劉淵源+李麗+李晉

2015年10月9日下午，廣東省委副書記、深圳市委書記馬興瑞主持召開深圳市委常委會議，審議通過了《中共深圳市委深圳市人民政府關于嚴查嚴控違法建設的決定》、《深圳市關于全面疏導從源頭遏制違法建設的若干措施》、《深圳市查處違法用地和違法建筑工作共同責任考核辦法》，這就是被譽為深圳查違史上最嚴厲的“1+2”文件。

根據(jù)“1+2”文件，深圳市每年開展1次全市查違共同責任考核，各區(qū)（新區(qū)）和各相關部門等查違共同責任單位考核不合格的。對萁單位及黨政主要領導給予通報批評。分管領導停職檢查，履職不到位的承辦部門領導責令辭職。各區(qū)（新區(qū)）因“月均新增違法建筑面積”這一指標不達標導致考核不合格的，黨政主要領導停職檢查，分管領導責令辭職，履職不到位的規(guī)劃土地監(jiān)察部門領導免職，并依法給予行政處分。

“1+2”文件后，深圳市開展了聲勢浩大的查違行動。為此，龍崗區(qū)迅速出臺了《龍崗區(qū)嚴查嚴控違法建筑工作方案》，該方案提出了查違工作“四個全”和“六個一律”。亦公認為龍崗史上最嚴查違工作方案?！八膫€全”即全面防控、全線打擊、全力疏導、全程問責；“六個一律”即所有在建工程一律建立臺賬、所有在建違法建筑一律控停、所有存量違建一律查處、所有頂風搶建的一律拆除、市委市政府專項督辦案件一律處理到位、執(zhí)法隊伍節(jié)假日一律組織巡查；隨后還出臺了問責辦法，并立即展開了向違建宣戰(zhàn)的“百日攻堅”行動。以“六個一律”為抓手，有效地遏制了違建勢頭?！鞍偃展圆檫`”期間，龍崗區(qū)新發(fā)現(xiàn)違法用地和違法建筑223處、建筑面積21365平米，均在24小時內(nèi)實施徹底清拆；共拆除各類違建580宗、違建面積54537平方米。僅10月28日上午，龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)祭大隊組織全區(qū)8個街道開始拆除專項行動，當日拆除違建4010平米。

自貫徹市委“1+2”文件以來（截至2016年5月10日），龍崗區(qū)新發(fā)現(xiàn)違法建筑258棟（處）、建筑面積25554平米，同比下降60%以上，均在24小時內(nèi)實施徹底清拆，違建信訪投訴量同比下降18%；拆除各類違建803棟（處），面積72993平方米，在保持違建“零增長”的基礎上，實現(xiàn)了違建“負增長”，下一步，龍崗區(qū)將持續(xù)加大查違工作力度，通過“斷根”專項行動，全面推進違建“消化”、“管治”，確保違建存量進一步削減。

上篇 查違之困

利益之困：違建背后是巨大的經(jīng)濟利益鏈條

2004年，深圳開始了新一輪“土地革命”，原關外農(nóng)民的土地轉為國有，農(nóng)民轉為城市居民。自此，深圳查違吹響了“集結號”。當時，關外的一些街道辦甚至貼出標語“你敢動一塊磚，我就敢拆你一陳樓！”

深圳的這一輪“土地革命”讓深圳的村民一夜之間成為居民，沒有了土地的村民開始了一輪又一輪的瘋狂搶建。根據(jù)政府的“一戶一棟”相關規(guī)定。原村民可以在自家宅基地上建設一棟480平方米的樓房，但隨著深圳工業(yè)化進程和外來人員的膨脹，一戶多棟開始持續(xù)發(fā)酵，允許建4層半的村民住房開始向高層延伸，有的甚至建到了二十多層。

