李 光

關(guān)于欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)問題的探討

李 光

近年來隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)大力扶持，欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)得到了一定程度改觀。由于受各種條件限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)仍普遍存在困境。本文以欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)為研究對象，闡述了財源建設(shè)的現(xiàn)狀及特點，并系統(tǒng)分析了欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)面臨困境的產(chǎn)生原因，針對性提出了具有建設(shè)性的改善措施，對欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)具有一定的指導(dǎo)意義。

欠發(fā)達地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源；建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在農(nóng)村一級的基層政權(quán)組織，承擔(dān)著基層政權(quán)建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提供農(nóng)村公共服務(wù)、加強社會管理和維護轄區(qū)社會穩(wěn)定等方面的職能。農(nóng)村稅費改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來巨大挑戰(zhàn)，部分欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至到了難以為繼的境地。長此以往，這些地區(qū)基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)會受到嚴重影響。如何采取有效措施改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源問題，進一步鞏固和加強基層政權(quán)建設(shè)，成為擺在基層政府面前的首要問題。這一問題的研究具有深刻的理論和現(xiàn)實意義。

一、欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)現(xiàn)狀與特點

近年來在黨中央不斷重視農(nóng)村經(jīng)濟大背景下，欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟有了較快發(fā)展，財源建設(shè)有了長足進步，有力支撐了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項社會事業(yè)的全面發(fā)展。但是，在取得成績和成果的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足，地方財政收入總量偏小、增長乏力，工資、民生、土地兌付等剛性必保支出越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源狀況并不樂觀。以山東省濱州市惠民縣為例，2015年全縣一般公共預(yù)算收入88006萬元，在全省140個縣區(qū)中排名130位，是名副其實的省級貧困縣。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力由預(yù)算內(nèi)財力和預(yù)算外收入組成，預(yù)算外收入由鎮(zhèn)辦自行管理收支。預(yù)算內(nèi)財力由地方財政收入、上級補助收入、轉(zhuǎn)移支付及與縣級結(jié)算構(gòu)成，資金在縣國庫管理。扣除統(tǒng)發(fā)內(nèi)工資及民生支出外，結(jié)余資金以調(diào)度款形式撥付相應(yīng)鎮(zhèn)辦由其安排支出。由于地方財政收入乏力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出事項每年遞增，到2015年底全縣十四個鎮(zhèn)辦無一有財力結(jié)余，其中有十個鎮(zhèn)辦超調(diào)調(diào)度款，嚴重擠占縣直財力。

二、欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源困境成因

（一）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)缺乏客觀科學(xué)的認識

目前，缺乏客觀、科學(xué)的認識成為阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)最大的制約因素。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受條件限制，主觀思想觀念僵化，“等、靠、要”的依賴思想嚴重，在財源建設(shè)上存在著急功近利、竭澤而漁，缺乏沉下心思，扎實做好財源建設(shè)服務(wù)工作的決心。

部分基層領(lǐng)導(dǎo)存在經(jīng)濟發(fā)展等同財源建設(shè)的錯誤觀念，將搞活經(jīng)濟與財源建設(shè)混為一談，在招商引資時規(guī)劃不到位，缺少戰(zhàn)略意識，甚至急功近利、決策失誤。在項目引進上存在盲目性，沒有估計地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源協(xié)調(diào)，難以改變以往的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)混亂，甚至舉步維艱；另外，思想意識僵化，對財源建設(shè)認識不足缺乏重視，財源建設(shè)工作缺乏主動，“等、靠、要”思想嚴重，把主要精力放在向上級政府和財政部門要錢上，沒有正確財源建設(shè)規(guī)劃，對財源建設(shè)開源建設(shè)缺乏，在創(chuàng)造條件，壯大現(xiàn)有財源、不斷拓展新興財源方面所下功夫不足。

（二）經(jīng)濟落后是主要原因

受歷史和客觀條件限制，欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)弱，總量小，雖然在時代經(jīng)濟總量迅速增長，經(jīng)濟迅猛發(fā)展的大背景下，欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟也獲得了較快的穩(wěn)定發(fā)展，然而，目前工業(yè)化發(fā)展仍處于初期階段，多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟總量還有待增加。究其原因有以下幾點：

一是工業(yè)經(jīng)濟規(guī)模小，招商引資難度大。工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值總量不足，而且企業(yè)規(guī)模普遍不大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化。由于欠發(fā)達地區(qū)普遍基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，流動人口少，難以吸引優(yōu)秀人才，招商引資也存在種種困難。多數(shù)仍以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢。二是受國家政策影響較大。近年來國家出臺的減稅降費、退耕還林（草）等政策的實施，在一定程度上對欠發(fā)達地區(qū)，尤其是以資源和農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)造成了較大負面影響。

（三）財權(quán)與事權(quán)的不相稱，是財源缺口增長的原因

自上世紀九十年代分稅制實施以來，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國財稅體制基本上形成了適合市場經(jīng)濟的財稅體制；然而，受各方面因素影響，我國稅收體制和費稅收體制均存在不同程度的不足之處，這些不足主要體現(xiàn)在稅制結(jié)構(gòu)欠缺，財權(quán)和事權(quán)不相稱，以及預(yù)算體制公開和透明性不夠。上級政府要求的諸多事權(quán)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力，由于欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄地區(qū)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較薄弱，加之地域?qū)拸V，人口不夠集中，按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求，所需配套資金巨大，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口增大。

