包瀾

近日，國(guó)家新聞出版廣電總局出臺(tái)了《專網(wǎng)及定向傳播視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》（總局令2016第6號(hào)），有人稱其“重新定義新媒體業(yè)務(wù)形態(tài)”，也有人稱其為“最重磅新媒體監(jiān)管政策”。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定中雖有不少新提法，但大部分都是將此前已經(jīng)在施行的政策提升到總局部門(mén)規(guī)章的層次，無(wú)需過(guò)分擔(dān)憂該規(guī)定會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)造成方向性影響。

值得關(guān)注的是，此規(guī)定創(chuàng)造性地提出了“專網(wǎng)及定向傳播”概念，從管理角度將專網(wǎng)手機(jī)電視、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視歸為一類，與PC端、移動(dòng)端的在線視頻類業(yè)務(wù)區(qū)分開(kāi)來(lái)，并對(duì)兩大類業(yè)務(wù)分別作出管理規(guī)定。在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)環(huán)境下，這種規(guī)章的分立更加清晰地向業(yè)界和社會(huì)傳達(dá)了主管部門(mén)將對(duì)電視屏與PC屏手機(jī)屏差異化管理，電視屏管理從嚴(yán)的信號(hào)。

明確網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)分類管理格局

解讀6號(hào)令，首先需要梳理一下當(dāng)前國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)媒體的行業(yè)現(xiàn)狀，以及國(guó)家新聞出版廣電總局出臺(tái)過(guò)的一系列規(guī)定和規(guī)范性文件。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)媒體大概有以下幾種業(yè)態(tài)：在線視頻（主要包括PC端網(wǎng)站和移動(dòng)端App）、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視和移動(dòng)通信網(wǎng)手機(jī)電視（即專網(wǎng)手機(jī)電視）。在線視頻是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)媒體中最為繁榮的主流業(yè)態(tài)；三網(wǎng)融合啟動(dòng)以來(lái)，IPTV在政府和電信運(yùn)營(yíng)商的推動(dòng)下也在持續(xù)普及；近三年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)電視在技術(shù)條件趨于成熟的基礎(chǔ)上也獲得爆發(fā)式發(fā)展。移動(dòng)通信網(wǎng)手機(jī)電視則指通過(guò)移動(dòng)通信網(wǎng)點(diǎn)播視聽(tīng)節(jié)目的一種業(yè)態(tài)，隨著技術(shù)演進(jìn)，對(duì)用戶而言，其使用體驗(yàn)和在線視頻類移動(dòng)App已趨于類似。不過(guò)，由于其節(jié)目豐富性和在線視頻相比并無(wú)明顯競(jìng)爭(zhēng)力，卻需要用戶向電信運(yùn)營(yíng)商支付增值服務(wù)費(fèi)用，因而盡管一直處于盈利狀態(tài)，前景卻并不被業(yè)界看好。

在網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)管理方面，早在2004年，原廣電總局就發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》（總局令2004第39號(hào)）。39號(hào)令明確，開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)需持證上路，《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目許可證》由廣電總局分類核發(fā)。39號(hào)令中所說(shuō)的“信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)”是指全業(yè)務(wù)，接收終端包括計(jì)算機(jī)、電視機(jī)、手機(jī)等，傳輸網(wǎng)絡(luò)包括固網(wǎng)、移動(dòng)通信網(wǎng)，也包括微波通信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、衛(wèi)星和其他城域網(wǎng)、廣域網(wǎng)、局域網(wǎng)等，業(yè)務(wù)類型包括播放（含點(diǎn)播、轉(zhuǎn)播、直播）、集成、傳輸?shù)取?/p>

39號(hào)令施行后的幾年，伴隨多家視頻網(wǎng)站的集中成立，網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，2007年底，原廣電總局會(huì)同原信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》（總局令2007第56號(hào)）。56號(hào)令所稱的“互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)”，是指“制作、編輯、集成并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)（含移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)）向公眾提供視音頻節(jié)目，以及為他人提供上載傳播視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)的活動(dòng)”。與39號(hào)令相比，56號(hào)令對(duì)接收終端和傳輸網(wǎng)絡(luò)的界定相對(duì)籠而統(tǒng)之。鑒于此規(guī)定是兩部委聯(lián)合發(fā)布，此處的“互聯(lián)網(wǎng)”應(yīng)取狹義，換言之，56號(hào)令主要為PC端和移動(dòng)端的公共互聯(lián)網(wǎng)在線視頻類服務(wù)而設(shè)，不適用專網(wǎng)手機(jī)電視、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視等業(yè)態(tài)管理。

