盧 磊 何 輝

前言

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)治理進(jìn)入多元協(xié)作時(shí)代。社會(huì)組織的培育和社會(huì)工作的發(fā)展被推向了歷史前臺(tái)，民辦社工機(jī)構(gòu)作為社會(huì)工作和社會(huì)組織的融合體，它的出現(xiàn)、生存和發(fā)展既迎合了社會(huì)服務(wù)改革和政府職能轉(zhuǎn)移的時(shí)代形勢(shì)，也在解決社會(huì)問(wèn)題、滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化和推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等方面發(fā)揮了重要作用。民辦社工機(jī)構(gòu)或許可以說(shuō)是改革開(kāi)放后由政府和民間共同推動(dòng)建立，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式得到迅速發(fā)展的社會(huì)組織類(lèi)型。它的快速發(fā)展不失為近些年中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的一個(gè)典型案例。

本文首先簡(jiǎn)要呈現(xiàn)了民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r；其次，主要解析了政府對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)的構(gòu)建和影響，探討政府與社會(huì)組織（民辦社工機(jī)構(gòu)）兩大主體的互動(dòng)關(guān)系；最后，通過(guò)對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)的一些討論引出對(duì)社會(huì)組織與政府關(guān)系的理論思考。需要說(shuō)明的是，本文所指“民辦社工機(jī)構(gòu)”，主要是指以具體社會(huì)工作服務(wù)為核心業(yè)務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

一、民辦社工機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

（一）民辦社工機(jī)構(gòu)的規(guī)模及其增長(zhǎng)變化

自2003年上海成立我國(guó)第一家民辦社工機(jī)構(gòu)開(kāi)始，民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從緩慢增長(zhǎng)到井噴式增長(zhǎng)的過(guò)程：2010年達(dá)到500余家①資料來(lái)自2010年民政工作報(bào)告，原文鏈接：http://www.mca.gov.cn/article/gk/mzgzbg/201507/20150700848398.shtml，2011年600余家②資料來(lái)自2011年民政工作報(bào)告，原文鏈接：http://www.mca.gov.cn/article/gk/mzgzbg/201507/20150700848397.shtml，2012年800余家③資料來(lái)自2012年民政工作報(bào)告，原文鏈接：http://files2.mca.gov.cn/www/201312/2013 1230162042549.pdf，2013年達(dá)到2452家④資料來(lái)自2013年全國(guó)民政工作報(bào)告，原文鏈接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy/gzbg/201312/20131200568948.shtml，2014年達(dá)到3300余家⑤資料來(lái)自2014年全國(guó)民政工作報(bào)告，原文鏈接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy2015/gzbg/201412/20141200748865.shtml，2015年4600余家⑥資料來(lái)自2015年民政工作報(bào)告，原文鏈接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/elyl/gzbg/201512/20151200878853.shtml。由此提出一個(gè)問(wèn)題，民辦社工機(jī)構(gòu)為何能夠爆發(fā)式增長(zhǎng)？

在一個(gè)政府主導(dǎo)的社會(huì)體制下，政府對(duì)于社會(huì)組織的態(tài)度和政策是社會(huì)組織健康發(fā)展的前提。民辦社工機(jī)構(gòu)的快速增長(zhǎng)，顯然與政府對(duì)其的認(rèn)可和支持有很大關(guān)聯(lián)。其中，2009年和2014年，民政部先后發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》，可視為促使民辦社工機(jī)構(gòu)快速增長(zhǎng)的重要原因（盧磊a，2014：86）。本文認(rèn)為，政府對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)的功能定位和鼓勵(lì)政策賦予了民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的合法性，而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)則是民辦社工機(jī)構(gòu)生存發(fā)展的重要保障，民辦社工機(jī)構(gòu)正是在這種制度環(huán)境下快速發(fā)展起來(lái)。

當(dāng)然，需要強(qiáng)調(diào)的是，政府在民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中不只是一個(gè)讓渡空間的角色，民辦社工機(jī)構(gòu)也不僅僅是一個(gè)被動(dòng)接受者的角色。一方面，民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展及其功能彰顯，一定程度上提升了政府在構(gòu)建和諧社會(huì)中的權(quán)威性；另一方面，在近些年的發(fā)展中，民辦社工機(jī)構(gòu)自身的自主性也能得以提升。

（二）民辦社工機(jī)構(gòu)的類(lèi)型

民辦社工機(jī)構(gòu)的類(lèi)型，既可以根據(jù)提供服務(wù)的類(lèi)別進(jìn)行分類(lèi)，也可以按照機(jī)構(gòu)舉辦者的特征進(jìn)行分類(lèi)。

首先，從提供服務(wù)的類(lèi)型看，目前的民辦社工機(jī)構(gòu)包括三種類(lèi)型，即提供一線(xiàn)社會(huì)工作服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)、提供能力建設(shè)的支持性社工機(jī)構(gòu)以及專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)是目前民辦社工機(jī)構(gòu)的主體，它們專(zhuān)注于某些人群或領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，例如老年人、兒童和殘障人士等。而提供能力建設(shè)的支持性社工機(jī)構(gòu)則往往在資源整合、組織管理和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)換等方面具有優(yōu)勢(shì)，為一線(xiàn)社工機(jī)構(gòu)提供支持性服務(wù)。社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)則專(zhuān)注于擔(dān)任第三方評(píng)估角色，受政府和基金會(huì)等委托對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)及其服務(wù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估。支持性機(jī)構(gòu)和評(píng)估機(jī)構(gòu)目前在大陸地區(qū)還較少。

