食藥改革進(jìn)入第三年，有些地方卻弱化了食品安全監(jiān)管職能。面對(duì)多地“三合一”的改革模式，食藥官員抱怨：“地方政府沒有理解改革初衷”。但地方政府卻自訴苦衷。改革本為樹立食藥管理的“統(tǒng)一權(quán)威”，但現(xiàn)在，何為“統(tǒng)一權(quán)威”卻各執(zhí)一詞。

南方周末記者 袁端端 發(fā)自北京

食藥體制改革歷時(shí)三年多，國務(wù)院食安辦主任、國家食藥總局局長畢井泉，最近卻頻頻提起改革“初心”。

“不忘初心，堅(jiān)持人民利益至上，牢記政治責(zé)任，寓監(jiān)管于服務(wù)之中，努力為人民群眾飲食用藥安全把好關(guān)?！?016年7月6日，國家食藥總局官網(wǎng)刊出畢井泉的最新講話，內(nèi)容引發(fā)外部關(guān)注。

6月27日、28日，和7月4日、5日，畢井泉兩次帶隊(duì)赴河北調(diào)研，這正是他調(diào)研后的感慨。

早前的6月21日，全國食品藥品監(jiān)管工作座談會(huì)上，畢井泉已罕見地對(duì)當(dāng)下一些地方實(shí)行的“三合一”改革公開表達(dá)了不同意見，“改革并不是把幾個(gè)部門的人‘歸大堆。”

基層食藥監(jiān)管體制正重新進(jìn)入大規(guī)模的調(diào)研。7月初，國務(wù)院食品安全辦會(huì)同中央編辦等9個(gè)部門組成的調(diào)研組，已分赴10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），就基層食品藥品監(jiān)管體制和機(jī)構(gòu)設(shè)立情況開展專題調(diào)研。

這場(chǎng)本屆機(jī)構(gòu)改革最大，也是最高層面的調(diào)研，或與此前全國人大的食品安全執(zhí)法檢查有關(guān)。

2016年4月，全國人大常委會(huì)委員長張德江帶隊(duì)分赴10個(gè)?。ㄊ校?。他同時(shí)委托其他21個(gè)省份人大常委會(huì)，檢查本行政區(qū)域內(nèi)食品安全法實(shí)施情況。

結(jié)果令人遺憾——“有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能?！?月30日，張德江指出。2015年以來，部分市縣將新組建的食品藥品監(jiān)管部門與工商、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)等部門合并為“多合一”的市場(chǎng)監(jiān)管局，出現(xiàn)了上級(jí)多頭部署，下級(jí)疲于應(yīng)付，存在不協(xié)調(diào)等情況。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等問題，影響了法律實(shí)施的效果。

張德江共提出了九項(xiàng)問題，除了食品行業(yè)問題，直指基層監(jiān)管執(zhí)法能力薄弱、部門之間配合有待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等機(jī)制問題。

對(duì)此，7月2日，畢井泉在回復(fù)全國人大常委會(huì)咨詢時(shí)承認(rèn)，正在推進(jìn)的食藥改革，地方落實(shí)起來確實(shí)有一定難度。由于缺乏機(jī)構(gòu)編制，很多地方就考慮“三合一”“四合一”。導(dǎo)致現(xiàn)在食藥監(jiān)管能力與實(shí)際需要還有差距。

“三合一雖然壯大了隊(duì)伍，但削弱了食品藥品專業(yè)監(jiān)管力量。”畢井泉在全國食品藥品監(jiān)管工作座談會(huì)上說，“在食品藥品安全問題高發(fā)頻發(fā)階段，不具備將食品藥品監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)行跨部門綜合執(zhí)法的條件”。

他承諾，食安辦的9個(gè)調(diào)研組預(yù)計(jì)7月上旬可以完成工作，他們將在調(diào)研基礎(chǔ)上，由食安辦會(huì)同有關(guān)部門提出意見建議，按照要求上報(bào)。

