阿古達木

(韓國崇實大學　社會福祉研究院,韓國　首爾　156030)

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中國社會保障從計劃向市場轉(zhuǎn)型研究

阿古達木

(韓國崇實大學社會福祉研究院,韓國首爾156030)

[摘要]在新中國成立后,我國實行了社會主義計劃經(jīng)濟體制下單位保障制度,計劃經(jīng)濟體制下單位保障制度在社會主義建設(shè)時期發(fā)揮積極保障作用。我國進行改革開放,建立市場經(jīng)濟后,單位保障制度向市場經(jīng)濟體制的國家、社會及個人三位一體分擔保障制轉(zhuǎn)型。文章對我國新中國成立后單位保障制、單位保障制向市場經(jīng)濟國家、社會及個人三位一體分擔保障制轉(zhuǎn)型進行反思,分析現(xiàn)代社會保障制度建設(shè)中存在問題和原因,指出發(fā)展趨勢,從而推動我國社會保障制研究。

[關(guān)鍵詞]社會保障；計劃經(jīng)濟體制；市場經(jīng)濟體制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.204

自新中國成立60年以來,隨著社會發(fā)展的進步,社會保障制度也在不斷進行創(chuàng)新和發(fā)展,以適應(yīng)社會發(fā)展的需求。社會保障發(fā)展制建設(shè)和發(fā)展,是個社會進步發(fā)展標志,更是廣大人民群眾基本保障的生命線。我國社會轉(zhuǎn)型中社會保障任務(wù)仍然十分艱巨,加強社會保障發(fā)展制建設(shè),提高社會保證水平,是建設(shè)小康社會根本目標之一。

1計劃經(jīng)濟時代單位保障制度研究

從1949年新中國成立到現(xiàn)在,我國已經(jīng)度過了60多年的發(fā)展歷程,而社會保障制度也隨之不斷進行轉(zhuǎn)型變遷,其主要發(fā)展階段大概分為以下四個時期：新中國成立之初到1955年,屬于社會保障制度的建設(shè)初期；從1955—1965年屬于社會保障制度的發(fā)展時期；1966年之后的十年間,我國進入“文化大革命”時期,在這期間,社會保障制度不僅沒有進一步發(fā)展,還略有后退的跡象；1978年,我國實行改革開放,經(jīng)濟體制也由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,而社會保障制度也進入了新的發(fā)展階段。

1.1單位保障制度建設(shè)初期

隨著新中國的成立,我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)在國家的扶持下也不斷發(fā)展,為了保障人們退休、疾病狀況下的正常生活,我國開始制定與社會保險相關(guān)的法律制度,并積極鼓勵社會保險行業(yè)的發(fā)展,這便是計劃經(jīng)濟體制下社會保障制度的雛形——社會保險體系。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,1949年9月,根據(jù)《共同綱領(lǐng)》內(nèi)容,我國對社會保險制度實施統(tǒng)一管理,改善行業(yè)不和諧現(xiàn)象,在促進社會保險制度發(fā)展的基礎(chǔ)上,不斷拓展保險業(yè)務(wù),進一步提高了保險待遇,為人們的生產(chǎn)生活提供了保障。1951年之初,我國頒布《中華人民共和國勞工保險條例》(以下簡稱《條例》),《條例》明確規(guī)定必須切實保障勞動人民的切身利益。1953年,我國對其進行修正,進一步完善了條例內(nèi)容,并在此基礎(chǔ)上提出國家體制內(nèi)工作人員退休、病假期間享有社會保險待遇。從1951—1953年,經(jīng)過3年的發(fā)展,《中華人民共和國勞工保險條例》不斷完善,而隨著國家體制內(nèi)工作人員退休、病假期間享有社會保險待遇政策的實施,徹底表明我國社會保障制度進入建設(shè)初期——社會保險體系正式建立。