其次，民辦社工機(jī)構(gòu)的舉辦者來(lái)源很廣，既有高校社工專(zhuān)業(yè)的教師，也有一些公益人士、企業(yè)家等（盧磊b，2014：28）。舉辦者的不同背景，也能夠反映該機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。依據(jù)舉辦者的不同，本文將民辦社工機(jī)構(gòu)大致分為五類(lèi)：一是由民間組織轉(zhuǎn)型或民間人士舉辦。這類(lèi)民辦社工機(jī)構(gòu)主要是由發(fā)起組織或個(gè)人基于社會(huì)責(zé)任承擔(dān)創(chuàng)辦的，它們更加注重組織的獨(dú)立性和自主性，重在社會(huì)問(wèn)題的解決和對(duì)市民社會(huì)的追求；二是高校教師舉辦。社工人員很多都是舉辦者的學(xué)生，由于高校教師往往與政府相關(guān)部門(mén)互動(dòng)較多且更易獲得信任，因此這些機(jī)構(gòu)容易得到政府的支持；三是由企業(yè)家舉辦。他們往往是看到了社工服務(wù)的市場(chǎng)前景，企業(yè)背景的社工機(jī)構(gòu)其經(jīng)營(yíng)管理效率較高、市場(chǎng)化運(yùn)作能力較強(qiáng)，但其企業(yè)化的管理和經(jīng)營(yíng)思路卻很可能與社會(huì)工作的價(jià)值觀(guān)有所出入，并由此引發(fā)一些問(wèn)題；四是與政府相關(guān)的人員舉辦。由于對(duì)政策了解較多，一些政府部門(mén)人員或其親友等借機(jī)舉辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，并利用較為特殊的“關(guān)系”在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中獲取更多更好的資源；五是街道辦事處、社區(qū)或者一些體制內(nèi)單位舉辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。這一類(lèi)與政府關(guān)系密切的社工機(jī)構(gòu)由于在以往或現(xiàn)有體制及區(qū)域上的優(yōu)勢(shì)，從而能夠獲得基層政府和社區(qū)的青睞。

二、黨和政府對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)的構(gòu)建和影響

（一）黨和政府對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)態(tài)度的認(rèn)識(shí)和策略

在對(duì)社會(huì)組織的預(yù)期越來(lái)越高的現(xiàn)實(shí)面前，細(xì)致分析中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和約束條件，尤其是政府對(duì)制度變革的意愿，是非常重要的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期開(kāi)始，中國(guó)政府也一直持國(guó)家和社會(huì)零和博弈的思維，并由此產(chǎn)生對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類(lèi)控制的政策。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著政府越來(lái)越不能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民的福利承諾，政府開(kāi)始尋找改革的替代性策略。基于這種制度背景，社會(huì)組織的作用得以凸現(xiàn)（田凱，2003：92）。

民辦社工機(jī)構(gòu)為什么可以在很短的時(shí)間里快速發(fā)展起來(lái)？除了與社會(huì)需求的變化及其對(duì)服務(wù)專(zhuān)業(yè)性要求越來(lái)越高等自下而上的因素相關(guān)以外，很顯然與其他兩個(gè)因素有關(guān)：一個(gè)是政府對(duì)于社會(huì)服務(wù)和慈善公益類(lèi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)從政策上給予了支持——采取直接登記并予以具體政策上的放寬，這使民辦社工機(jī)構(gòu)更容易獲得政治和社會(huì)的合法性。二是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，政府職能轉(zhuǎn)移使得民辦社工機(jī)構(gòu)更容易獲得來(lái)自政府的資金支持。簡(jiǎn)單說(shuō)，近幾年民辦社工機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，與政策上的降低門(mén)檻以及在資金上的大力支持有極大的關(guān)系。如果用康曉光和韓恒（2005：84）的行政吸納社會(huì)的模型分析，民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展，大體上屬于功能替代中的政府支持發(fā)展的社會(huì)組織。那么，需要提出的問(wèn)題是：民辦社工機(jī)構(gòu)是如何被政府如此定位的？政府的這種認(rèn)識(shí)從何而來(lái)？另外，在政府支持民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展方面，政府又是如何行動(dòng)的呢？

1．黨和政府對(duì)社會(huì)工作的定位

中共十六屆六中全會(huì)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》將社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的任務(wù)置于黨的建設(shè)的宏觀(guān)框架之中，實(shí)際上是將發(fā)展社會(huì)工作人才隊(duì)伍、發(fā)展專(zhuān)業(yè)社會(huì)服務(wù)作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力、推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)的重要手段。這些正是從我國(guó)社會(huì)治理的需要出發(fā)?；诖?，黨和政府在發(fā)展社會(huì)工作過(guò)程中，不論是對(duì)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的職能定位、社會(huì)工作人才的培養(yǎng)使用的制度設(shè)計(jì)，到社會(huì)工作人才隊(duì)伍培養(yǎng)體系建設(shè)的要求，以及對(duì)社會(huì)工作人才使用方向的規(guī)定，都進(jìn)行主動(dòng)建構(gòu)和推動(dòng)。通過(guò)這種主動(dòng)建構(gòu)，黨和國(guó)家希望社會(huì)工作能更好地服從和服務(wù)于和諧社會(huì)建設(shè)的總?cè)蝿?wù)。因此，可以說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和對(duì)社會(huì)工作的重視，決定了黨和國(guó)家在社會(huì)工作制度建設(shè)中的主導(dǎo)作用，也反映了我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的重要特征（王思斌，2007：9）。

2．黨和政府對(duì)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的定位和行動(dòng)策略

我們需要從政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度發(fā)展來(lái)觀(guān)察?？禃怨獾热耍?005）認(rèn)為，分類(lèi)控制是政府在轉(zhuǎn)型時(shí)期管理社會(huì)組織的主要機(jī)制。對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)組織、公益慈善組織等非營(yíng)利性和非政治性組織，各級(jí)黨和政府多持肯定、支持和鼓勵(lì)的態(tài)度，并進(jìn)行積極扶持。

民辦社工機(jī)構(gòu)獲得政府青睞的主要原因，可能有三個(gè)方面：一是民辦社工機(jī)構(gòu)能夠很好地替代政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)管理的職能，使得政府在面對(duì)社會(huì)公眾利益訴求時(shí)有一個(gè)相對(duì)緩和的時(shí)間和空間。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展始終以人才隊(duì)伍建設(shè)為主線(xiàn)，這也符合我國(guó)人才強(qiáng)國(guó)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略（鄒學(xué)銀、盧磊，2013：35）。二是社會(huì)工作具有貼合中國(guó)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值理念。從深層次理解，社會(huì)工作的核心價(jià)值理念與當(dāng)前社會(huì)主義的核心價(jià)值觀(guān)有許多相通之處，比如平等、公正等，因此容易被政府接納。而社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)服務(wù)方法在傳統(tǒng)體制內(nèi)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中基本是不存在的，它也就成為了政府進(jìn)行社會(huì)服務(wù)改革的重要手段。這也是政府看重民辦社工機(jī)構(gòu)的重要原因。三是社工機(jī)構(gòu)多是為公眾特別是弱勢(shì)群體提供社會(huì)服務(wù)，進(jìn)而緩解了社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。從黨和政府的角度看，民辦社工機(jī)構(gòu)是吸納社會(huì)工作人才的重要載體，是有效整合社會(huì)工作服務(wù)資源的重要渠道。①資料來(lái)自《民政部關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》，原文鏈接：http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/200910/20091000039648.shtml.