“機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一，力量要加強(qiáng)?！痹诖饲暗娜珖称匪幤繁O(jiān)管工作座談會(huì)上，他如是強(qiáng)調(diào)。

“地方政府沒有理解 改革初衷”？

中國食藥監(jiān)管體制已歷經(jīng)4次重大調(diào)整。本輪機(jī)構(gòu)改革，初衷是十八屆三中全會(huì)提出的“構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，其中國務(wù)院18號(hào)文明確，“國家組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理?！蓖瑫r(shí)要求地方，“在整合原食品藥品監(jiān)管、工商、質(zhì)監(jiān)部門現(xiàn)有食品藥品監(jiān)管力量基礎(chǔ)上，建立食品藥品監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

但改革多年，結(jié)果卻與初衷大相徑庭?！皬?998年，五年一小改，十年一大改，我們捫心自問，是越改越好，還是越改越亂？”一位國家食藥局的司領(lǐng)導(dǎo)對(duì)南方周末記者直言，“基層就在這分分合合中過去了五分之一個(gè)世紀(jì)，再這樣下去，食品藥品的科學(xué)監(jiān)管體系蕩然無存?！?/p>

河北衡水食藥監(jiān)局一位副局長認(rèn)為，根源在于“地方政府沒有理解改革初衷”。改革希望增加食藥監(jiān)管能力，但現(xiàn)在監(jiān)管人數(shù)都成了問題。

事實(shí)上，2013年底開始的國家食藥改革，在地方執(zhí)行上早已出現(xiàn)明顯分歧：一些地方參照國務(wù)院，整合原食品安全辦、食藥部門、工商部門、質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能，組建獨(dú)立的食藥監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管；另一些則設(shè)置綜合性市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，整體合并工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門，組建“三合一”或“四合一”的市場(chǎng)監(jiān)督管理局（委），簡稱“市場(chǎng)局”。兩種模式也可簡單稱為，“單列式”和“綜合式”。

隨著改革推進(jìn)，分歧愈發(fā)明顯。畢井泉講話透露，2014年底，全國尚有95%的地（市）、80%的縣（市）獨(dú)立設(shè)置了食藥局。但一年之后，2015年底，獨(dú)立設(shè)置食藥監(jiān)管部門的地（市）減少到82%、縣（市）減少到42%，并還在不斷遞減。

“2014年是一個(gè)分水嶺?！苯K省食品安全基地首席專家吳林海教授一直關(guān)注體制改革。他注意到，本已按國務(wù)院要求單設(shè)食藥機(jī)構(gòu)的地方，轉(zhuǎn)而選擇市場(chǎng)局的模式。

轉(zhuǎn)設(shè)市場(chǎng)局，或是迫于食品安全的問責(zé)及機(jī)構(gòu)改革的雙重壓力。當(dāng)時(shí)各地在機(jī)構(gòu)中將市縣政府機(jī)構(gòu)數(shù)量控制在18-22個(gè)，強(qiáng)調(diào)一件事原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，而如果能利用多合一，便一次性可以減少多個(gè)部門數(shù)量。

另一個(gè)原因是，當(dāng)時(shí)食藥改革文件寫的是地方“原則上參照”中央模式，而不是“必須統(tǒng)一”。“如果是寫明必須統(tǒng)一，同時(shí)配套下發(fā)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置具體意見，那改革早就完成了?！辈辉敢饩呙膶W(xué)者批評(píng)說。

本輪改革最高級(jí)別的市場(chǎng)局當(dāng)屬省級(jí)城市天津，該模式最大特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)從市級(jí)到區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道垂直統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管。天津新成立市場(chǎng)局的模式，被認(rèn)為改變了過去多頭管理、資源分散配置、監(jiān)管力量難以集中的問題。

“后來很多地方都改了?！鼻笆鰧W(xué)者說，天津市場(chǎng)局模式被高層肯定后，有的已獨(dú)立的食藥局也“翻了燒餅”。

地方上，改革為市場(chǎng)局的綜合執(zhí)法部門有食藥、工商、質(zhì)監(jiān)，甚至物價(jià)、安監(jiān)等多塊業(yè)務(wù)。各塊之間存在著權(quán)、責(zé)、利的比較差別，幾個(gè)上級(jí)部門的競爭下，“食品安全作為首要責(zé)任”再難保證。