1.2單位保障制度主要內(nèi)容及保障體系

從1953—1956年,我國完成對農(nóng)業(yè)、資本主義工商業(yè)和手工業(yè)進行的社會主義改造。隨著三大改造的完成,為了適應(yīng)社會發(fā)展需求,我國先后發(fā)布《關(guān)于國家機關(guān)工作人員退休和工作年限計算等問題補充通知》,進一步完善了社會保障政策。1958年,全國人民代表大會常務(wù)委員會起草了《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退職處理暫行規(guī)定》,其主要內(nèi)容是對全國勞動人民及體制在職人員的退休規(guī)定和退休待遇進行了詳細敘述,不但提高了退休人員的福利待遇，還進一步放寬了退休申請標準。除此之外,我國在《關(guān)于把衛(wèi)生工作重點放到農(nóng)村的報告》中對醫(yī)療制度也進行了相應(yīng)地分析和完善,進一步解決了勞動人民看病難的問題。同時,國家還頒布了相關(guān)條令,加強對女性職工的福利待遇和保護政策,進一步提高社會保障制度下勞動人民的待遇標準。與社會保險體系形成之前相比,我國目前社會保險體系的范圍逐步擴大,已經(jīng)向商業(yè)、金融、水產(chǎn)養(yǎng)殖、石油、天然氣等領(lǐng)域發(fā)展,使得我國社會保險制度得到了進一步發(fā)展,并為更多勞動人民生活提供了保障。

這時期,我國社會保障主要特點是,由政府機關(guān)、企事業(yè)單位負責職工保障,國家各種社會保障標準、撥付、救濟等都以單位為載體落實,無論政府機關(guān)、還是企事業(yè)單位都成為職工基本養(yǎng)老保障提供者、保障者,所以,我們將這時期保障概括為單位保障制。隨著社會的不斷發(fā)展,在社會保障制度發(fā)展中期,我國已經(jīng)建立了計劃經(jīng)濟體制下相對完善的社會保障制度(見下表)。

1.3“文化大革命”——單位保障制度遭到迫害

從1966—1976年,我國進入十年“文化大革命”社會動蕩時期。在“文化大革命”期間,我國社會保障制度遭到了嚴重的影響,大量畢業(yè)生被要求下山返鄉(xiāng),國家實施控制勞動力政策,影響了大量勞動人民的就業(yè)問題。并且,很多政治界、文化界和社會文人志士被當作“資本主義代表人物”“反革命修正主義分子”受到迫害,嚴重影響了社會發(fā)展的腳步。

由于受到“文化大革命”的影響,我國許多社會保險政要機構(gòu)處于停滯狀態(tài),與之相關(guān)的福利待遇、各種俱樂部都遭遇不同程度的破壞,并且工作人員也都被以各種“反革命”分子的名義遭到迫害,致使中國社會保障制度進入衰退期。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示:“文化大革命”結(jié)束的近幾年,我國國有企業(yè)的勞動保險制度改為企業(yè)保險,而且福利機構(gòu)和相應(yīng)受到社會保障福利待遇的人數(shù)相比于文化大革命之前都下降了一半左右。綜上可知,“文化大革命”的動亂導致我國許多福利政策、工作人員、保險體系及勞動人民的退休保障都相應(yīng)地遭遇破壞,整個社會保障產(chǎn)業(yè)幾乎處于破產(chǎn)狀態(tài),嚴重阻礙了社會保障制度的發(fā)展。

我國社會保障制度服務(wù)范圍表

2市場經(jīng)濟時代國家、社會和個人“三位一體”分擔保障制度研究

自1978年我國正式結(jié)束“文化大革命”以來,實行改革開放新政策。在改革開放政策的帶動下,我國徹底改變了傳統(tǒng)的封閉發(fā)展模式,實施“對內(nèi)改革、對外開放”的政策,全面促進了我國社會的發(fā)展,提高了整體經(jīng)濟水平。隨著改革開放的腳步,我國經(jīng)濟水平不斷提高,相應(yīng)的經(jīng)濟體制也隨之改革,實施市場經(jīng)濟體制,進一步適應(yīng)社會發(fā)展的需求。在經(jīng)濟體制改革的帶動下,我國社會保障制度也從經(jīng)濟體制下的“單位保障制”進行轉(zhuǎn)型變遷,發(fā)展成為市場經(jīng)濟體制下的“社會保障制度”。在社會保障制度轉(zhuǎn)型變遷的過程中,極大地促進了我國經(jīng)濟社會的進步和發(fā)展。同時,社會保障制度也進入一個全新的發(fā)展時期。

2.1加快社會保障法制化建設(shè)

《中華人民共和國憲法》明確的規(guī)定：對我國勞動人民的養(yǎng)老、福利待遇、退休保險等各個方面都提供相應(yīng)的生活保障,并進一步擴大了社會保障服務(wù)范圍,我國為加快社會主義市場經(jīng)濟建設(shè),加快了社會保障法律法規(guī)建設(shè),比如先后制定出臺了《勞動合同法》《社會保險法》《失業(yè)保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《婦女權(quán)益保障法》《殘疾人權(quán)益保障法》等,促進社會保障法制化發(fā)展。