（二）民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策空間：民政部的部門(mén)推動(dòng)

根據(jù)社會(huì)工作發(fā)展職能分工來(lái)看，民政部門(mén)是具體負(fù)責(zé)部門(mén)，在我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展制度的頂層設(shè)計(jì)上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。因此，我們首先梳理民政部推動(dòng)社會(huì)工作以及民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的情況。

1．社會(huì)工作與新時(shí)期民政工作的關(guān)系

民政部之所以在中國(guó)社會(huì)工作和民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展中如此著力，既有幾任領(lǐng)導(dǎo)的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，更是與民政部對(duì)自己部門(mén)定位和發(fā)展息息相關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，民政工作雖然重要，但并不突出，常常被視為“政府中的弱勢(shì)部門(mén)”。改革開(kāi)放后，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，計(jì)劃體制下的民政工作方式、方法已經(jīng)很難適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。而社會(huì)工作，既強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)性，又強(qiáng)調(diào)價(jià)值理念，便成為民政部門(mén)轉(zhuǎn)型的很好途徑。社會(huì)工作成為了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期民政部門(mén)發(fā)展提升的重要契機(jī)，這也可以解釋為什么在中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的過(guò)程中，民政部門(mén)是最全心全意的推動(dòng)者。

民政部是在建設(shè)自身人才隊(duì)伍和部門(mén)定位時(shí)發(fā)現(xiàn)和接受了現(xiàn)代社會(huì)工作的概念。1987年，民政部資助北京大學(xué)開(kāi)設(shè)了國(guó)內(nèi)改革開(kāi)放后第一個(gè)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)，并在民政院校率先開(kāi)設(shè)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)和課程，推動(dòng)社會(huì)工作教育的發(fā)展。1991年，民政部主導(dǎo)組建了中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)，后者于第二年代表中國(guó)加入了國(guó)際社會(huì)工作者協(xié)會(huì)。在這個(gè)過(guò)程中，民政部逐漸認(rèn)識(shí)到，民政工作與社會(huì)工作息息相關(guān)。著名社會(huì)學(xué)家雷潔瓊先生曾指出“民政工作就是中國(guó)特色的社會(huì)工作”。隨后，民政部一直致力于推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展，部門(mén)自身或者通過(guò)與其他部委合作，出臺(tái)社會(huì)工作相關(guān)政策措施。民政部試圖通過(guò)開(kāi)展社會(huì)工作培訓(xùn)、推動(dòng)社會(huì)工作試點(diǎn)、開(kāi)發(fā)設(shè)置社會(huì)工作崗位、加強(qiáng)社會(huì)工作宣傳等一系列措施來(lái)突出社會(huì)工作的重要性，當(dāng)然也是民政工作的重要性。2008年，國(guó)務(wù)院在民政部的職能中增加了推進(jìn)社會(huì)工作及其人才隊(duì)伍建設(shè)方面的內(nèi)容，并籌備設(shè)立了社會(huì)工作司，從而標(biāo)志著民政部成為負(fù)責(zé)社會(huì)工作及其人才隊(duì)伍建設(shè)的政府職能部門(mén)。這初步實(shí)現(xiàn)和奠定了民政部在發(fā)展社會(huì)工作中的重要地位。

2．從建設(shè)社工人才隊(duì)伍到發(fā)展民辦社工機(jī)構(gòu)

盡管民政部摸到社會(huì)工作這塊關(guān)鍵的石頭，但發(fā)展道路依舊需要摸索。民政部在推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的前期將重點(diǎn)放在人才隊(duì)伍建設(shè)上，緊密貼合國(guó)家人才強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略需求。到2009年，以民政部為主管部門(mén)，政府采用“先試點(diǎn)、后推廣”的發(fā)展方式，逐步推動(dòng)著社會(huì)工作人才的評(píng)價(jià)、使用、培養(yǎng)、激勵(lì)等頂層制度設(shè)計(jì)。2011年底，中央組織部、民政部等聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，這是第一個(gè)中央層面關(guān)于社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才的綱領(lǐng)性文件。

社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)入實(shí)施階段后，面臨的一個(gè)問(wèn)題是，這些人才去哪里？對(duì)此有兩種思路，一個(gè)是在既有的體制內(nèi)部開(kāi)發(fā)社會(huì)工作崗位，第二個(gè)是發(fā)展社會(huì)組織，以此開(kāi)辟社會(huì)工作人才的“用武之地”。在體制內(nèi)新增崗位較為困難，而將體制內(nèi)的一些崗位轉(zhuǎn)化為社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)崗位又面臨另一個(gè)問(wèn)題，即既有崗位人員以及其他有可能設(shè)置社會(huì)工作崗位的部門(mén)可能“消極配合”。

這種情況下，在既有體制外，發(fā)展民辦社工機(jī)構(gòu)便映入民政部的眼簾。由此，民政部逐步認(rèn)識(shí)到，政府推進(jìn)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)強(qiáng)有力的抓手，是著力培育發(fā)展民辦社工機(jī)構(gòu)（黃志華，2009：9）。如果說(shuō)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)是從培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才的角度出發(fā)的，那么培育和發(fā)展民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，則不僅涉及人才培養(yǎng)和使用的問(wèn)題，而且涉及到人才的流向、社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)等內(nèi)容。在民政部門(mén)看來(lái)，促進(jìn)民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展，不僅對(duì)推進(jìn)社會(huì)工作及其人才隊(duì)伍建設(shè)、預(yù)防和解決社會(huì)問(wèn)題，以及創(chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)方式，具有重要意義，而且也是增強(qiáng)民政基層服務(wù)力量、提升民政管理與服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平的重要途徑。因此，針對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)，政府部門(mén)提出要在政策上給予指導(dǎo)、扶持、培育，使他們能夠健全、健康地生長(zhǎng)發(fā)展（趙蓬奇，2014：93）。民政部在2006年就鼓勵(lì)地方政府采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式發(fā)展民辦社工機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)包括深圳在內(nèi)的很多地方的成功實(shí)踐后，民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2014年4月，民政部又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》，其中明確提出要“建立健全民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)支持保障體系”。民政部正是這樣一步步地推動(dòng)社會(huì)工作和民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)步。

