傷的典型案例，以及中國(guó)裁判文書網(wǎng)（最高人民法院主辦）在2015年刊登的137個(gè)與建筑工傷相關(guān)的案例，并對(duì)行業(yè)內(nèi)的企業(yè)從業(yè)人員、行政機(jī)關(guān)管理人員等進(jìn)行訪談。2016年5月，義聯(lián)完成了這項(xiàng)調(diào)研報(bào)告。

建筑工人老齡化趨勢(shì)明顯

從建筑工人的性別結(jié)構(gòu)上看，從業(yè)人員以男性工人為主，占比95.2%，女性工人占4.8%。從年齡結(jié)構(gòu)看，受訪工人平均年齡為43歲，老齡化的趨勢(shì)明顯。另外，從圖1、圖2可見，普遍文化水平不高，收入多在3 000～5 000元之間。

建筑業(yè)工傷存在的問題

工傷預(yù)防工作較為薄弱

從此次調(diào)研結(jié)果可以看出，工傷事故原因主要分為工人安全意識(shí)和知識(shí)不足、疲勞工作、工期過緊、安全經(jīng)費(fèi)投入不足和管理松懈等。從表面上看，疲勞工作導(dǎo)致的工傷，是工人自己的過失，但其背后仍是安全生產(chǎn)管理的固有問題。

根據(jù)調(diào)研組的訪談，建設(shè)單位壓縮工期導(dǎo)致的生產(chǎn)進(jìn)度加快、交叉作業(yè)增多，加大了現(xiàn)場(chǎng)安全管理的難度，增加了工傷發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。由于建筑企業(yè)在市場(chǎng)中的利潤(rùn)趨于減少，尤其是建設(shè)方拖欠工程款的現(xiàn)象十分普遍，加之建筑項(xiàng)目的層層轉(zhuǎn)包，安全生產(chǎn)費(fèi)用被擠占，其提取和使用也未獲得有效的監(jiān)管，導(dǎo)致安全生產(chǎn)投入不足，防護(hù)設(shè)施和勞防用品缺乏維護(hù)和更新。過于重視成本和效益，忽視安全管理，也導(dǎo)致了少數(shù)施工現(xiàn)場(chǎng)的管理松懈。

工傷保險(xiǎn)基本知識(shí)不足

本次調(diào)研顯示，建筑業(yè)工人對(duì)工傷保險(xiǎn)基本知識(shí)的了解仍然有許多欠缺。就工傷保險(xiǎn)費(fèi)的承擔(dān)問題，80.7%的工人答對(duì)了，認(rèn)為是由企業(yè)承擔(dān)，還有7.2%的工人認(rèn)為由工人和企業(yè)共同承擔(dān)，2.4%的工人認(rèn)為由工人自己承擔(dān)，9.6%的工人表示不知道。

維權(quán)難

部分建筑業(yè)工人發(fā)生工傷后，往往難以順利獲得賠償。調(diào)研顯示，有50.0%的職工獲得了一些賠償，但不知道法律的具體賠償標(biāo)準(zhǔn)是多少。這一維權(quán)困境是由以下原因?qū)е碌摹?/p>

首先，工傷工人難以通過行政部門獲得快速的救濟(jì)。

實(shí)踐中，對(duì)于工傷工人缺乏勞動(dòng)合同而企業(yè)又否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的，人社部門均要求工人去申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，一般不主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查。這一方面是減輕工作量的考慮，另一方面人社部門認(rèn)為自己的調(diào)查權(quán)力和調(diào)查能力弱，直接作出的工傷認(rèn)定又很可能引起行政訴訟，于是工傷工人失去了本應(yīng)最快捷的救濟(jì)方法。

一些建筑工傷工人會(huì)轉(zhuǎn)向住建委和安全監(jiān)管部門求助，希望在行政部門的調(diào)查和處罰中獲得證據(jù)，幫助確認(rèn)工傷。然而，住建委和安全監(jiān)管部門對(duì)事故的調(diào)查主要基于企業(yè)的自行報(bào)告，對(duì)于工亡以外的受傷工人舉報(bào)，往往難作為和不作為。