更糟的是，吳林海的團(tuán)隊(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些省份，如江西，省市縣區(qū)各級(jí)的食藥監(jiān)管部門都沒有統(tǒng)一。2015年時(shí)，僅從地市級(jí)層面，就出現(xiàn)“三合一”“二合一”以及食藥單列三種模式并存的現(xiàn)象。這令去調(diào)研的學(xué)者驚嘆，“如此上下不對(duì)應(yīng)，政令不暢，多模式并行在一個(gè)省份出現(xiàn)的情況全國都很少見”。

地方改革成果待考，中央對(duì)食品安全的要求卻不斷加強(qiáng)。

早在十八屆三中全會(huì)，中國就曾把食品安全納入國家公共安全體系。2015年國慶節(jié)，“史上最嚴(yán)食品安全法”出臺(tái)，不僅強(qiáng)調(diào)了企業(yè)的主體責(zé)任，也讓地方政府和相關(guān)職能部門認(rèn)識(shí)到，法律法規(guī)劍指地方政府和食品安全監(jiān)管部門的不作為、失職瀆職行為。

“它充分體現(xiàn)了治食品重在‘治官、‘治官貴在從嚴(yán)的原則，對(duì)加強(qiáng)食品安全綜合治理具有提綱挈領(lǐng)的重要作用?！眳橇趾Ｕf。

改革并非機(jī)構(gòu)稱謂的變化，在一些地方，卻導(dǎo)致了權(quán)力職責(zé)的模糊與松懈。南方周末記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層地方監(jiān)管部門對(duì)目前改革現(xiàn)狀大多表示失望。

2014年，小崔畢業(yè)進(jìn)入食藥監(jiān)管的最基層單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)管所，他所面對(duì)的是一群素質(zhì)參差不齊的同事，執(zhí)法方式五花八門。

他的上級(jí)，縣級(jí)執(zhí)法部門也比他們好不了多少。這個(gè)只有六人負(fù)責(zé)食藥監(jiān)管工作的縣食藥監(jiān)局，唯一能做的便是疲于奔命的門面工程，拼命抓案件、抓任務(wù)量。

但這卻更加速了監(jiān)管人員的逃離。上海市食藥監(jiān)局的王廣平已工作二十多年，他發(fā)現(xiàn)，這一年多來，幾乎每個(gè)月都有同事離開了食藥系統(tǒng)。最直接的原因是，他們覺得系統(tǒng)已經(jīng)“散了”。

“即便是三合一也可以，關(guān)鍵在于下面合，上面不合，上級(jí)各自為戰(zhàn)，工作都?jí)旱降胤?，有三個(gè)婆婆的媳婦能當(dāng)好嗎？”河北衡水市食藥局的那位副局長說。因?yàn)檫@種矛盾，很多地方局至今內(nèi)部機(jī)構(gòu)還沒有理順，科室扯皮，工作停滯，風(fēng)險(xiǎn)隱患很多。

被稀釋的專業(yè)人員

過于頻繁卻又行動(dòng)遲緩的改革，正導(dǎo)致人心浮動(dòng)，致使大量工作被擱置甚至陷入混亂。

吳林海在山東調(diào)研發(fā)現(xiàn)，煙臺(tái)市實(shí)行“三合一”改革試點(diǎn)后，原已計(jì)劃配備的制服、執(zhí)法車輛、部分執(zhí)法裝備與辦公經(jīng)費(fèi)等全部暫停；原有執(zhí)法文書與執(zhí)法規(guī)范無法使用，亟須重新規(guī)范；部分人員因此存在抵觸情緒。