2005年為了解決原村民的一戶一棟的住房問題，深圳市批準了社區(qū)居民的統(tǒng)建樓建設。統(tǒng)建樓批建從一開始就走上了一條畸形之路。在統(tǒng)建樓建設過程中，普遍存在批少建多、批小建大，統(tǒng)建樓買賣更成行成市，統(tǒng)建樓買賣甚至成為社區(qū)經(jīng)濟的支柱。2009年后統(tǒng)建樓政策收緊，深圳規(guī)土委對統(tǒng)建樓基本不批。統(tǒng)建樓成為名副其實的違建。然而。社區(qū)卻不愿停下統(tǒng)建樓建設的腳步。買賣統(tǒng)建樓暗箱操作，一些社區(qū)招來開發(fā)商，采取三七或四六分成的模式，所謂的開發(fā)商拿走60%或70%的利潤。建統(tǒng)建樓甚至遠遠高于建商品房的利潤。

每一棟違建背后都有巨大的經(jīng)濟利益鏈條，多年來盡管深圳掀起一輪又一輪的查違高潮，但高潮過后違建更象是瘟疫一樣死灰復燃，有的街道違建甚囂塵上，同時開工的違建竟達幾百處，違建工地一片熱火朝天。違建一旦成為“樓堅強”就能帶來巨大的經(jīng)濟效益，違建不僅可以出租出售牟取暴利，違建還可以一本萬利用來做酒店、餐館、鋪面等。違建不僅是違建老板手中的“鉆石”和“黃金”，更是一些社區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長點。一些社區(qū)由違建帶來的租金竟然高達一個多億。一些社區(qū)負責人直言：“沒有違建就沒有社區(qū)經(jīng)濟。股民的分紅幾乎全部來自違建的效益，誰的違建多，誰的經(jīng)濟效益就好！”

龍崗南聯(lián)村因“億萬村官”周偉思腐敗入獄而聞名，周偉思受賄源于村里10多棟違建。談起這10多棟違建一千多套違建房的出售，南聯(lián)股份公司一名負責人坦言：“周偉思對南聯(lián)村民還是有貢獻的，不建違建出售和出租。股民從哪里分紅？沒有違建，我看深圳絕大部分的社區(qū)經(jīng)濟都要完蛋！”

由于違建的巨大經(jīng)濟利益，原村民、外來投資者、社區(qū)股份公司甚至一些官員都在違建中分享“黑金”，斬斷違建背后的利益鏈條卻難上加難。“沒有誘人的經(jīng)濟利益就沒有層出不窮的違法建筑！”深圳市規(guī)士委一位負責人在接受媒體記者采訪時一針見血指出。“違建的利益那么大，違建老板拿出每平方米300元的利潤去搞賄賂，有多少人能擋住違建老板的糖衣炮彈？這些年又有多少街道執(zhí)法隊長倒下？！”

關系之困：違建背后隱藏各種錯綜復雜的社會關系

深圳的違建最后成為“樓堅強”其重要原因緣于“關系門”，一些違建老板社會關系錯綜復雜，面對這些手可遮天的違建老板，查違部門往往只能望“樓”興嘆。

一位街道執(zhí)法隊長自嘲：“在查處違建時，各種說客紛至沓來，對上邊有人的關系戶只能睜一只眼閉一只眼。面對手可遮天的關系，我們一線執(zhí)法隊員只能知難而退，不能因為強硬查違而成為烈士！”

這位執(zhí)法隊長坦承，因為關系而放任一棟違建建成，旁邊往往會涌出違建一片?！澳惴湃侮P系戶不查而去查旁邊沒有關系的，這些沒關系的就會理直氣壯跟執(zhí)法隊叫板：“要查一起查！你只查我的。我就到上邊去告你！”結果執(zhí)法隊只能默許沒有關系的違建野蠻生長。

面對“關系門”，街道執(zhí)法隊也摸索出了一條行之有效的應對追貴之法。原大鵬街道黨工委委員、執(zhí)法隊隊長張耀坤在受審時透露了面對“關系門”時自我保護的潛規(guī)則，張耀坤稱，面對違建最有效的自我保護就是立案，違建一開工就立案，執(zhí)法隊也就得去“關系戶”那里走走過場。如查扣電泵、攪拌車甚至割斷一些違建鋼筋，還有就是罰款結案?！八羞`建立案之后就會結案，只要結了案。案子就會通過區(qū)里市里以及國家部委的審查，不會存在問題。否則，區(qū)里通不過市里的檢查，市里就通過不了國家的檢查?！睆堃ふf。