2.2建設(shè)國家、社會及個人三位一體分擔社會保障體系

改革開放后,隨著經(jīng)濟體制的改革,我國實行市場經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟體制下,傳統(tǒng)的福利制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求；新形勢下的社會保障制度進一步改善了勞動人民的福利制度,將原有的單位保障改為國家、社會和個人“三位一體”共同保障體系,進一步減輕了國家社會保障欠賬,也適應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢。

2.3突出解決國有企業(yè)職工社會保障問題

隨著十四屆三中全會的召開,《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》全票通過并進一步確定了社會保障制度的服務(wù)對象,其制度體系的主要服務(wù)范圍包括社會保險、勞動人民退休福利、養(yǎng)老保險等方面。同時,在社會保障制度的基礎(chǔ)上,進一步擴大其服務(wù)范圍,將醫(yī)療保險加入社會制度保障體系,解決勞動人民看病難、看病貴的問題,促進了我國醫(yī)療保險事業(yè)的發(fā)展。隨著國有企業(yè)的改革,原有的單位保障制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展需求,由此,我國從1986年開始才真正意義上進入社會保障制度轉(zhuǎn)型新時期,即社會保障制度。根據(jù)同年4月通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》,同年7月通過的《國營企業(yè)實行勞動合同暫行規(guī)定》等相關(guān)政策的實施,國有企業(yè)改革中突出解決了職工、下崗職工及失業(yè)者保障問題,順利完成企業(yè)轉(zhuǎn)制改革,促進市場經(jīng)濟發(fā)展。

2.4加強農(nóng)村社會保障建設(shè),擴大社會保障覆蓋面

我國進一步加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)建設(shè)和社會保障制度的發(fā)展,并建立農(nóng)村社會保障體系,此時,中國社會保障制度進入全范圍覆蓋建設(shè)階段。由于城鄉(xiāng)發(fā)展差異,在相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展和人們生活水平方面還有待提高,隨著改革開放的腳步,為了進一步完善社會保障體系,我國開始將重點放在農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)上,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,為人們的生產(chǎn)生活提供保障。2003年,新型農(nóng)村合作醫(yī)療模式開始進行試點試驗,嘗試解決農(nóng)村看病難問題,并且隨著《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》政策出臺,我國農(nóng)民工的社會保障問題也得到了相應(yīng)地重視和解決。除此之外,我國在2007年對農(nóng)村實施最低生活保障制度,全面解決孤寡老人的生活問題,為他們的個人生活提供保障。同時,在各種保障制度實施的情況下,我國社會保障制度得到了進一步的發(fā)展和完善。

這一時期,我國通過實施各種政策,不斷發(fā)展,進一步確立了市場經(jīng)濟體制下社會保障制度的發(fā)展目標,并解決了退休人員的養(yǎng)老保險以及患者的醫(yī)療報銷等問題,同時還為農(nóng)村勞動人民的生產(chǎn)生活提供了保障,但是,在實際轉(zhuǎn)型過程中還存在很多問題,我國社會保障制度在未來發(fā)展過程中還有待繼續(xù)完善(見圖1)。

圖1　改革開放后,我國城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險人數(shù)比較

綜上所述,社會保障制度建設(shè)任務(wù),主要還是為市場經(jīng)濟體系服務(wù),并以擴大自身服務(wù)范圍為主,加速自身轉(zhuǎn)型變遷的腳步。同時由于相應(yīng)的制度還沒有徹底完善,還存在一些主要問題,例如,很多退休人員不能及時領(lǐng)取自己的養(yǎng)老保險,使得大量的退休人員缺乏生活保障；由于醫(yī)療保險制度還處于發(fā)展階段,其體系還存在很多不完善問題,使得實際醫(yī)療過程中,很多患者不能報銷自己的醫(yī)療費用,嚴重影響了人們的正常生活。在這一現(xiàn)象下,相應(yīng)產(chǎn)業(yè)進入停滯期,對我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步造成了嚴重的影響。

3中國社會保障制度轉(zhuǎn)型突出解決問題研究

綜上所述,從新中國成立到改革開放至今,我國的社會保障制度隨著社會發(fā)展的腳步也在不斷進行轉(zhuǎn)型變遷,其主要過程是從以計劃經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)的單位保障制度轉(zhuǎn)型為以市場經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)的社會保障制度。在轉(zhuǎn)型變遷過程中,它對我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改變和社會穩(wěn)定發(fā)展起了重大作用。但是,在其過程中還存在諸多不足,通過整體分析,其主要問題可以分為以下四個方面。