（三）地方政府在社會(huì)工作領(lǐng)域的探索實(shí)踐

僅有民政部在國(guó)家部委層面的推動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，地方政府對(duì)民政部發(fā)展社會(huì)工作政策等的回應(yīng)、采納乃至推進(jìn)非常重要。我國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展中，包括深圳、上海等地方政府的政策推動(dòng)起到關(guān)鍵作用。不同地區(qū)在民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展中的政策舉措呈現(xiàn)出逐步遞進(jìn)的特征，本文主要以發(fā)展較早、較快的深圳市及廣東省為例進(jìn)行呈現(xiàn)和分析。

1．2007-2010年：深圳市的整體謀劃和“頂層設(shè)計(jì)”

政府推動(dòng)以及國(guó)家對(duì)社會(huì)工作的頂層設(shè)計(jì)，為深圳的地方性試驗(yàn)和先行先試提供了政策上的支持。2006年12月，民政部在深圳召開(kāi)了全國(guó)民政系統(tǒng)社會(huì)工作人才推進(jìn)會(huì)，并且把政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的試點(diǎn)任務(wù)交給了深圳。民政部希望深圳利用地理優(yōu)勢(shì)，學(xué)習(xí)和借鑒香港的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和模式，采取政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式來(lái)推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展。深圳市積極響應(yīng)，成立調(diào)研組多次前往香港學(xué)習(xí)社會(huì)工作服務(wù)模式。為快速構(gòu)建具有本土特色的現(xiàn)代社會(huì)工作制度，深圳市委、市政府從全局角度進(jìn)行社會(huì)工作制度體系建設(shè)，成立了以市委副書(shū)記任組長(zhǎng)、各個(gè)委辦局負(fù)責(zé)人任成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了“組織部門(mén)牽頭抓總、民政部門(mén)具體負(fù)責(zé)、各有關(guān)部門(mén)積極配合”的管理體制。2007年9月，深圳市委、市政府頒布《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）和7個(gè)一攬子配套的扶持方案（簡(jiǎn)稱(chēng) “1+7文件”）①“1+7”，其中的1是指《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的意見(jiàn)》，7是指《深圳市社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)實(shí)施方案（試行）》、《深圳市社會(huì)工作人才教育培訓(xùn)方案（試行）》、《深圳市社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)崗位設(shè)置方案（試行）》、《深圳市社會(huì)工作人才專(zhuān)業(yè)技術(shù)職位設(shè)置及薪酬待遇方案（試行）》、《深圳市發(fā)揮民間組織在社會(huì)工作中作用的實(shí)施方案（試行）》、《深圳市財(cái)政支持社會(huì)工作發(fā)展的實(shí)施方案（試行）》和《深圳市“社工、義工”聯(lián)動(dòng)工作實(shí)施方案（試行）》。。深圳市的這種頂層設(shè)計(jì)可以通盤(pán)考慮社會(huì)工作的發(fā)展，擺脫政府不同部門(mén)之間的利益瓜葛和扯皮現(xiàn)象。

深圳在推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的特點(diǎn)在于其起步階段就明確提出“民間化運(yùn)作”的基本思路，大力支持和培育民辦社工機(jī)構(gòu)，然后以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式向民辦社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)。深圳市對(duì)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展予以政策支持，對(duì)社會(huì)組織的雙重管理體制進(jìn)行改革，放低了準(zhǔn)入門(mén)檻。2010年，深圳市頒布《深圳市社會(huì)組織發(fā)展規(guī)范實(shí)施方案（2010-2012）》、《推進(jìn)政府職能和工作事項(xiàng)轉(zhuǎn)移委托工作實(shí)施方案》，這從制度建設(shè)和機(jī)制探索上拓展了社會(huì)組織的發(fā)展空間（徐宇珊，2010：141）。

深圳市的制度設(shè)計(jì)始終強(qiáng)調(diào)政府在財(cái)政方面的主導(dǎo)作用，初步建立起以“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)”為主要形式的財(cái)政支持體制。在實(shí)際工作中，各區(qū)級(jí)政府均已將購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)納入?yún)^(qū)級(jí)公共財(cái)政體系，市級(jí)相關(guān)費(fèi)用支出則由市福利彩票公益金等提供。這些政策推動(dòng)了深圳社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展。

2．2010年至今：廣東經(jīng)驗(yàn)的推廣和升級(jí)

2009年7月，民政部和廣東省簽署共同推進(jìn)珠江三角洲地區(qū)民政工作改革發(fā)展協(xié)議。該協(xié)議規(guī)定，民政部和廣東省在進(jìn)一步率先建立現(xiàn)代社會(huì)工作制度、推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展、深化社區(qū)建設(shè)和基層管理與服務(wù)體制改革等八個(gè)方面加強(qiáng)合作，以先行先試的發(fā)展策略將珠江三角洲地區(qū)逐步建成社會(huì)工作發(fā)展和社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)示范區(qū)。這個(gè)文件是推動(dòng)廣東省探索建立現(xiàn)代社會(huì)工作制度的重要依據(jù)。深圳經(jīng)驗(yàn)是廣東經(jīng)驗(yàn)的早期基礎(chǔ)，繼深圳出臺(tái)了“1+7”文件后，廣州市出臺(tái)了“1+5”文件、東莞出臺(tái)了“1+8”文件等。

在實(shí)踐中，廣東省是在深圳經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)了整個(gè)廣東省尤其是珠三角社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展。在整個(gè)廣東省的發(fā)展中，又以廣州市的舉措最為有力。而基于深圳、廣州等珠三角核心城市在社會(huì)工作發(fā)展中的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐，又成為了全國(guó)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的基礎(chǔ)和參考。

3．小結(jié)