面對罰款結案，“關系戶”們也非常豪爽。深圳某社區(qū)一次被罰款200多萬元。開出罰單一周，這個社區(qū)就把200多萬打到了政府的賬戶上。知情人士則稱。區(qū)區(qū)幾百萬的罰款相對其巨額違建利潤只能說是九牛一毛。

法律界人士認為，深圳違建的“關系門”從本質上來說還是一種難以割舍的人情關系和利益關系，也可以說是相關利益人的腐敗關系，根除違建沖破關系之困從根本上來說在于查違沒有法律支撐，也就是說。唯有立法才是消除“關系門”的唯一出路。

疏堵之困：多年來查違陷入只堵不疏的死胡同

在一戶一棟政策中，有錢有關系的瘋狂搶建后而實際擁有一戶多棟，有的甚至一戶十幾棟，僅房租收入每月就達到幾十萬甚至上百萬。一些老實巴交的原村民或困難戶往往只建了一層或兩三層，其住房面積遠沒達到480平方米。一些困難的原村民依然一家數(shù)口擠住在低矮破舊的老屋子，與此形成鮮明對比的同村入因為有錢有關系不僅一戶多棟，還把房子建到10幾層甚至20幾層。

一些老實巴交的村民因無法拆舊建新而開始上訪，一些困難戶村民甚至天天到街道辦纏著街道辦書記或執(zhí)法隊長。

面對困難戶的上訪。街道辦和執(zhí)法隊領導只能好言相勸：“你就耐心等一等，等到上邊給政策吧！”末尾還得特別強調(diào)：“舊房子你不能拆，拆了你就建不起來了！”

長期只堵不疏導致部分社區(qū)出現(xiàn)了“冰火兩重天”的尷尬局面，一邊是有錢有勢的違建老板動輒把違建建到三十幾層，從中牟取暴利；一邊是街道執(zhí)法隊等部門對危舊房改造“嚴防死守”，危舊房戶們“下雨天生活在池塘里。出太陽則生活在蒸籠里”，危舊房戶們叫苦不迭，甚至有危舊房戶抱著被子到街道辦書記和街道執(zhí)法隊長辦公室睡覺，以表達危舊房改造沒有出路的強烈抗議，更有危舊房戶聲稱為了危舊房拆除重建誓與街道執(zhí)法隊“搏命”。

深圳危舊房改造無法具體操作，拆舊建新則更無政策可依，只堵不疏的結果卻是：有錢有勢的違建戶不斷挑戰(zhàn)政府查違的底線，沒錢沒關系的則只能住在低矮的危舊房中。

對此，龍崗龍城街道辦書記劉國紅等人多次聯(lián)名在深圳兩會期間提議：違建查處必須有堵有疏。多個政府部門也傳出了疏的聲音。有識之士認為。隨著深圳社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。一戶一棟480平方米顯然又落后子經(jīng)濟發(fā)展，更與群眾的實際需要存在差距，與其讓違建瘋長到幾十層，不如創(chuàng)新政策讓一戶一棟拆舊建新中適當放寬建設標準，以滿足居民合理訴求。

壁壘之困：查違部門孤軍奮戰(zhàn)難破部門壁壘

深圳目前采取的是市、區(qū)、街道三級查違模式，街道執(zhí)法隊是轄區(qū)的查違“主力軍”。在查違過程中，暴力抗法屢見不鮮，在拆除違建時，往往必須依靠公安的力量才能控制場面，行政拘留違建老板也只有公安才有執(zhí)法權。

對違建供水供電的部門往往站在自身利益上難以協(xié)調(diào)。供水供電部門為違建一路綠燈亦難辭其咎。在當前依法治國、嚴格責任追究的大環(huán)境下，部門之間壁壘更加清晰，相互配合協(xié)調(diào)的主動性大打折扣。查違工作往往陷于孤軍奮戰(zhàn)境地。如在國有土地清理工作中，因缺乏國土管理部門、土地儲備部門對涉嫌違法的圖斑核實分類，在對需要執(zhí)法清理的確屬違法違規(guī)圖斑調(diào)查核實和梳理分類工作，查違部門投入大量人力、物力。致使執(zhí)法清理的效率和進度很不理想；在衛(wèi)片執(zhí)法整改工作中。大多數(shù)違法圖斑屬于未批先建的政府民生項目，由于涉及民生急需建成而未批先建或邊批邊建，但是被國土資源部衛(wèi)片確定為違法圖斑，對龍崗區(qū)每年國土資源部衛(wèi)片執(zhí)法帶來很大壓力，對年度績效考核也造成不良影響。