3.1構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一保障制度的措施

目前,我國的社會保障制度的前提是依法實施,由于社會保障制度服務(wù)范圍廣,服務(wù)對象之間的管理部門各不相同,使得社會保障制度在實際實施過程中存在利益分歧。而且,由于城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差異,使得他們之間的社會保障制度也存在分化,嚴重影響了社會保障制度的轉(zhuǎn)型發(fā)展。例如,城市體制人員的社會福利包括養(yǎng)老、失業(yè)、生育等各種福利待遇,但是農(nóng)村相應(yīng)的最低養(yǎng)老保險還處于推廣階段。

除此之外,很多經(jīng)濟落后的農(nóng)村還未建立社會保障制度,農(nóng)民無法正常享受養(yǎng)老保險,而且由于農(nóng)村勞動人口數(shù)量眾多,大量的勞動人民在城市屬于流動人口,社會現(xiàn)有的社會保障制度并沒有相應(yīng)的制度確保他們正常享受相應(yīng)的社會福利待遇。同時,由于城鄉(xiāng)之間的差距,我國的醫(yī)療保險還分為城市醫(yī)療保險和農(nóng)村醫(yī)療保險,使得不同地區(qū)的患者在享受醫(yī)療報銷時,產(chǎn)生差異。這些問題都是社會保障制度體系不完善導致,因此,在社會保障制度轉(zhuǎn)型變遷過程中,還需要不斷完善自身體系,進一步協(xié)調(diào)各福利之間的統(tǒng)一。

3.2打破區(qū)域之間、行業(yè)之間保障不失衡性的建議

從社會保障制度建設(shè)初期到改革開放,社會保障制度為計劃經(jīng)濟體制服務(wù),以勞動人民退休、醫(yī)療及養(yǎng)老等方面為主要對象。由于我國各民族之間存在區(qū)域文化差異,并且隨著國有企業(yè)的改革也隨著進行改革,各個行業(yè)間的社會保障制度也存在分歧,使得社會保障制度沒有從自身發(fā)展尋找目標,對自身的不足進行分析,走適合自身發(fā)展的轉(zhuǎn)型路線；另外,在計劃經(jīng)濟體質(zhì)下,社會保障制度主要是單位保障,退休金、養(yǎng)老保險等各種社會福利均由企業(yè)承擔,而隨著社會發(fā)展的腳步,以至于企業(yè)無法承擔所有勞動人民的退休金和養(yǎng)老保險,側(cè)面導致了人們對社會保障制度體系的不滿,抑制了社會保障體系的發(fā)展。

3.3在經(jīng)濟下行,財政增長緩慢下,增加保障建設(shè)投入的舉措

社會保障體系主要是保證各個企業(yè)單位對員工合理實施全面的福利待遇,但是,由于社會保障制度體系存在缺陷,使得各個企業(yè)對員工實施的福利待遇存在差異。此外,大量的民營和個體企業(yè)在社會福利待遇方面還處于空白狀態(tài),很多員工不能得到應(yīng)有的養(yǎng)老、醫(yī)療及失業(yè)等各種福利待遇。在這種情況下,我國應(yīng)該加大財政投入,保障退休人員的正常生活(見圖2)。

3.4提高保障服務(wù)水平和能力的措施

從最初的計劃經(jīng)濟體制到現(xiàn)在的市場經(jīng)濟體制,社會保障制度的具體管理一直處于多責任制,涉及范圍廣,各個部門之間責任劃分混亂,嚴重影響了社會保障制度的全面推廣。由于社會保障制度涉及養(yǎng)老、住房、生育及失業(yè)等各個部門,因此,在實際社會保障制度管理中由財政部門、保險部門、勞動部和計劃生育等眾多部門共同管理。在實際社會保障制度實施過程中,由于各部門之間的標準和行業(yè)法律存在差異,使得各部門之間的合作無法統(tǒng)一進行管理。因此,相關(guān)部門應(yīng)該進一步提高社會保障服務(wù)水平和業(yè)務(wù)能力。

4中國社會保障制度轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢

我們通過對中國社會保障制度從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型研究和分析,發(fā)現(xiàn)了很多缺陷,并且這些缺陷直接影響了市場經(jīng)濟社會保障制度建設(shè)和發(fā)展。我們?yōu)榱舜龠M社會保障制度完善和發(fā)展,提出以下措施。

