吳丹峰

摘要：中國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，傳統(tǒng)的管制模式已無(wú)法適應(yīng)我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和電力管制模式提出了新的要求。從20世紀(jì)八十年代開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)行了漸進(jìn)式的電力管制改革，電力市場(chǎng)化程度提高。因此，優(yōu)化管制模式并推進(jìn)電力管制改革，對(duì)提高我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)績(jī)效具有重要意義。我國(guó)應(yīng)設(shè)計(jì)具有中國(guó)特色社會(huì)主義的電力產(chǎn)業(yè)管制改革的路徑，走一條漸進(jìn)式的逐步強(qiáng)化電力產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的路線。

關(guān)鍵詞：管制；電力產(chǎn)業(yè)；績(jī)效；改革

中圖分類號(hào)：F123.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）02-0061-03

一、研究背景

隨著民眾各項(xiàng)事業(yè)，尤其是壟斷行業(yè)改革的呼聲進(jìn)一步高漲，以及新的領(lǐng)導(dǎo)層的改革決心，改革將進(jìn)入新階段并提速。按照2013年3月以來(lái)新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，國(guó)家能源局和國(guó)家電力監(jiān)督和管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱電監(jiān)會(huì)）的職責(zé)整合，不再保留電監(jiān)會(huì)，我國(guó)電力行業(yè)的監(jiān)管也將出現(xiàn)調(diào)整，這又一次撥動(dòng)了民眾期待對(duì)近年來(lái)停滯不前的電力改革提速的敏感神經(jīng)。

二、我國(guó)電力改革的制度解釋

（一）我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)改革變遷歷史

第一階段（1985-1997）：政企分開(kāi)，發(fā)電市場(chǎng)逐漸開(kāi)放。即政企合一的管制體制，垂直一體化經(jīng)營(yíng)的方式，在發(fā)電市場(chǎng)引入新的投資者，技術(shù)了發(fā)電市場(chǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的局面。

第二階段（1998-2002）：政企分開(kāi)，市場(chǎng)化改革試點(diǎn)。即管制改革的主要任務(wù)是解決政企不分的問(wèn)題，同時(shí)，開(kāi)始在五省一市進(jìn)行“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為主要內(nèi)容的電力市場(chǎng)化改革試點(diǎn)。

第三階段（2002-2007）：廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。即以打破電力產(chǎn)業(yè)壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)、建立電力市場(chǎng)為主要內(nèi)容的改革段。

第四階段（2007-）：主輔分離的改革階段。2007年5月31日，國(guó)電“647項(xiàng)目”資產(chǎn)通過(guò)協(xié)議，由國(guó)家電網(wǎng)公司向國(guó)電集團(tuán)公司等進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。從某種意義上來(lái)說(shuō)，這意味著發(fā)電側(cè)的市場(chǎng)化改革的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)基本構(gòu)造完成，中國(guó)電力即將機(jī)內(nèi)第二個(gè)環(huán)節(jié)——輸配分離、售配分離的階段。

（二）我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要特征

第一，電力產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程在總體上比較漫長(zhǎng)，管制制度的重建也將面臨一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間。

第二，政府管制制度的建設(shè)將在傳統(tǒng)慣性和電力增長(zhǎng)的需求與電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化需求之間緩慢進(jìn)行，原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下行政權(quán)力參與資源配置的作用將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的政府管制交織，共同影響市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，對(duì)穩(wěn)定性的要求很強(qiáng)。由于電力產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，對(duì)轉(zhuǎn)軌的電力產(chǎn)業(yè)要求其能保持穩(wěn)定，不因產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)軌影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

第四，立法和執(zhí)法工作受制于憲政政治的影響，在總體上顯得相對(duì)薄弱和滯后。

三、中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)管制改革效果的初步分析

（一）產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)速度較快，但整體績(jī)效有待進(jìn)一步提高

中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)在1987-2012年間得到了飛速增長(zhǎng)，裝機(jī)容量從1987年的1.03億kW增長(zhǎng)到2012年的11.44億kW，年均增長(zhǎng)110.09%；發(fā)電量相應(yīng)的從1987年的4973億kWh增長(zhǎng)到2012年的4.94萬(wàn)億kWh，年均增長(zhǎng)109.75%。但這種高速增長(zhǎng)的背后也存在著電力產(chǎn)業(yè)整體績(jī)效水平不高的問(wèn)題。