56號(hào)令出臺(tái)后成為在線視頻類業(yè)務(wù)的主要管理依據(jù)，其他形態(tài)業(yè)務(wù)由于方興未艾，暫由39號(hào)令作為“兜底”的管理依據(jù)。2010年后，隨著IPTV和互聯(lián)網(wǎng)電視的興起，39號(hào)令提綱挈領(lǐng)式的要求已經(jīng)不夠具體，于是廣電總局多次通過(guò)發(fā)布規(guī)范性文件、政策傳達(dá)、專項(xiàng)行動(dòng)等方式對(duì)快速發(fā)展的IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視進(jìn)行管理。這種管理方式可以較為迅速地對(duì)行業(yè)發(fā)展中的新情況作出反應(yīng)，但重要的管理制度終須經(jīng)過(guò)立法程序予以確認(rèn)。6號(hào)令的出臺(tái)，正是將已經(jīng)在施行的政策明確在國(guó)家新聞出版廣電總局的部門(mén)規(guī)章當(dāng)中。

此次出臺(tái)的6號(hào)令施行后，原39號(hào)令同時(shí)廢止，但這兩個(gè)規(guī)章的適用范圍卻有所不同。6號(hào)令的適用范圍是“以電視機(jī)、各類手持電子設(shè)備等為接收終端，通過(guò)局域網(wǎng)絡(luò)及互聯(lián)網(wǎng)架設(shè)虛擬專網(wǎng)或者以互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)為定向傳輸通道，向公眾定向提供廣播電視節(jié)目等視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)的活動(dòng)”。話雖拗口，但具體到業(yè)態(tài)，在當(dāng)前主要指的是IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視和專網(wǎng)手機(jī)電視。在6號(hào)令的前身也就是2015年6月公布的39號(hào)令修訂征求意見(jiàn)稿的具體內(nèi)容中，已經(jīng)可以清晰看到，總局對(duì)修訂版39號(hào)令的定位已經(jīng)不再是兜底版的全業(yè)務(wù)規(guī)范，而是專門(mén)針對(duì)IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視等業(yè)務(wù)的規(guī)章，只是“互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法”的標(biāo)題仍然讓人有些疑惑于該規(guī)章是否適用于在線視頻類業(yè)務(wù)。6號(hào)令則創(chuàng)造性地使用了“專網(wǎng)及定向傳播”這一概念，其中“專網(wǎng)”即“移動(dòng)通信專網(wǎng)”，而“定向傳播”是專為IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視等雖經(jīng)公共互聯(lián)網(wǎng)傳播，但內(nèi)容傳輸具有方向性、限定性的業(yè)態(tài)而設(shè)。可以說(shuō)，6號(hào)令的出臺(tái)在立法層面確立了網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)媒體分類管理的新格局。

“專網(wǎng)及定向傳播”類服務(wù)

繼續(xù)從嚴(yán)管理

6號(hào)令之所以將“專網(wǎng)及定向傳播”類服務(wù)同56號(hào)令適用的在線視頻類服務(wù)區(qū)分開(kāi)來(lái)，關(guān)鍵在于對(duì)兩者的管理尺度有所區(qū)別。這種區(qū)別大都不是新要求，而是以往實(shí)際管理中已經(jīng)實(shí)施的，此次通過(guò)部門(mén)規(guī)章形式予以確認(rèn)。

在IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視飛速發(fā)展廣電總局加強(qiáng)管理的幾年中，一個(gè)重要的原則得以明確，那就是IPTV和互聯(lián)網(wǎng)電視內(nèi)容必須可管可控，從業(yè)門(mén)檻與內(nèi)容尺度應(yīng)與廣播電視一致，而非同公共互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)服務(wù)一致。由于專網(wǎng)手機(jī)電視前景不被看好，現(xiàn)階段6號(hào)令主要為IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視而設(shè)，將其歸為一類作出規(guī)定從嚴(yán)要求，主要目的正是“保住電視機(jī)這塊凈土”。在6號(hào)令的前身，即39號(hào)令修訂征求意見(jiàn)稿的正文中，曾使用“網(wǎng)絡(luò)廣播電視”一詞概括以上幾類業(yè)務(wù)。從中就能明顯看出，雖同屬網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)媒體，但與在線視頻不同，IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視以及專網(wǎng)手機(jī)電視在官方的管理思路中更靠近傳統(tǒng)廣播電視。

從機(jī)構(gòu)數(shù)量和性質(zhì)上看，現(xiàn)持有《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目許可證》從事在線視頻類服務(wù)的機(jī)構(gòu)約有600余家，既有廣播電臺(tái)電視臺(tái)，也有報(bào)刊媒體，以及眾多民營(yíng)企業(yè)，事實(shí)上業(yè)內(nèi)領(lǐng)軍網(wǎng)站如優(yōu)酷、愛(ài)奇藝等均屬此類。相比之下，互聯(lián)網(wǎng)電視集成服務(wù)機(jī)構(gòu)共7家，內(nèi)容服務(wù)機(jī)構(gòu)15家；IPTV集成播控機(jī)構(gòu)僅1家，內(nèi)容服務(wù)機(jī)構(gòu)僅2家；專網(wǎng)手機(jī)電視集成播控機(jī)構(gòu)6家。以上三類業(yè)務(wù)持證機(jī)構(gòu)均為省級(jí)以上廣播電視播出機(jī)構(gòu)。不管從數(shù)量上還是機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，“專網(wǎng)及定向傳播”類服務(wù)入行門(mén)檻明顯從嚴(yán)。對(duì)于新服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，56號(hào)令要求在線視頻類服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)取得《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目許可證》或履行（ICP）備案手續(xù)。而“專網(wǎng)及定向傳播”類服務(wù)，6號(hào)令則明確要求必須持證且僅限廣播電視播出機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，新規(guī)要求與現(xiàn)有情況具有銜接性。

盡管從業(yè)門(mén)檻從嚴(yán)管控，但在具體經(jīng)營(yíng)方面，6號(hào)令也為業(yè)界廣泛的合作預(yù)留了空間。第十條中提到：“專網(wǎng)及定向傳播視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)單位采用合資、合作模式開(kāi)展節(jié)目生產(chǎn)購(gòu)銷、廣告投放、市場(chǎng)推廣、商業(yè)合作、收付結(jié)算、技術(shù)服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在簽訂合資、合作協(xié)議后15日內(nèi)向原發(fā)證機(jī)關(guān)備案?！碑?dāng)前，多家互聯(lián)網(wǎng)電視集成平臺(tái)都在內(nèi)容和硬件方面同視頻網(wǎng)站等機(jī)構(gòu)存在合作關(guān)系，IPTV方面集成播控總分平臺(tái)也同電信運(yùn)營(yíng)商有著多類型合作，以上要求可以看作對(duì)這種合作的認(rèn)可——只要合作符合規(guī)范。

此外，6號(hào)令中重申的一些早已有之的老政策，以往存在執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。例如第十四條提到的“專網(wǎng)及定向傳播視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)單位相互之間應(yīng)當(dāng)按照廣播電影電視主管部門(mén)的管理規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行規(guī)范對(duì)接”，以及第二十條提到的“集成播控服務(wù)單位，負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)容提供服務(wù)單位播出的節(jié)目的統(tǒng)一集成和播出監(jiān)控，負(fù)責(zé)電子節(jié)目指南（EPG）、用戶端、計(jì)費(fèi)、版權(quán)等管理”，在IPTV業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)中就存在落實(shí)不到位的情況。上述情況在三網(wǎng)融合進(jìn)入全面推廣期，6號(hào)令重申有關(guān)要求之后，能否得以切實(shí)規(guī)范，值得進(jìn)一步觀察。