法律之困：違建肆虐之根源在于查違無法可依

據(jù)深圳市政府部門的公開數(shù)據(jù)，目前深圳市的違法建筑已近40萬棟，數(shù)百萬人居住在違建中，龍崗違建中居住人口亦超100萬。

在過去10多年的查違中，深圳曾掀起了一輪又一輪的查違風暴，龍崗始終站在了深圳查違的最前列。早在2010年4月，龍城街道原黨工委書記張仕強、副書記兼辦事處主任余坤芳、執(zhí)法隊隊長聶曉春、副隊長劉霖就因查違不力被免職。因查違不力同時免去街道辦正副書記和執(zhí)法隊正副隊長的可謂空前絕后。

然而，盡營政府部門一直高調(diào)的鐵腕查違。違建依然屢禁不止。依然層出不窮。以龍崗為例，2014年底，少有違建的龍崗坪地街道掀起了一股違建狂潮，一個社區(qū)幾乎在一夜之間冒出了數(shù)十處違建，龍崗區(qū)委區(qū)政府高度重視，全面出擊才將這股“違建之火”徹底撲滅。

為什么多年來政府鉚力查違而違建依然像瘟疫一樣蔓延？為什么違建無法徹底根除？究其根源，法律界人士認為，深圳查違尚無法律支撐，查違往往是“長官意志”和“運動式查違”。領導重視則違建可控。領導松懈違建就死灰復燃。查違成為無源之水無土之木，查違部門面臨重重壓力，往往成了“救火隊”。

法律界人士呼吁，深圳市人大應盡快立法，從違建拆除、拍賣、沒收、罰款、沒收違法所得以及追究違建者的刑事責任等方面提供法律支撐，同時對違建供水、供電等部門追責及罰款。法律界人士認為，深圳唯有盡快立法，才能徹底鏟除違建野蠻生長的沃土，違建才能在陽光下消失。

下篇 困境中突圍

歷屆龍崗區(qū)委區(qū)政府堅持鐵腕查違，尤其是2015年10月深圳市委常委審議通過了史上最嚴“1+2”文件后，龍崗區(qū)迅速調(diào)整了查處違法建筑和處理農(nóng)村城市化歷史遺留問題領導小組結構，區(qū)委書記、區(qū)長任雙組長，相關常委和副區(qū)長任副組長，領導帶頭、黨政齊抓、落實責任。龍崗區(qū)委常委會、區(qū)政府常務會審議出臺了《龍崗區(qū)嚴查嚴控違法建設工作方案》，并將查違工作作為七項重點工作之一來抓。

立體巡 建立全天候查違新機制

違法搶建往往選擇在節(jié)假日或凌晨伺機進行。龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊新領導班子認為，必須建立全天候查違新機制，確保查處違建工作無盲點無死角。

為此，龍崗區(qū)建立三級巡查、雙休日查違、暗訪督導等制度。龍崗區(qū)從硬件、軟件兩方面不斷完善立體巡查機制。在硬件方面。引入“GPS定位儀”和無人機巡查設備。用高科技手段提高巡查工作效率，并擬建立全區(qū)查違信息指揮系統(tǒng)，加快推進“智慧查違信息指揮平臺”建設；在軟件方面，建立區(qū)職能部門、街道、社區(qū)三級巡查制度、雙休日查違值班制度和巡查情況日報制度，在全區(qū)建立健全“縱向到底”、“橫向到邊”的網(wǎng)格化巡查防控體系，“縱”有區(qū)領導抓掛點街道、街道抓社區(qū)，“橫”有備街道、各社區(qū)責任到人，包戶包棟包地塊。對管轄區(qū)域違建及時發(fā)現(xiàn)、上報。