由于有民政部和廣東省的政策支持、香港的社工發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以及更加市場(chǎng)化的觀(guān)念支持，深圳市政府部門(mén)在對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策上，采取增量改革的方式進(jìn)行突破。增量改革體現(xiàn)為購(gòu)買(mǎi)社工崗位政策，這一方面避免了體制內(nèi)增設(shè)人員崗位的難點(diǎn)，一方面為民辦社工機(jī)構(gòu)的存在價(jià)值找到根據(jù)。這個(gè)方式，既有可能是政府的一種權(quán)宜之計(jì)，也可能是政府深思熟慮后的策略。當(dāng)然，此時(shí)民辦社工機(jī)構(gòu)主要扮演的是“勞務(wù)輸出機(jī)構(gòu)”的中介角色。

在購(gòu)買(mǎi)崗位政策實(shí)施后，一些社工機(jī)構(gòu)也順勢(shì)成長(zhǎng)。政府看到了派駐社工的價(jià)值后，進(jìn)一步推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的政策。這種政策更受民辦社工機(jī)構(gòu)的認(rèn)同，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)可以更加獨(dú)立自主地設(shè)計(jì)并獨(dú)立實(shí)施社工服務(wù)項(xiàng)目。有了以上經(jīng)驗(yàn)，政府開(kāi)始賦予民辦社工機(jī)構(gòu)更大的“使命”，即整合社區(qū)內(nèi)的各種資源，重新構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心，并將整個(gè)社區(qū)服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)交給民辦社工機(jī)構(gòu)。這個(gè)過(guò)程中，社工機(jī)構(gòu)擁有了更大的自主權(quán)。深圳從購(gòu)買(mǎi)崗位、單一項(xiàng)目到社區(qū)服務(wù)中心的民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的三步曲，既是政府的主動(dòng)作為，也是政府、社工機(jī)構(gòu)的一種雙向互動(dòng)的結(jié)果。

有了上述經(jīng)驗(yàn)后，包括民政在內(nèi)的一些政府部門(mén)在對(duì)待民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)時(shí)，開(kāi)始倡導(dǎo)“扶持”和“發(fā)展”的政策。一方面，抓好前期扶持，擴(kuò)大民辦社工機(jī)構(gòu)數(shù)量，實(shí)現(xiàn)外延式規(guī)模擴(kuò)張；另一方面，抓好后期發(fā)展，提高民辦社工機(jī)構(gòu)服務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展（柳拯，2014：21）。

需要注意的是，現(xiàn)有的政府主導(dǎo)民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展，其后果也存在兩面性：一方面，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展，是黨和政府為加強(qiáng)執(zhí)政能力和促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)而做出的主動(dòng)、積極的選擇。民辦社工機(jī)構(gòu)在此背景下迅速發(fā)展，提供社會(huì)服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。另一方面，民辦社工機(jī)構(gòu)容易因此產(chǎn)生對(duì)政府的依賴(lài)，同時(shí)，為了滿(mǎn)足政府對(duì)社會(huì)工作的“社會(huì)管理”的角色定位，它們可能較難處理好社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理之間的關(guān)系。執(zhí)政黨和政府如何給社會(huì)工作一個(gè)合理、準(zhǔn)確的定位，對(duì)于社會(huì)工作的健康發(fā)展和社會(huì)治理的目標(biāo)達(dá)成非常關(guān)鍵。

三、政府與民辦社工機(jī)構(gòu)互動(dòng)的主要載體：政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府發(fā)展民辦社工機(jī)構(gòu)政策中的一部分。當(dāng)民辦社工機(jī)構(gòu)的合法性得以確認(rèn)后，緊接著的需求便是資金支持。在社會(huì)組織發(fā)展較快的國(guó)家，政府可以在市場(chǎng)上選擇有聲譽(yù)的社會(huì)組織作為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的對(duì)象。但當(dāng)民辦社工機(jī)構(gòu)尚處于早期發(fā)展階段的情況，政府如何選擇機(jī)構(gòu)呢？投入多少資金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是合適的呢？機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)如何評(píng)價(jià)呢？這些既是社工機(jī)構(gòu)發(fā)展中面臨的問(wèn)題，也是政府面臨的問(wèn)題。

政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)主要包括兩種，即購(gòu)買(mǎi)社工崗位和購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)項(xiàng)目。政府購(gòu)買(mǎi)社工崗位是由體制外的民辦社工機(jī)構(gòu)在公開(kāi)招投標(biāo)中標(biāo)后，派遣專(zhuān)業(yè)社工人員到體制內(nèi)部門(mén)及其所屬單位，專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者在這些崗位上，一定程度上能夠利用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)，給崗位所屬部門(mén)的工作帶來(lái)一些新的思路、視角和方法。社工項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)則包括兩類(lèi)：一類(lèi)是單個(gè)社工服務(wù)項(xiàng)目，政府鼓勵(lì)民辦社工機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)并申報(bào)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，為特殊人群或者區(qū)域人群提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)；第二類(lèi)是綜合服務(wù)項(xiàng)目，目前開(kāi)展的主要是社區(qū)服務(wù)中心綜合服務(wù)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)。下面繼續(xù)以深圳為例分別對(duì)崗位購(gòu)買(mǎi)和項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)進(jìn)行分析。

（一）社工崗位購(gòu)買(mǎi)

以深圳為例，該市先后制定了《政府采購(gòu)社工服務(wù)合同》《社工機(jī)構(gòu)行為規(guī)范指引》《政府購(gòu)買(mǎi)社工崗位需求規(guī)定》，明確了購(gòu)買(mǎi)社工的具體操作措施。截至2015年底，政府購(gòu)買(mǎi)了1500多個(gè)社工服務(wù)崗位，遍布該市的各區(qū)、街道和各服務(wù)領(lǐng)域。

社工崗位購(gòu)買(mǎi)制度對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展起到多方面作用：一是使政府強(qiáng)力快速推進(jìn)社會(huì)工作進(jìn)入社會(huì)服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域；二是有力支持了民辦社工機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立和發(fā)展；三是使有限的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)資源廣泛分布到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域或有需求的部門(mén)，從而使社會(huì)工作以及社工機(jī)構(gòu)迅速被社會(huì)了解和逐步認(rèn)同；四是使用公開(kāi)招投標(biāo)制度，保證了崗位購(gòu)買(mǎi)的相對(duì)公平性，為社工機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；五是能夠吸引和留住一批年輕的社工，既發(fā)展了民辦社工機(jī)構(gòu)，也培養(yǎng)了社工人才。