1.電源結(jié)構(gòu)分析

首先，雖然我國(guó)火電技術(shù)處于世界先進(jìn)水平，已經(jīng)成功掌握先進(jìn)的超超臨界火力發(fā)電技術(shù)，但以煤為主的發(fā)電結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生太大的變化。我國(guó)一直存在著火電比例太高的問(wèn)題，造成了溫室氣體二氧化碳減排的壓力，也加重了大氣污染程度，加大了中國(guó)政府在哥本哈根氣候峰會(huì)減排目標(biāo)承諾的難度。

其次，中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體績(jī)效不高還表現(xiàn)在一些電力行業(yè)損耗性技術(shù)指標(biāo)上，如發(fā)電耗煤、供電耗煤、廠用電率等，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比都有一定差距。降低火電廠的煤耗指標(biāo)，淘汰小組機(jī)、發(fā)展高參數(shù)大容量機(jī)組，積極推進(jìn)新能源發(fā)電，是當(dāng)前中國(guó)電力結(jié)構(gòu)上考慮的重點(diǎn)。

2.其他性指標(biāo)

電力消費(fèi)彈性系數(shù)是反映電力消費(fèi)增長(zhǎng)速度與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度之間的比例關(guān)系的指標(biāo)，等于電力消費(fèi)量平均增長(zhǎng)速度與國(guó)民經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)速度之比。即電力消費(fèi)彈性系數(shù)=電力消費(fèi)量年平均增長(zhǎng)速度/國(guó)民經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)速度。

近二十年來(lái)，我國(guó)能電力消費(fèi)彈性系數(shù)平均值小于1，支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但仍表明我國(guó)長(zhǎng)期存在缺電情況。我國(guó)電力消費(fèi)水平仍處于較低階段，隨著電力基礎(chǔ)設(shè)施的完善，電力消費(fèi)增長(zhǎng)會(huì)保持較高的增長(zhǎng)速度?？紤]到我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及節(jié)能減排政策的推行，對(duì)電力消耗有一定的抑制作用，但今后我國(guó)的電力下破費(fèi)彈性系數(shù)也至少應(yīng)達(dá)到0.85-0.9，才能使電力增長(zhǎng)基本滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（二）政府對(duì)于電力產(chǎn)業(yè)的管制阻滯

目前電力產(chǎn)業(yè)仍保持著“條塊分割、層層審批”的管制框架，原電監(jiān)會(huì)的管制名大于實(shí)，不能獨(dú)立充分的發(fā)揮管制作用，使得地方在一定程度上各行其是。

同時(shí)，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)存在著大量的行政壟斷。首先，政企不分仍存在。很多電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者仍然由電力管理部門任命和考評(píng)，電力上網(wǎng)價(jià)格和終端銷售主要還是由政府直接定價(jià)。其次，造成了省際間壁壘。地方政府為了便于對(duì)所屬電力企業(yè)進(jìn)行直接管理，常以行政區(qū)劃來(lái)界定企業(yè)的市場(chǎng)范圍，結(jié)果造成企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率低下和社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，并助長(zhǎng)地方保護(hù)主義。再次，地方政策與電力企業(yè)之間容易形成合謀。這更加緊密的政企聯(lián)盟，加劇了電力產(chǎn)業(yè)的行政壟斷?？傊?，這些行政壟斷有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，造成了資源的浪費(fèi)和電力產(chǎn)業(yè)的低效率。

（三）作為壟斷行業(yè)拉大了收入分配的差距

電力行業(yè)由于壟斷所引致的資源分配扭曲，影響到收入分配，這種收入分配效應(yīng)經(jīng)過(guò)多年的積累，將會(huì)從根本上改變社會(huì)財(cái)富的分配狀況，對(duì)居民的個(gè)人財(cái)富分配也產(chǎn)生了消極影響。中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)本身的壟斷程度較高，再加上與行政壟斷相結(jié)合，使壟斷勢(shì)力加強(qiáng)。憑借這些壟斷勢(shì)力，電力產(chǎn)業(yè)通過(guò)收取高價(jià)而將從消費(fèi)者手里轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的壟斷租金轉(zhuǎn)化為與其勞動(dòng)投入極不相稱的高收入和高福利。這一方面導(dǎo)致我國(guó)壟斷行業(yè)員工工資過(guò)高、增長(zhǎng)過(guò)快，擴(kuò)大了收入與分配的差距；另一方面強(qiáng)化了社會(huì)各階層的收入分配不公，加劇了社會(huì)“仇富心理”，不利于社會(huì)穩(wěn)定和諧及經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