再比如，2015年3月開始組建的壽光市市場(chǎng)監(jiān)督管理局，核定編制50人，局領(lǐng)導(dǎo)班子核定為一正三副，調(diào)研組到訪的2015年5月28日，該局仍分散在原有場(chǎng)所辦公，局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員有18人，占到編制數(shù)的36%，而且科室仍未整合，事權(quán)仍未劃分，核發(fā)食品經(jīng)營許可證等仍然使用壽光市工商局的公章。這些由于改革過渡期太長而造成的“陣痛”，正不斷制造難題。

“食藥監(jiān)工作存在漏洞”。2016年3月，山東疫苗案爆發(fā)，國家食藥總局藥化監(jiān)管司司長李國慶在三部委聯(lián)合發(fā)布會(huì)上就坦承。他解釋，目前國內(nèi)具有藥品檢查資質(zhì)的人員不足500人，但藥品生產(chǎn)企業(yè)有5000余家，40萬家藥品零售企業(yè)，監(jiān)管有盲區(qū)。

因?yàn)槿藬?shù)眾多，“三合一”后，工商部門是合并后的主力。一位一年前剛組建的某地級(jí)市市場(chǎng)監(jiān)管局人士說，他工作過的原某區(qū)工商局有工作人員260多人，原區(qū)質(zhì)監(jiān)局不到40人，原食藥局有11人。這種物理融合的結(jié)果，只能是“專業(yè)人員在改革后被無限稀釋”。

一位藥學(xué)專業(yè)畢業(yè)的市級(jí)食藥監(jiān)稽查人員告訴南方周末記者，他從事藥品監(jiān)管十一年，經(jīng)歷過的科室有藥品生產(chǎn)、流通、稽查。在市縣區(qū)三級(jí)都成立市場(chǎng)局后，現(xiàn)在藥品流通科的科長來自工商，而藥品稽查科二十個(gè)人員中，有17個(gè)工商的人，且平均年齡超過五十，對(duì)簡單的群眾舉報(bào)都無法核實(shí)，再到區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局便已經(jīng)完全沒有食藥的專業(yè)人員了。

改革后，無論哪種模式都面臨食藥人員嚴(yán)重不足的情況。以單列模式的北京為例，改革前的北京工商局有六千人，但只劃撥了一千多人給新食藥局，質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生部門劃轉(zhuǎn)的人員同樣有限。

國家行政學(xué)院的副教授胡穎廉調(diào)研了兩個(gè)地級(jí)市，過去市衛(wèi)生監(jiān)督所均有70多人從事餐飲安全監(jiān)管，改革后分別劃轉(zhuǎn)給市食藥監(jiān)局9人和6人。根據(jù)國家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)計(jì)，機(jī)構(gòu)改革前后食品安全監(jiān)管對(duì)象從700萬增加到1000萬，但食藥監(jiān)管人員編制僅從10.3萬增加到約12萬，兩者比例懸殊。

在胡穎廉看來，食品藥品監(jiān)管職能的歸并，使得原來以藥品監(jiān)管為主的基層藥監(jiān)機(jī)構(gòu)工作量呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)增加：“縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道過去并未設(shè)置藥監(jiān)分支機(jī)構(gòu)，如果沿襲原有的體制，將會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)與監(jiān)管力量的嚴(yán)重不匹配。若增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制與員額，又會(huì)碰到地方制約，目前多數(shù)省份提出，編制總數(shù)不能增加?；鶎铀幈O(jiān)改革受阻，其癥結(jié)在此?！?/p>

“我的工作量是以前的七到八倍，工資待遇沒有改變，人員配置沒有增加，讓人怎么去工作？”江西新余市市場(chǎng)監(jiān)管局的一名食藥監(jiān)管人員在論壇上發(fā)帖，得到了很多體制內(nèi)人士附和。