其次，建筑工人難以獲得勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)。一方面，建筑工人手中沒有書面勞動(dòng)合同。許多企業(yè)未與工人簽訂書面勞動(dòng)合同，或者簽訂了合同后將合同收回。另一方面，司法部門對(duì)于建筑工人和建筑企業(yè)之間是勞動(dòng)關(guān)系還是勞務(wù)關(guān)系存在不統(tǒng)一的規(guī)則。

一些建筑工人是跟隨包工頭工作，而包工頭掛靠在建筑企業(yè)下。對(duì)于這種情況，一些司法機(jī)構(gòu)認(rèn)為建筑工人和建筑企業(yè)之間不存在勞動(dòng)關(guān)系，工傷工人應(yīng)按照勞務(wù)關(guān)系進(jìn)行索賠?！蛾P(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（勞社部發(fā)[2005]12號(hào)）和最高人民法院《2011年全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》中關(guān)于建筑工人和建筑企業(yè)之間關(guān)系的不同規(guī)定，加劇了司法機(jī)構(gòu)對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)分歧。

再次，法律程序復(fù)雜而冗長(zhǎng)。

工傷的法律程序包括勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)（勞動(dòng)仲裁、民事一審、民事二審）、工傷認(rèn)定（行政復(fù)議、行政訴訟一審、行政訴訟二審）、勞動(dòng)能力鑒定（鑒定、再鑒定）、工傷待遇賠償（勞動(dòng)仲裁、民事一審、民事二審）。一些企業(yè)惡意否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，惡意提起訴訟，以極低的成本給工人的維權(quán)造成極高的障礙。大部分工人完全沒有提出工傷申請(qǐng)，也就根本沒有進(jìn)入法律程序?？梢?，法律程序太復(fù)雜和無(wú)法保證最終獲賠等原因，是阻礙工人尋求法律途徑救濟(jì)的巨大障礙。

最后，建筑工傷工人的賠償具有許多制度性障礙。

第一，工傷保險(xiǎn)覆蓋率仍有待提高。調(diào)研顯示，在工傷保險(xiǎn)的繳納方面，41.0%的職工表示企業(yè)以建筑項(xiàng)目為單位為全體工人繳納了工傷保險(xiǎn)，4.8%的職工表示企業(yè)為自己開設(shè)賬戶繳納了工傷保險(xiǎn)，28.9%的職工表示不知道企業(yè)是否繳納了工傷保險(xiǎn)，25.3%的職工明確表示沒有繳納。從訪談中了解到，一些建設(shè)項(xiàng)目可以未躉繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)即領(lǐng)取施工許可，甚至不領(lǐng)取施工許可即進(jìn)行施工，這導(dǎo)致躉繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)定對(duì)部分企業(yè)形同虛設(shè)。

第二，工傷待遇申領(lǐng)程序難。即使對(duì)于一些躉交了工傷保險(xiǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，工人在獲得待遇方面也存在許多困難。例如，總包企業(yè)和勞務(wù)企業(yè)在對(duì)待工傷問題上的分歧阻礙了工傷待遇的申領(lǐng)。根據(jù)某勞務(wù)企業(yè)的反映，工傷保險(xiǎn)費(fèi)是由總包企業(yè)躉交的，而發(fā)生工傷的多為勞務(wù)企業(yè)的工人。即使勞務(wù)企業(yè)希望給工人申領(lǐng)工傷待遇，但手續(xù)必須經(jīng)由總包企業(yè)辦理，而總包企業(yè)出于減少項(xiàng)目工傷率的目標(biāo)往往拒絕配合。再比如，社保中心在對(duì)工傷工人進(jìn)行支付時(shí)，要求其必須在住建部門登記的名單上。然而，由于建筑企業(yè)往往無(wú)法或不愿及時(shí)到建委處更新其工人名單，這將導(dǎo)致部分不在名單上的工人無(wú)法主張工傷保險(xiǎn)基金的待遇。