通過完善硬件、軟件，在全區(qū)盡快形成“天上看、地上巡、網(wǎng)上查”的查違新態(tài)勢。此外，龍崗區(qū)還建立暗訪督導制度，定期組織開展交叉檢查、暗訪督導，成立由區(qū)政府督辦專員、公安經(jīng)偵大隊民警、區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊組成的督導組，對全區(qū)查違情況進行督導和明察暗訪。積極跟進上級督辦案件的進展情況。節(jié)假日由區(qū)大隊領導帶隊深入一線暗訪巡查。

為支撐全天候查違新機制，龍崗區(qū)制定和實施《深圳市龍崗區(qū)查處違法用地和違法建筑檢查督辦辦法（試行）》，對街道辦查違工作全面考評和監(jiān)管，龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊正在搭建土地監(jiān)察信息指揮平臺。將從移動巡查管理系統(tǒng)、無人機高清采集系統(tǒng)、影像智能對比系統(tǒng)、案件查處系統(tǒng)、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、綜合統(tǒng)計分析系統(tǒng)、信息發(fā)布系統(tǒng)等方面搭建信息指揮平臺，對查違實施全天候立體巡查。

聯(lián)動防 齊抓共管破壁壘之困

為了扭轉查違部門孤軍奮戰(zhàn)的困難局面，龍崗區(qū)委區(qū)政府決定由分管公安的區(qū)領導分管查違工作。建立更為密切的合力查違工作機制。有了公安力量的介入，龍崗查違有了保障。震懾了違建勢力。

在聯(lián)動執(zhí)法中。龍崗區(qū)強化了24小時打擊能力，對新增違建一拆到底。把違建消滅在萌芽狀態(tài)。

龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊還將建立查違機制的共享平臺，強化與市規(guī)土委、街道聯(lián)動的同時，還將與城管、住建、土地整備中心、城市更新辦、供水供電等部門聯(lián)動，真正形成破除壁壘齊抓共管的查違新格局。

從嚴打 鐵腕查違絕不手軟

從嚴打首先是解決從上至下的思想認識問題，主要通過層層講經(jīng)常講，上下各級全面形成“三個共識”，即：一是對違法用地違法建設行為危害形成共識。各級充分認識到違建行為占用寶貴土地資源和發(fā)展空間，是制約龍崗發(fā)展的“頑疾”。二是對市、區(qū)查處違建的高度重視和查處決心形成共識。市、區(qū)將查違工作作為重點工作來抓，嚴格落實查違工作主體責任特別是“一把手”責任，以“鐵規(guī)矩”整治查違。三是對龍崗區(qū)在區(qū)委區(qū)政府強力領導下查處違法用地違法建設行為力度形成共識?！?+2”文件出臺以來，龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊嚴查嚴控違法建設，強力開展“百日攻堅”行動，加大重點案件督查。

龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊堅決貫徹市委市政府查違“1+2”文件精神，落實區(qū)委區(qū)政府決策部署，按照《龍崗區(qū)嚴查嚴控違法用地和違法建設工作方案》要求，鐵腕查違，加大查違查控力度，以“零容忍”、“零增量”的工作要求，對新增違法建筑24小時之內(nèi)拆除，堅決杜絕邊查邊建、邊拆邊長的反?，F(xiàn)象。一是對屢禁不止、頂風搶建行為毫不留情、一拆到底；二是對頂風作案，參與違建的包工頭絕不手軟，在公安經(jīng)偵、紀委等相關部門的支持協(xié)肪下進行嚴厲打擊；三是對不配合執(zhí)法。甚至以暴力抗法的極端方式對抗的，絕不姑息。

在“嚴打”中，龍崗區(qū)查違形勢得到根本好轉，主要表現(xiàn)在拆除力度持續(xù)加大、新增違建大幅減少和信訪投訴明顯下降等方面。2015年全年拆除違建2355棟處）、建筑面積263485平方米，同比分別上升1.96%和14.14%。特別是百日攻堅行動中，拆除各類違建580宗、違建面積54537平方米。