北京市食藥局曾組織過一次全國基層所所長的大培訓(xùn)，培訓(xùn)老師問：你們有多少所里只有一個(gè)人的？臺(tái)下舉手的一大片。

接著，老師又問，有多少所一個(gè)人也沒有的？臺(tái)下又稀稀拉拉的舉手一堆。

老師不解，沒有人你們?cè)趺磥砹?？舉手的人紛紛解釋，自己只是兼職食藥所長，平時(shí)還在原單位辦公。

“一個(gè)所有幾千家監(jiān)管對(duì)象，這種局面下，怎么可能做好食品安全監(jiān)管？”該培訓(xùn)老師無奈對(duì)南方周末記者說。

“統(tǒng)一權(quán)威”， 各執(zhí)一詞

事實(shí)上，食藥改革進(jìn)程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的撤并一直是改革的主要聲音。調(diào)整、厘清各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能，減少交叉和監(jiān)管盲區(qū)，也一直是食品安全監(jiān)管改革的主旋律。

食品安全由哪一個(gè)部門監(jiān)管，如何組建一個(gè)綜合協(xié)調(diào)部門，正亟待進(jìn)一步的明確。

“統(tǒng)一權(quán)威”早已經(jīng)各種紅頭文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)。各地都強(qiáng)調(diào)自己支持“統(tǒng)一”，卻對(duì)何為“統(tǒng)一”的管理體制，存在兩種理解。

劉鵬總結(jié)，一種就是自上而下，從中央到地方，必須建立起一套一模一樣的統(tǒng)一監(jiān)管模式，即縱向統(tǒng)一；而另一種就是每級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)在原來機(jī)構(gòu)分立的體制基礎(chǔ)上建立起統(tǒng)一的食藥監(jiān)管體制，即橫向統(tǒng)一。

“現(xiàn)在支持單列模式的明顯支持縱向統(tǒng)一，而支持綜合模式則認(rèn)為橫向統(tǒng)一更符合現(xiàn)實(shí)?！痹谒磥恚袊胤绞乘幃a(chǎn)業(yè)發(fā)展差異大，也不夠均衡，客觀上更靈活多樣的監(jiān)管模式具有一定空間，監(jiān)管體制未必一定要采用大一統(tǒng)模式。

更何況，新一輪的重大改革看來也并不現(xiàn)實(shí)。多位學(xué)者對(duì)此表示悲觀，“按下葫蘆浮起瓢，現(xiàn)在再把合并的分開，工作難度比現(xiàn)在會(huì)更大，而且?guī)啄昵暗睦щy都會(huì)重現(xiàn)。例如監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限劃分、資源分配、責(zé)任區(qū)分等等。”

當(dāng)各地仍在為改革模式爭論不休時(shí)，學(xué)者們正不斷呼吁改革要回歸初心，回歸本質(zhì)?！跋Ｍㄟ^機(jī)構(gòu)改革來推進(jìn)深層次的改革，但機(jī)構(gòu)改革本身承載不了這么多使命?！眲Ⅸi感嘆。

“真正的困難在于如何提高地方政府對(duì)于食藥安全的重視程度與投入力度，如何清晰明確地界定強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管責(zé)任，如何提高監(jiān)管部門的執(zhí)法質(zhì)量與效率?！眲Ⅸi說。

“實(shí)現(xiàn)權(quán)威”，關(guān)鍵要在更為重要的法律法規(guī)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)管問責(zé)方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一，加強(qiáng)對(duì)地方政府和涉事企業(yè)的問責(zé)處罰力度，強(qiáng)化監(jiān)管的專業(yè)性基礎(chǔ)。

改革已刻不容緩。但方向卻依然難以捉摸。

2016年7月6日，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)題為《讓改革者上，不改革者下》的評(píng)論：當(dāng)下許多改革已不是帕累托改進(jìn)，而是動(dòng)真格的壯士斷腕，遭遇的阻力可想而知。比如，有的省市提出工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)“三合一”的改革方案，但相關(guān)部門希望保留基層的“腿”和陣地；……一些改革遭遇“冰上行車”，改革紅利被攔在了“最后一公里”上。

“如果各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部沒有改革者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、智慧勇毅，諸多障礙可能就難以突破?！蔽恼伦詈笠猹q未盡地說。

（南方周末實(shí)習(xí)生吳靖對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）