第三，工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)低?！蛾P(guān)于做好北京市建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的通知 》（京人社工發(fā)[2015]218號(hào)）自2015年9月開始，將賠償標(biāo)準(zhǔn)提高到以上年度本市職工月平均工資的100%為基數(shù)，但是這一規(guī)定僅適用于2015年9月之后發(fā)生工傷的建筑工人，無(wú)法解決之前受傷工人的待遇低問題。此外，不少建筑工人的工資往往高于社會(huì)平均工資，但也只能按照統(tǒng)一政策領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇，無(wú)法向用人單位主張傷殘津貼的差額。

另外，建筑工人的一次性賠償標(biāo)準(zhǔn)過低。按照《北京市外地農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)暫行辦法》（京勞社辦發(fā)[2004]101號(hào)）規(guī)定，根據(jù)年紀(jì)、傷殘等級(jí)不同，賠償范圍在6萬(wàn)～20萬(wàn)元。雖然規(guī)定了可以自愿選擇一次性待遇，但由于工傷工人擔(dān)心建筑企業(yè)破產(chǎn)，往往只能主張一次性賠償。

第四，工傷先行支付制度未落地。工傷先行支付制度生效4年多來(lái)，北京僅于近年才進(jìn)行了3例工傷先行支付，并且都是通過工傷工人和社保部門的訴訟勝訴后，社保中心才予以支付。

建言完善保障制度

建議一，打破建筑工人和普通職工的社會(huì)保險(xiǎn)雙軌制現(xiàn)狀。

建筑企業(yè)不為建筑工人繳納五險(xiǎn)，是行業(yè)內(nèi)的普遍現(xiàn)象。由于工傷問題的突出性，北京自2006年即開始實(shí)行由項(xiàng)目總包方躉交工傷保險(xiǎn)費(fèi)的制度，防止建筑工人受傷后缺乏待遇保障。然而，這一制度在一定程度上也將建筑工人作為一個(gè)特殊群體對(duì)待，默許了建筑企業(yè)不為工人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。勞動(dòng)監(jiān)察部門對(duì)建筑工地進(jìn)行檢查時(shí)，如果項(xiàng)目方已經(jīng)躉繳了工傷保險(xiǎn)費(fèi)，即不再對(duì)其他社會(huì)保險(xiǎn)未繳納的情況予以責(zé)令改正和處罰。

司法實(shí)踐中，躉繳了工傷保險(xiǎn)費(fèi)的建筑工傷工人難以根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》以本人工資為基數(shù)核定待遇，只能根據(jù)躉繳制度下的標(biāo)準(zhǔn)予以理賠。這和《社會(huì)保險(xiǎn)法》《工傷保險(xiǎn)條例》等上位法律法規(guī)均是沖突的。

建議二，完善工會(huì)集體協(xié)商機(jī)制，抗衡導(dǎo)致建筑行業(yè)格局和市場(chǎng)特點(diǎn)。

如前所述，由于市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，建筑企業(yè)需要迎合發(fā)包方的短工期、低成本的要求，從而以越來(lái)越快的速度、越來(lái)越低的投入來(lái)實(shí)現(xiàn)盈利。在此過程中，疲勞作業(yè)、交叉作業(yè)等，引發(fā)了更高的工傷風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建筑企業(yè)普遍實(shí)行有關(guān)部門屢禁不止的包工頭掛靠制。在這樣一種制度下，項(xiàng)目層層轉(zhuǎn)包，利潤(rùn)減少，同時(shí)出現(xiàn)安全管理的真空地帶——建筑企業(yè)不直接管理從事一線工作的工人，包工頭缺乏足夠的資源和能力保障生產(chǎn)安全。