4.1建立與經(jīng)濟和財政發(fā)展相適應(yīng)國家—社會保障制度

黨的十八大報告指出：“社會保障全民覆蓋,人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),住房保障體系基本形成,社會和諧穩(wěn)定?！鄙鐣Ｕ现贫仁蔷S持社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展和改革的重要保障。為了進一步發(fā)展經(jīng)濟,促進社會進步,應(yīng)該進一步完善社會保障體系,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步統(tǒng)一的目標。

圖2　2006—2014年財政投入社?；鹳Y金情況

國家經(jīng)濟及社會發(fā)展是完善的社會保障制度,提高保障水平和能力的根本條件。沒有充分發(fā)展經(jīng)濟條件,無法建設(shè)高層次全覆蓋的社會保障體系。我國應(yīng)該適時進行社會保障制度結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善,順利推進與經(jīng)濟和財政發(fā)展相適應(yīng)的國家—社會保障制度的發(fā)展(見圖3)。

圖3　2006—2015年社?；鹳Y產(chǎn)總額

4.2建立與區(qū)域文化習俗相融合的國家—社會保障體系

在新中國成立到現(xiàn)在,我國已經(jīng)有了60多年的發(fā)展史,在其發(fā)展過程中,我國的社會保障制度也進行了全面的發(fā)展和轉(zhuǎn)型變遷,以滿足社會發(fā)展需求。由于我國是一個多民族國家,各民族之間存在的文化習俗差異,因此在實際福利待遇分配方面存在利益分歧和工作分歧,嚴重影響了我國社會保障制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。在新的發(fā)展模式下,應(yīng)該著重完善社會保障制度,根據(jù)不同區(qū)域民族文化和實際需求,進行相關(guān)調(diào)整和改革,同時國家加大資金投入,彌補少數(shù)民族之間的經(jīng)濟差異,建立與區(qū)域文化習俗相融合的國家—社會保障體系。

4.3建立全國統(tǒng)一全覆蓋的基本保障機制

為了進一步改善城鄉(xiāng)差距,提高社會保障制度的公平性,我國在十二五期間不斷對社會保障制度進行完善,在2014年2月,統(tǒng)一了新農(nóng)保和城居保,頒布了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》,為城鎮(zhèn)居民的看病問題提供了保障。同時,為了進一步健全保障機制,擴大社會保障制度的覆蓋范圍,在十三五大會上進行了相關(guān)敘述。為了更好地發(fā)揮社會保障制度的功能,降低城市和農(nóng)村之間的社會福利待遇；為了農(nóng)村勞動人民應(yīng)得的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險等福利待遇提供保障,應(yīng)該完善社會保障制度體系,建立全國統(tǒng)一全覆蓋的基本保障機制。

4.4建立全國統(tǒng)一高效便捷保障服務(wù)網(wǎng)

隨著計算機技術(shù)的發(fā)展,為了進一步提高人們生活便利,我國應(yīng)該對相關(guān)社保費用進行申請、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一繳費、統(tǒng)一管理,實現(xiàn)現(xiàn)代化數(shù)據(jù)庫管理。按照養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷及生育等相關(guān)社保種類進行信息化管理。此外,進一步進行社會保障制度結(jié)構(gòu)調(diào)整,將便利留給群眾,建立全國統(tǒng)一高效便捷保障服務(wù)網(wǎng),促進社會保障事業(yè)的發(fā)展。

5結(jié)論

從新中國成立之初到“文化大革命”,再到改革開放新政策的實施整個發(fā)展過程中,中國社會保障制度見證了我國的整個發(fā)展史,同時也為我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步做出了卓越的貢獻,帶動了我國整體發(fā)展,使國民經(jīng)濟從資源匱乏、貧窮落后發(fā)展為新世紀綜合實力居于首位的發(fā)展中國家。

此外,中國社會保障制度從計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型變遷過程中還為勞動人民的生產(chǎn)生活提供了保障,幫助他們建立了養(yǎng)老保險、失業(yè)保險及生育保險等各種福利待遇制度,進一步促進了我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,但是我國社會保障制度建設(shè)任務(wù)依然艱巨,仍需要長期不懈努力。

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[作者簡介]阿古達木,蒙古族,內(nèi)蒙古人,在讀研究生,韓國崇實大學社會福祉研究院。研究方向：社會福祉制度,社會福祉思想。