全力疏 建立有堵有疏的查違新格局

長期以來，深圳查違工作陷入了只堵不疏的死胡同。為打破困境，龍崗區(qū)在堵的同時率先在疏上破局。

龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊領導班子深入調(diào)研，廣泛探討疏導政策，各項疏導工作進展順利：一是歷史遺留違建處理試點走在全市前列。2015年，全區(qū)在8個社區(qū)開展的試點共有10289棟違法建筑接受處理，截止目前，全區(qū)已進入初審階段的歷史遺留違法建筑總計1117棟，占全市85.27%。位列全市第一。二是坪地一戶一棟試點有序展開。在區(qū)委區(qū)政府領導下。坪地街道自2014年9月2日起開展原村民非商品住宅建設審批工作（即“一戶一棟”），經(jīng)過一年多的試點。共收文249份，經(jīng)審核發(fā)放《施工通知書》64宗，基本解決坪地街道符合“一戶一棟”的建房歷史遺留問題，目前，此項工作已全面結柬，通過“一戶一棟”試點、不斷優(yōu)化臨建審批流程、歷史遺留違建處理試點等工作進行有序疏導，疏堵結合，確?！隘焸钡轿弧Ｏ乱徊綄凑帐姓ぷ鞑渴?。在全區(qū)范圍內(nèi)開展“一戶一棟”建房審批工作。三是臨時用地臨時建筑審批效能提升。2015年3月，《龍崗區(qū)臨時用地和臨日寸建筑管理監(jiān)督管理辦法》（試行）到期，經(jīng)總結修改完善并報區(qū)政府常務會審議通過，于6月23日由區(qū)政府正式印發(fā)實施。截止目前，全區(qū)共受理臨時用地和臨時建筑審批145宗、通過審定的57宗，基本滿足了公益項目、民生項目臨時用地的需求。

嚴追責 嚴查“三類”

違建背后的“關系門”一直備受社會詬病?！瓣P系門”被視為違建當事人的“保護傘”。在龍崗百日查違攻堅戰(zhàn)中，龍崗區(qū)委書記馮現(xiàn)學的講話擲地有聲：要堅持查違監(jiān)督管理與廉政建設工作相結合，建立“查人與查事相結合”的長效管理機制，嚴厲追究參與違法搶建的黨員干部責任。龍崗區(qū)區(qū)長呂玉印則表示。要以鐵規(guī)矩確保違法建設整治成效，“一把手”要對轄區(qū)違建問題負總責，查違共同責任聯(lián)動部門要履行好相關責任。

查違重點查處哪“三類人”呢？一是嚴查違法建設當事入，包括違法建設土地權屬代表人、使用人、投資人、施工人、受益人等；二是嚴查違法的查違公職人員，也就是嚴查為違建通風報信、收受賄賂的“內(nèi)部人員”；三是嚴查干擾查違為違建“打招呼”的黨員干部，對“關系門”實施全面封堵，對“關系人”進行黨紀、政紀處分，涉嫌犯罪的“關系人”一律追究刑事責任。

龍崗區(qū)委區(qū)政府出臺了一系列強有力的措施：一是嚴格落實查違工作主體責任，“一把手”對轄區(qū)違建問題負總生，“一把手抓一把手”，逐級負責，制定責任追究辦法，嚴格問責。二是首次出臺查處違法用地和違法建筑督辦辦法，凡二次督辦后街道執(zhí)法仍未查處到位的，按照相關程序。由區(qū)紀檢（監(jiān)察）部門按規(guī)定追究有關人員責任；涉嫌構成犯罪的，移送檢察機關依法追究責任。三是出臺《深圳市龍崗區(qū)查違執(zhí)法效能考評辦法（試行）》。對各街道執(zhí)法隊查違工作實施全面考評，主要包括執(zhí)法能力建設，執(zhí)法質量建設和業(yè)務工作建設等三個方面，以半年為周期按考評得分排名評比一次。四是加大輿論宣傳攻勢。充分利用媒體營造良好查違氛圍，對違法搶建造成極大的震懾。充分利用微信等最新平臺加強全區(qū)查違系統(tǒng)和媒體的有效溝通，第一時間通報查違動態(tài)，第一時間宣傳查違工作。

目前，龍崗區(qū)查違工作正在由被動查向主動管轉變，不僅實現(xiàn)了“零增量”目標，而且還呈現(xiàn)“負增長”趨勢。一系列強有力措施讓違建無處可循，違建當止，突圍逢時。