這些市場(chǎng)自發(fā)形成的情況難以通過法律手段予以根除，還須同樣以市場(chǎng)的力量加以抗衡，即通過工會(huì)大力參與保障勞動(dòng)條件。目前建筑工會(huì)存在入會(huì)率低、覆蓋面小，與建筑企業(yè)在工時(shí)、職業(yè)安全健康等方面的集體協(xié)商工作和監(jiān)督工作不足，難以真正發(fā)揮作用。

工會(huì)應(yīng)積極探索推進(jìn)勞務(wù)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理方和工會(huì)方、施工現(xiàn)場(chǎng)管理方與工會(huì)方的勞動(dòng)保護(hù)集體協(xié)商，簽訂勞動(dòng)保護(hù)專項(xiàng)集體合同。通過集體合同，推動(dòng)企業(yè)制定合理工期，避免交叉施工；匹配充足人力，控制加班時(shí)間，避免工人疲勞工作；保障安全經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)安全培訓(xùn)和管理；實(shí)行勞動(dòng)合同工會(huì)備案制等。

建議三，加強(qiáng)對(duì)建筑企業(yè)在工傷賠償過程中違法行為的處罰。

法律規(guī)定了不簽訂書面勞動(dòng)合同需要支付雙倍工資，但是建筑企業(yè)通過收走工人手中的勞動(dòng)合同的方式，規(guī)避了這一責(zé)任，而在發(fā)生工傷事故時(shí)，工人又無(wú)從主張勞動(dòng)關(guān)系。

雖然法律規(guī)定了用人單位負(fù)有一個(gè)月內(nèi)申報(bào)工傷的義務(wù)，超期的自行承擔(dān)部分工傷保險(xiǎn)待遇，但這一規(guī)定在實(shí)踐中并未得到落實(shí)，即使落實(shí)了也只是導(dǎo)致工傷工人無(wú)法及時(shí)獲償，不足以威懾用人單位。

雖然法律規(guī)定了用人單位在未繳納工傷保險(xiǎn)的情況下有承擔(dān)賠償?shù)牧x務(wù)，但是一些用人單位拒不支付，通過惡意訴訟的方式延長(zhǎng)訴訟時(shí)間，并在訴訟中作虛假陳述否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。法院對(duì)作偽證的行為亦少有處罰。不少單位可以通過這種方法，逃脫賠償責(zé)任。即使幾年后最終通過強(qiáng)制執(zhí)行，單位支付了工傷賠償款，用人單位也只是承擔(dān)了法定責(zé)任，并且還額外收獲了這幾年拖延支付的利息收益。

因此，建議立法部門設(shè)立工傷賠償?shù)膽土P條款，從而限制用人單位的違法行為。

建議四，強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)督部門的調(diào)查權(quán)力和調(diào)查義務(wù)，聯(lián)網(wǎng)各監(jiān)管部門信息。

面對(duì)行政部門難作為和不作為的現(xiàn)狀，首先應(yīng)整合、統(tǒng)一和強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)和人社局工傷科的調(diào)查力量，實(shí)現(xiàn)收到工傷事故舉報(bào)后，行政部門一步到位調(diào)查勞動(dòng)關(guān)系和工傷情況。通過立法修改，實(shí)現(xiàn)行政部門在收到舉報(bào)后必須進(jìn)行調(diào)查，而非“可以”調(diào)查。對(duì)于拒不支付工傷賠償?shù)男袨?，予以行政處罰。聯(lián)網(wǎng)人社部門、安監(jiān)部門和住建委的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)調(diào)查資源共享，違法行為一經(jīng)確定，各部門均應(yīng)在各自職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行處罰。

建議五，統(tǒng)一司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)建筑工人和建筑企業(yè)的關(guān)系的認(rèn)定。

建議司法部門統(tǒng)一對(duì)建筑工人和建筑企業(yè)之間勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，對(duì)于建筑工人主張勞動(dòng)關(guān)系的予以支持，對(duì)于建筑工人為更快獲得賠償而選擇以勞務(wù)關(guān)系為基礎(chǔ)主張人身?yè)p害賠償?shù)?，也予以支持?/p>

編輯 包冬冬