電力等壟斷行業(yè)所造成的財(cái)富分配效應(yīng)在異鄉(xiāng)初始分配的同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)收入分配中的“馬太效應(yīng)”，使富有居民更加富有，貧困居民更加貧困，收入分配差距更加固化，甚至形成一種惡性循環(huán)。從全社會(huì)整體的角度看從消費(fèi)者向生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移的一部分收入，還可能被電力行業(yè)的管理者用于反競(jìng)爭(zhēng)的目的，或者被浪費(fèi)性的用于維持市場(chǎng)壟斷地位，影響到社會(huì)的公正分配。

四、管制績(jī)效優(yōu)化的路徑和措施

（一）合理確定中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)管制改革的目標(biāo)

要合理確定中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)管制目標(biāo)必須注意三個(gè)方面的問(wèn)題，即遵守的原則、管制的“度”以及公平與效率的選擇。

1.電力產(chǎn)業(yè)管制改革目標(biāo)制定的原則

第一，動(dòng)態(tài)性原則。電力產(chǎn)業(yè)管制目標(biāo)的確定既要考慮電力產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，又要對(duì)原有額的政府管制政策作出相應(yīng)調(diào)整，從動(dòng)態(tài)上把握管制階段的連續(xù)性與協(xié)調(diào)性。

第二，政府管制的有限性原則。一方面在管制過(guò)程中要嚴(yán)格限定政府管制機(jī)構(gòu)的權(quán)能，尤其是要限制那些受到特殊利益集團(tuán)影響的管制機(jī)構(gòu)；另一方面，政府管制的規(guī)模要有限。

第三，成本——收益原則。政府管制成本主要表現(xiàn)在內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面。這就要求政府管制機(jī)構(gòu)對(duì)不同的管制方法進(jìn)行成本與收益的比較，選取成本最小或者社會(huì)福利最大的方案。

第四，信息充分原則。政府管制機(jī)構(gòu)在確定電力產(chǎn)業(yè)制定管制目標(biāo)時(shí)必須對(duì)電力產(chǎn)業(yè)技術(shù)狀況、電力產(chǎn)品的成本、最佳企業(yè)規(guī)模等信息優(yōu)勢(shì)掌握。

2.放松管制把握“度”

把握放松管制的“度”，其目的是在于尋求市場(chǎng)主體、消費(fèi)者和社會(huì)整體福利的平衡點(diǎn)。由于電力產(chǎn)業(yè)會(huì)有很強(qiáng)的自然壟斷特性，為了防止電力產(chǎn)業(yè)由于過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)而造成社會(huì)資源浪費(fèi)，更有必要通過(guò)政府管制對(duì)新進(jìn)入的電力企業(yè)加以限制在合理范圍內(nèi)。

3.提高管制效率的同時(shí)，兼顧公平

管制效率包括管制機(jī)構(gòu)的效率，也包括被管制者的效率。政府管制目標(biāo)的設(shè)立是建立在管制機(jī)構(gòu)本身效率之上的。這標(biāo)準(zhǔn)可以通過(guò)它的管制是否有利于提高電力企業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效來(lái)判斷。所謂公平是指社會(huì)福利的最大化，除了要考慮管制機(jī)構(gòu)合電力企業(yè)的效率，還必須考慮消費(fèi)者的福利問(wèn)題。

（二）建立與完善電力產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)

電力產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)是管制政策的執(zhí)行者和監(jiān)管者。想要建立一個(gè)高效的電力產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)，必須在電力產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)和機(jī)制兩方面下功夫。

1.保證管制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

在深化改革過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)該盡快在“大能源”的框架下將電力監(jiān)管的職能加以明確，并以法律強(qiáng)化這一職能，也應(yīng)考慮將國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)的有關(guān)電力管制的職權(quán)與具體監(jiān)管結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置并不與地方政府之間有任何行政隸屬關(guān)系，企業(yè)也沒(méi)有與其有任何委托——代理關(guān)系，它是一個(gè)真正獨(dú)立的行政管制機(jī)構(gòu)，從而使得地方政府與企業(yè)形成的利益集團(tuán)無(wú)法運(yùn)用行政手段影響管制政策的實(shí)施，降低管制合謀的可能性。