不過(guò)，社工崗位購(gòu)買(mǎi)也存在明顯的缺陷：一是社工崗位本身由于涉及固有的體制和利益格局，易遭到抵制；二是崗位社工往往需要接受民辦社工機(jī)構(gòu)和用人單位的雙重管理，兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)的要求不一致會(huì)給社會(huì)工作者帶來(lái)自身定位的困惑；三是購(gòu)買(mǎi)崗位模式使社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)過(guò)于分散化，難以形成規(guī)模，很難體現(xiàn)社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)價(jià)值；四是被派駐到服務(wù)場(chǎng)域的社會(huì)工作者常常是“單兵作戰(zhàn)”，較難得到團(tuán)隊(duì)的有力支持，服務(wù)成效難以保障。

（二）社工項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)

在購(gòu)買(mǎi)社工崗位實(shí)踐的基礎(chǔ)上，政府亦逐步推動(dòng)社工項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)。相比之下，項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)的優(yōu)勢(shì)包括：一是社會(huì)工作者在專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一布局下開(kāi)展工作，其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)能夠得到發(fā)揮；二是對(duì)社會(huì)工作者的服務(wù)和管理安排都由機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行，社會(huì)工作者的歸屬感較強(qiáng)，身份定位明確。在深圳和廣州的實(shí)踐中，社工項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)包括單個(gè)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)和綜合項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)兩種。在已有的購(gòu)買(mǎi)單個(gè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，廣州市和深圳市進(jìn)一步將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)結(jié)合起來(lái)，推出了政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)服務(wù)中心或家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目的做法。這是對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)服務(wù)和管理體制的一種創(chuàng)新。下面我們將深圳和廣州已有的政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的幾種方式進(jìn)行列表做比較，見(jiàn)表1。

（三）小結(jié)

上文對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作崗位和項(xiàng)目的優(yōu)劣利弊進(jìn)行了分析，需要反思和留意的是，在借鑒和參考深圳經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)分析本地實(shí)際情況，亦可以考慮將政府購(gòu)買(mǎi)社工崗位與政府購(gòu)買(mǎi)社工項(xiàng)目相結(jié)合，盡量各取所長(zhǎng)（鄒學(xué)銀、盧磊、陶書(shū)毅，2014：51）。即使是購(gòu)買(mǎi)崗位也應(yīng)考慮社工崗位群的購(gòu)買(mǎi)，即考慮管理崗和實(shí)務(wù)崗雙重推進(jìn)的策略（盧磊c，2014：33）。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是當(dāng)前我國(guó)政府與民辦社工機(jī)構(gòu)最重要的互動(dòng)載體，以此為載體主體，雙方進(jìn)行相互構(gòu)建和影響——政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式扶持和推動(dòng)民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展，民辦社工機(jī)構(gòu)也通過(guò)組織化和專(zhuān)業(yè)化的方式幫助政府提升公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和有效性。此舉在為民辦社工機(jī)構(gòu)取得社會(huì)公眾初步認(rèn)可的同時(shí)，也提升了政府在社會(huì)公眾中的威信。

四、民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境及其與政府的互相建構(gòu)和賦權(quán)

（一）民辦社工機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題及其解決路徑

關(guān)于迅速發(fā)展中的民辦社工機(jī)構(gòu)，也面臨著諸多挑戰(zhàn)和問(wèn)題，可概括為以下六點(diǎn)：

一是社工機(jī)構(gòu)資源獲取途徑單一，資源數(shù)量不足。由于主要依靠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金進(jìn)行運(yùn)作，社工機(jī)構(gòu)總體上資金來(lái)源渠道不暢、數(shù)量不足。多數(shù)社工機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)壓力比較大，很多機(jī)構(gòu)除了支付社工薪酬、行政管理人員工資、辦公場(chǎng)地設(shè)施費(fèi)用和辦公經(jīng)費(fèi)外，真正能用于服務(wù)拓展的經(jīng)費(fèi)十分有限。因此，民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)有意識(shí)地尋找多元化的合作伙伴，實(shí)施資金來(lái)源多元化策略。

表1：政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的模式

二是社工機(jī)構(gòu)發(fā)展相對(duì)不成熟，服務(wù)能力尚待社會(huì)認(rèn)可。絕大多數(shù)的機(jī)構(gòu)成立于近幾年，普遍缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦人及管理團(tuán)隊(duì)相對(duì)缺乏成熟的管理理念和有效的組織運(yùn)行能力，導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)的能力尚有待于社會(huì)認(rèn)可。民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展既需要管理型人才更需要服務(wù)型人才，兩者缺一不可。機(jī)構(gòu)管理應(yīng)有系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略意識(shí)，而這些能力的獲得在組織發(fā)展早期較為需要外部技術(shù)支持。

三是社工機(jī)構(gòu)的公益性和公信力有待強(qiáng)化。社工機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦者中有熱心公益者，也有部分人抱有功利動(dòng)機(jī)，希望從中謀取私利。民辦社工機(jī)構(gòu)的籌建和發(fā)展應(yīng)最主要發(fā)自創(chuàng)辦者的內(nèi)生動(dòng)力，出于對(duì)社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)發(fā)展的真正關(guān)懷和使命使然，有全面系統(tǒng)的思考和準(zhǔn)備，同時(shí)相關(guān)政府部門(mén)也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督（盧磊d，2014：262）。

四是社工機(jī)構(gòu)注重于爭(zhēng)取政府資源，缺乏較為清晰的發(fā)展定位。這一問(wèn)題是社工機(jī)構(gòu)出于獲取政府資金支持的考慮使然。民辦社工機(jī)構(gòu)應(yīng)在發(fā)展過(guò)程中不斷聚焦服務(wù)人群，明確發(fā)展方向，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和服務(wù)開(kāi)展時(shí)有針對(duì)性地進(jìn)行選擇，這是基于服務(wù)專(zhuān)業(yè)性、最大程度滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象基本需求及服務(wù)項(xiàng)目品牌建設(shè)的三重考慮。

五是社工從業(yè)者薪酬和職業(yè)發(fā)展制度不合理，社工人才易流失。由于資源總體上比較缺乏，從業(yè)人員的薪酬待遇比起同等條件的公務(wù)員或事業(yè)單位職員要低，很難長(zhǎng)期留住優(yōu)秀人才，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)水平難以獲得長(zhǎng)期持續(xù)的提升。對(duì)此，民辦社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)善待社會(huì)工作者，同時(shí)政府應(yīng)在薪酬制度和職業(yè)發(fā)展上提供政策支持。