（四）分稅制是限制財源改進困難的制度因素

當前財政轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)尚存諸多不足：一是結(jié)構(gòu)設(shè)置欠缺合理性。在我國財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，稅收返還及補助所占比例較大，而結(jié)構(gòu)中縮小地區(qū)差異的配置較小。二是欠缺規(guī)范性的財政轉(zhuǎn)移支付標準。根據(jù)目前法律中相關(guān)的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)定，找不到一套科學(xué)完善的定量化分配依據(jù)，資金的分配受主管因素影響較大，缺乏資金分配的科學(xué)依據(jù)。財政轉(zhuǎn)移支付的實施存在盲目性、隨意性等諸多欠缺，使財政轉(zhuǎn)移支付演變成中央與地方的之間的博弈行為，不利于欠發(fā)達地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)質(zhì)量。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包裹嚴重

當前，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財權(quán)與事權(quán)嚴重不一致的困難影響，地方政府所承擔(dān)的部分事權(quán)所需財政缺口巨大。正是事權(quán)的的繁多，該財政缺口使地方政府背上了沉重的包裹，財政擔(dān)負支出在不斷擴大。作為經(jīng)濟欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在保工資、保運轉(zhuǎn)、促穩(wěn)定后，在財源建設(shè)上很難有所建樹。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往年為發(fā)展經(jīng)濟舉借債務(wù)，在財源不足，財力緊缺的狀況下，短時間內(nèi)無法擺脫沉重的債務(wù)負擔(dān)。

三、欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)的思路

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立科學(xué)的財源觀念

首先，各級政府及相關(guān)部門必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)問題給予足夠重視，加大政策、資金等方面的扶持。同時，應(yīng)認識到傳統(tǒng)的財源建設(shè)理念已經(jīng)不再適應(yīng)當前的發(fā)展要求，必須摒棄傳統(tǒng)，與時俱進，提高認識，開拓創(chuàng)新。地方政府部門要把發(fā)展放在諸要素首位，不斷開拓新的財源渠道，在符合市場經(jīng)濟規(guī)律的前提下，根據(jù)地區(qū)資源、地理等特點，從實際出發(fā)，因地制宜，打破原有單一經(jīng)濟結(jié)構(gòu)組成，豐富經(jīng)濟結(jié)構(gòu)組成，不斷推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，提高地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。

（二）積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植財源

積極發(fā)展工業(yè)，培植支柱產(chǎn)業(yè)。依托國家和地方政策引導(dǎo)，結(jié)合所在地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，合理規(guī)劃，有序?qū)嵤粩鄬崿F(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模擴張和產(chǎn)業(yè)升級。重視工業(yè)發(fā)展的同時，著重發(fā)展有規(guī)模的工業(yè)實體經(jīng)濟，尤其是扶植優(yōu)勢工業(yè)企業(yè)，并建立圍繞優(yōu)勢企業(yè)的經(jīng)濟實體群。逐步培植該實體群成為城鎮(zhèn)支柱財源，保證財政收入。進一步扶植發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、引進新進產(chǎn)業(yè)的同時，增加高附加值、環(huán)保、高效益高新技術(shù)企業(yè)的比例，實現(xiàn)經(jīng)濟增長的良性轉(zhuǎn)變。加大資金扶植引導(dǎo)，以項目為橋梁，擴展產(chǎn)業(yè)規(guī)模，充分考慮地方資源、地理、交通等自身優(yōu)勢，大力發(fā)展自身特色產(chǎn)業(yè)。

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級，提速農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化步伐。一是因地制宜，分類指導(dǎo)，合理規(guī)劃布局，做好農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)工作，有目的、有序地引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品規(guī)劃向著產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。二是結(jié)合地方區(qū)域產(chǎn)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力培育一批有特色、號召力強、起點高的農(nóng)產(chǎn)品下游加工企業(yè)，并提高品牌意識，增強市場認可度和占有量，以此發(fā)展農(nóng)業(yè)創(chuàng)稅點，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源來源和貢獻率。三是把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善有機結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展，通過財政支出與增量調(diào)節(jié)，擴大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入，改善基礎(chǔ)農(nóng)田建設(shè)，進而提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)條件改進與農(nóng)業(yè)創(chuàng)稅共同提高的良性發(fā)展。

堅持制度創(chuàng)新，合理劃分財權(quán)與事權(quán)。統(tǒng)一財權(quán)與事權(quán)協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)行體制下，調(diào)整事權(quán)，加大上級政府在教育、公共基礎(chǔ)建設(shè)等方面的投入，實現(xiàn)多級財政共同承擔(dān)事權(quán)統(tǒng)一規(guī)劃的的格局，建立起“政府規(guī)劃、分級分類承擔(dān)”的財政投入體制，適當分散鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力，進而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財源的有效統(tǒng)一，進而保證基層政權(quán)的有效運轉(zhuǎn)。

“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”大背景下大力發(fā)展創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟。創(chuàng)造適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身特點的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新環(huán)境，制定和完善欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的政策和制度，實現(xiàn)“輸出勞動力、引回資金和人才”的根本轉(zhuǎn)變。以政策和制度引導(dǎo)農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行動中，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的開辦，增加財源。

欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)是一個長期而艱巨的過程，應(yīng)該步步為營，循序漸進，不可急功近利。農(nóng)業(yè)稅取消以后，諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源緊張的局面，需要各級政府的共同努力和探索，制定出行之有效的辦法，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)變，不斷擴大第二、三產(chǎn)業(yè)數(shù)量和規(guī)模，增加財政、稅收收入，進而幫助欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出財政困境。

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山東濱州惠民縣財政局）