2.建立有效的電力產(chǎn)業(yè)管制的制衡機(jī)制

這種監(jiān)督與制衡的權(quán)利可以訴諸于消費(fèi)者，具體可有由全國(guó)人民代表大會(huì)形成一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要的職責(zé)就是對(duì)電力產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的管制過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，減少政府管制機(jī)構(gòu)對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的影響，避免尋租。再通過(guò)有效的申述和爭(zhēng)端機(jī)制，具體解決電力產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)在管制過(guò)程中存在的干擾問(wèn)題。

3.加強(qiáng)對(duì)電力企業(yè)成本的監(jiān)控機(jī)制

想要優(yōu)化電力企業(yè)成本結(jié)構(gòu)，必須建立完善的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)增加電力企業(yè)的信息透明度，通過(guò)信息管制的員工收入才是優(yōu)化電力企業(yè)成本結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。此外，完善相關(guān)成本信息的監(jiān)督將有助于提高電力企業(yè)信息質(zhì)量，從而達(dá)到控制電力企業(yè)信息租金和提高電力產(chǎn)業(yè)管制效果的目的。

（三）規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，降低競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)準(zhǔn)入條件

一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)適度的、健康正常的市場(chǎng)環(huán)境是以相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章為基礎(chǔ)，并主要通過(guò)公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序作為保障。

1.降低電力市場(chǎng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

降低電力市場(chǎng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)必須打破電力產(chǎn)業(yè)縱向一體化壟斷格局，在發(fā)電領(lǐng)域、配電領(lǐng)域和售電領(lǐng)域引入適度競(jìng)爭(zhēng)，放松或解除行業(yè)進(jìn)入管制，允許新的企業(yè)進(jìn)人行業(yè)，進(jìn)行有序競(jìng)爭(zhēng)。就我國(guó)而言，當(dāng)前最要緊的任務(wù)就是如何實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的有序性和有效性。

2.增強(qiáng)電力企業(yè)信息透明度

要讓電力市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用，首要的一條就是要求參與競(jìng)爭(zhēng)的電力企業(yè)必須不斷地提供置信度較高的價(jià)格和成本信息。這將有助于管制機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度、價(jià)格和利潤(rùn)水平等關(guān)鍵性問(wèn)題充分掌握，從而實(shí)施有效的管制策略。

（四）加強(qiáng)法制建設(shè)

加強(qiáng)法制建設(shè)，最重要的是專項(xiàng)法律的建立與完善。中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)已經(jīng)打破舊的垂直一體化壟斷格局，但在電力建設(shè)、電力市場(chǎng)、電力管制等方面還存在諸多法律真空?！吨腥A人民共和國(guó)電力法》（以下簡(jiǎn)稱《電力法》）必須有足夠的可操作空間，在具體管制行為中可直接作為法律依據(jù)，即《電力法》對(duì)具體管制機(jī)構(gòu)、管制行為、管制辦法和管制程序的規(guī)定要盡量詳盡和規(guī)范。

除了修改《電力法》外，還應(yīng)該不斷完善《反壟斷法》。我國(guó)《反壟斷法》也存在一些不完善的地方，主要表現(xiàn)在反壟斷的懲罰機(jī)制不健全。由于我國(guó)目前尚未建立公益訴訟機(jī)制，消費(fèi)者幾乎不能依法對(duì)自然壟斷企業(yè)提起損害賠償訴訟。而且企業(yè)還不能通過(guò)其他方式將罰沒(méi)的成本再次轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。

五、結(jié)語(yǔ)

電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展事關(guān)國(guó)計(jì)民生，是一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的管制改革涉及到復(fù)雜的利益和技術(shù)調(diào)整，是一個(gè)逐步推進(jìn)并調(diào)整完善的過(guò)程，各國(guó)政府及經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)此都予以了高度的關(guān)注和重視。前人的理論研究成果和先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于我國(guó)深化電力產(chǎn)業(yè)改革具有十分重要和積極的借鑒意義。首先，自然壟斷和政府管制理論是對(duì)電力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制的主要理論基礎(chǔ)。其次，各國(guó)政府對(duì)電力產(chǎn)業(yè)管制改革的探索與實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。最后，我國(guó)的電力產(chǎn)業(yè)改革經(jīng)歷了集資辦電、公司制改組到市場(chǎng)化改革探索三輪大的改革，是我國(guó)管理體制變化最為頻繁、最為復(fù)雜的部門之一。因此，應(yīng)根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情，采取循序漸進(jìn)式的改革來(lái)對(duì)我國(guó)的電力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制，只有這樣，才能真正達(dá)到管制績(jī)效優(yōu)化的目標(biāo)。