六是政府對(duì)社工機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)管還存在很多的問(wèn)題。這主要是由于政府對(duì)社工機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和評(píng)估等還缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。這就需要對(duì)相關(guān)行政人員開(kāi)展專(zhuān)題能力建設(shè)，為有效監(jiān)督提供基礎(chǔ)；于機(jī)構(gòu)而言，自身亦應(yīng)做好自律。

以上六條中，第二條和第六條是社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中的階段性問(wèn)題，假以時(shí)日，不論民辦社工機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)作等，還是政府對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管以及評(píng)估等會(huì)積累更多的經(jīng)驗(yàn)，從而更加規(guī)范、有效。第一條和第五條則不僅僅是當(dāng)下我國(guó)民辦社工機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，也是國(guó)內(nèi)以及國(guó)際上類(lèi)似社會(huì)組織普遍存在的問(wèn)題。社工人員的待遇問(wèn)題，包括薪酬福利的有形回報(bào)和社會(huì)認(rèn)可等無(wú)形回報(bào)，當(dāng)然還有待于進(jìn)一步提高。而資金來(lái)源單一、資金有限的問(wèn)題則需要政府繼續(xù)增加財(cái)政投入，而民辦社工機(jī)構(gòu)本身也需考慮其自我造血策略。

（二）從社工機(jī)構(gòu)到社會(huì)組織：關(guān)于中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的一些思考

當(dāng)前，許多對(duì)于中國(guó)社會(huì)組織與政府關(guān)系的研究，都是將其與英美國(guó)家的社會(huì)組織相比較，從而產(chǎn)生類(lèi)似“中國(guó)的社會(huì)組織是依附于政府的、不獨(dú)立的”的結(jié)論。但如果從政社互動(dòng)的視角來(lái)看，或許我們低估了作為社會(huì)組織的民辦社工機(jī)構(gòu)自身的韌性和發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也忽視了政府與民辦社工機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系是發(fā)展的、可塑的。

1．國(guó)家在社會(huì)中：動(dòng)態(tài)變化和相互建構(gòu)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系

目前，國(guó)際學(xué)術(shù)界的主流是強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的互相增權(quán)、公私部門(mén)互為伙伴關(guān)系，從而期待出現(xiàn)一個(gè)國(guó)家行政能力強(qiáng)大、社會(huì)組織富有活力的新局面?！傲愫筒┺摹钡某珜?dǎo)者約爾·米格達(dá)提出要從國(guó)家和社會(huì)的相互沖突、適應(yīng)及創(chuàng)造方面理解雙方的變化，開(kāi)創(chuàng)了一種被稱(chēng)為“國(guó)家在社會(huì)中”的研究方法。他認(rèn)為，國(guó)家和社會(huì)都不是固定的實(shí)體，在相互作用的過(guò)程中，它們的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、規(guī)則和社會(huì)控制都會(huì)發(fā)生變化。國(guó)家與社會(huì)的行動(dòng)是互為反應(yīng)的，雙方在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的相對(duì)位置及行動(dòng)都是互動(dòng)的結(jié)果。兩者的互動(dòng)既可能使雙方都產(chǎn)生更多的權(quán)力，也可能使雙方都變得更為脆弱。彼得·伊文思則提出“國(guó)家與社會(huì)協(xié)同”的理念，認(rèn)為成功的政府一方面要能夠具有高度自主性，超脫于社會(huì)的特殊利益，從而能夠高瞻遠(yuǎn)矚地推動(dòng)有利于社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政策；另一方面，國(guó)家也必須同社會(huì)組織保持良好的互動(dòng)才能有效推動(dòng)其政策。因此，國(guó)家與社會(huì)是相互建構(gòu)和賦權(quán)的關(guān)系，國(guó)家賦予社會(huì)行動(dòng)者更大的力量，并不必然削弱國(guó)家治理社會(huì)的權(quán)力。由眾多生機(jī)勃勃的社會(huì)組織組成的社會(huì)，構(gòu)成了一種有別于物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。這種社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展可以有效地把社會(huì)的需求同國(guó)家的權(quán)力聯(lián)系起來(lái)，也可以為國(guó)家提供更為有效的制度能力，以幫助國(guó)家確定其政策目標(biāo)并且推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；钴S的社會(huì)組織可以通過(guò)社會(huì)資本的滋養(yǎng)推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)作，為政府增權(quán)（陳華，2011：96）。

在中國(guó)問(wèn)題研究方面，黃宗智認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立是從那種并不適合于中國(guó)的近現(xiàn)代西方經(jīng)驗(yàn)里抽象出來(lái)的一種理想構(gòu)造。我們需要轉(zhuǎn)向采用一種三分的觀(guān)念，即在國(guó)家與社會(huì)之間存在著一個(gè)第三空間，而國(guó)家與社會(huì)又都參與其中。這一第三領(lǐng)域隨著時(shí)間的變化而具有不同的特征與制度形式，對(duì)此需要作具體的分析和理解。由于國(guó)家主義傳統(tǒng)的路徑依賴(lài)，中國(guó)社會(huì)的發(fā)展以及社會(huì)組織與政府的關(guān)系都在一種大的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下展開(kāi)，無(wú)論政府還是社會(huì)組織都處于不斷變動(dòng)的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，同時(shí)自身也在不斷變化中（朱建剛，2012：229）。中國(guó)實(shí)際的社會(huì)政治變遷從未真的來(lái)自對(duì)針對(duì)國(guó)家的社會(huì)自主性的持久追求，而是來(lái)自國(guó)家與社會(huì)在第三領(lǐng)域中的關(guān)系的作用。此領(lǐng)域的內(nèi)容與邏輯并不是從西方經(jīng)驗(yàn)中抽取的理想構(gòu)造所能涵括的，它迫切地要求著我們賦予創(chuàng)造性的關(guān)注與研究（黃宗智，1999：421）?！皣?guó)家在社會(huì)中”這一國(guó)家和社會(huì)互動(dòng)的視角可以幫助我們認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r。

2．民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展策略

前文已經(jīng)就黨和政府對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)的定位及政策等進(jìn)行了分析，現(xiàn)在我們分析民辦社工機(jī)構(gòu)如何適應(yīng)和應(yīng)對(duì)。郁建興、吳宇（2003：146）認(rèn)為，中國(guó)的很多民間組織能夠主動(dòng)接近國(guó)家，引述國(guó)家法律和政策，利用政府部門(mén)的符號(hào)資源和自上而下的權(quán)力體系，那是因?yàn)樗袆?dòng)力借此證明以社會(huì)自己的方式來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題的合法性，從而在活動(dòng)推行和計(jì)劃安排上更具有效率。民辦社工機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)是政府推動(dòng)的，因此它在發(fā)展中非常清楚政府對(duì)于其開(kāi)展活動(dòng)的合法性的作用以及經(jīng)濟(jì)支持的作用，在工作中更多地爭(zhēng)取政府相關(guān)部門(mén)、高校和研究機(jī)構(gòu)乃至從國(guó)家到地方的社會(huì)工作協(xié)會(huì)等官方和半官方組織的支持。為了能夠滿(mǎn)足政府的相關(guān)政策和法規(guī)要求，滿(mǎn)足政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的需要，很多機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中需要進(jìn)行妥協(xié)。在開(kāi)展社工項(xiàng)目服務(wù)時(shí)，也力求能夠和政府的一些活動(dòng)有機(jī)結(jié)合，既能夠得到相關(guān)部門(mén)的認(rèn)可和支持，也更容易讓服務(wù)對(duì)象在剛接觸社會(huì)工作時(shí)盡早接受和熟悉。

當(dāng)然，機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)策略也存在兩面性：一是在努力獲得政府的認(rèn)可過(guò)程中，機(jī)構(gòu)既增強(qiáng)了自身的自主性，也獲得了資金等方面的支持；二是在與政府的合作溝通中，機(jī)構(gòu)有時(shí)對(duì)權(quán)力的過(guò)于崇信容易迷失自己，忘卻了社會(huì)工作的本真使命?！肮芾頌楸尽钡臋C(jī)構(gòu)在實(shí)施社會(huì)工作服務(wù)時(shí)，更多地從自身的人力以及組織設(shè)計(jì)的角度考慮，服務(wù)對(duì)象的切實(shí)需求往往被忽視。服務(wù)對(duì)象不再是單個(gè)的個(gè)體，而被劃分為某類(lèi)由許多有共同特征的個(gè)體集合而成的社會(huì)群體，造成服務(wù)對(duì)象的“唯名化”現(xiàn)象。

3．通過(guò)市場(chǎng)互相增權(quán)：民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展及其與政府的互動(dòng)關(guān)系

在深圳的政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的實(shí)踐中，購(gòu)買(mǎi)崗位實(shí)際上相當(dāng)于社工機(jī)構(gòu)的勞務(wù)輸出。而社區(qū)服務(wù)中心或家庭綜合服務(wù)中心這樣的綜合服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)，則類(lèi)似于經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)意義上的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為，政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間達(dá)成的是一種市場(chǎng)契約關(guān)系，或者說(shuō)是委托-代理關(guān)系。

政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)有諸多作用。一是在增強(qiáng)政府的合法性的同時(shí)保護(hù)政府。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移的重要方式，有助于提高行政效率。在這個(gè)過(guò)程中，政府通過(guò)職能轉(zhuǎn)移、委托和授權(quán)，從公共服務(wù)的直接提供者，變?yōu)楣卜?wù)的政策制定者、購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)了政府角色轉(zhuǎn)換。這一過(guò)程幫助政府維持了自己負(fù)有責(zé)任的社會(huì)秩序，也提升了國(guó)家的合法性和對(duì)社會(huì)的控制整合能力。政府角色的轉(zhuǎn)換使政府在提供公共服務(wù)時(shí)處于有利地位。二是政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的招投標(biāo)過(guò)程中社工機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，有助于政府對(duì)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量、投入產(chǎn)出效益等開(kāi)展客觀(guān)評(píng)估，便于政府更好地進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。三是競(jìng)爭(zhēng)的激烈將促使社工機(jī)構(gòu)提升自身能力和服務(wù)水平，為自己贏得信譽(yù)，從而整體提升民辦社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平。

由此，在很多學(xué)者看來(lái)，有可能對(duì)立的雙方——政府和民辦社工機(jī)構(gòu)在這里取得了互相認(rèn)可和合作，并達(dá)到了一定程度的互惠。這個(gè)過(guò)程中，雙方的能力都有所加強(qiáng)：國(guó)家變得更靠近社會(huì)，其權(quán)威性和控制能力都有所增強(qiáng)；而民辦社工機(jī)構(gòu)也得到了政府和社會(huì)的雙方面認(rèn)可，得以利用自身的雙重身份來(lái)獲得政府體制內(nèi)外的資源，行動(dòng)更有效也更靈活（郁建興、吳宇，2003：146）。在民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這種市場(chǎng)化的方式，政府和民辦社工機(jī)構(gòu)取得了互相增權(quán)的效果：一方面推動(dòng)了民辦社工機(jī)構(gòu)的大發(fā)展，確認(rèn)了其合法性和在社會(huì)建設(shè)中的重要作用；另一方面，民辦社工機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)能有效滿(mǎn)足社會(huì)公眾的要求，政府的合法性和執(zhí)政基礎(chǔ)得以鞏固。這正是本文在研究民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的過(guò)程中得到的結(jié)論。

從民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展及其與政府之間的關(guān)系來(lái)看，國(guó)家和社會(huì)組織之間的互動(dòng)并不必然使國(guó)家和社會(huì)處于一種分離或緊張的張力狀態(tài)，而是使雙方在互動(dòng)中界定相互的關(guān)系和角色，從而使社會(huì)領(lǐng)域的真空狀態(tài)得以重新界定和整合。民辦社工機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展的過(guò)程提示我們，把包括民辦社工機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)組織的發(fā)展途徑歸結(jié)到“要么回歸行政，要么走向自治”兩種截然相反的趨向可能是片面的。因?yàn)?，兩大主體之間的內(nèi)在關(guān)系一直是一種動(dòng)態(tài)關(guān)系，而且還在不斷地互相建構(gòu)和影響當(dāng)中。