楊光，田磊( 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所 )

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天然氣管道開(kāi)放的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

楊光，田磊
( 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所 )

摘 要：管道公平開(kāi)放是深化天然氣行業(yè)改革的重點(diǎn)目標(biāo)之一。國(guó)外天然氣管道的改革經(jīng)驗(yàn)表明，行之有效的第三方準(zhǔn)入政策和監(jiān)管框架是管道改革的核心，管道獨(dú)立是確保第三方準(zhǔn)入政策充分落實(shí)的必要手段?，F(xiàn)階段，中國(guó)應(yīng)明確管道改革的目標(biāo)和路線圖，加快完善天然氣行業(yè)監(jiān)管體系，推進(jìn)管道獨(dú)立以落實(shí)第三方準(zhǔn)入政策。

關(guān)鍵詞：天然氣管道；第三方準(zhǔn)入；獨(dú)立管道公司；美國(guó)經(jīng)驗(yàn)；歐盟經(jīng)驗(yàn)

管道業(yè)務(wù)是深化天然氣行業(yè)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)與天然氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管有關(guān)的法規(guī)政策，對(duì)天然氣管道改革進(jìn)行了有益嘗試。然而，國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)和學(xué)者對(duì)管道改革的目標(biāo)和路線圖，以及管道公平準(zhǔn)入、管道獨(dú)立、政府監(jiān)管之間的關(guān)系仍有較大爭(zhēng)議。本文就國(guó)外管道改革的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理，以期對(duì)中國(guó)漸行漸近的天然氣管道設(shè)施公平開(kāi)放起到啟示和借鑒的作用。

1　國(guó)外天然氣管道改革的經(jīng)驗(yàn)

1.1管道開(kāi)放分階段實(shí)施

20世紀(jì)80年代至今，美國(guó)和歐盟先后實(shí)施了天然氣管道監(jiān)管政策的改革，建設(shè)了獨(dú)立開(kāi)放的天然氣管輸系統(tǒng)，強(qiáng)化了對(duì)天然氣管網(wǎng)（自然壟斷環(huán)節(jié)）的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了管網(wǎng)的互聯(lián)互通及向第三方提供接入服務(wù)。究其過(guò)程，主要可分為三個(gè)階段。

第一階段，鼓勵(lì)管道向第三方提供運(yùn)輸服務(wù)，加強(qiáng)政府的監(jiān)管能力。這一階段是推進(jìn)管道第三方準(zhǔn)入的準(zhǔn)備期，政府并不強(qiáng)制規(guī)定管道提供非歧視服務(wù)，而是對(duì)提供準(zhǔn)入的石油企業(yè)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，并允許天然氣最終用戶直接與生產(chǎn)者簽訂合同，在此過(guò)程中探討和發(fā)現(xiàn)實(shí)施管道第三方準(zhǔn)入的可行性及潛在問(wèn)題。與此同時(shí)，政府不斷強(qiáng)化監(jiān)管能力，逐步構(gòu)建起獨(dú)立、統(tǒng)一、公正、高效的天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管框架，為下一步改革創(chuàng)造條件，打好基礎(chǔ)。

第二階段，強(qiáng)制實(shí)施管道第三方準(zhǔn)入，完全解除天然氣銷售與管道運(yùn)輸?shù)慕壎P(guān)系。政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)制要求天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)公平、公正地為所有用戶提供管道運(yùn)輸、儲(chǔ)氣、汽化、液化和壓縮等服務(wù)。

第三階段，推進(jìn)管道運(yùn)輸服務(wù)獨(dú)立。將天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對(duì)油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度（見(jiàn)圖1）。

分析歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)可知，美國(guó)管道政策改革經(jīng)歷了20余年，歐盟也經(jīng)歷了10多年（具體參見(jiàn)文后鏈接1和鏈接2），可見(jiàn)改革需要時(shí)間逐步推進(jìn)，不能一蹴而就。而且，歐美國(guó)家管道改革經(jīng)歷了從鼓勵(lì)第三方準(zhǔn)入到強(qiáng)制準(zhǔn)入再到上中下游業(yè)務(wù)分拆的過(guò)程，同時(shí)不斷加強(qiáng)和完善政府監(jiān)管。這種循序漸近地推進(jìn)改革的做法符合天然氣產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的客觀規(guī)律，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

1.2第三方準(zhǔn)入是管道改革的核心

在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中，上游生產(chǎn)和下游銷售都屬于非自然壟斷部分，可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高效率，管道等基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷的性質(zhì)，其高額的固定成本投入和相對(duì)低廉的運(yùn)營(yíng)和管理費(fèi)用，決定了由單一企業(yè)提供管道服務(wù)更為有效，有利于降低整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行成本。管道的這種自然壟斷特性使其并不面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，在一定程度上還具有市場(chǎng)支配力。因此，我們認(rèn)為要加強(qiáng)對(duì)管道的監(jiān)管，避免這種壟斷公司濫用其市場(chǎng)支配力，獲取高額的壟斷利潤(rùn)。

管道監(jiān)管通常包括以下幾種方式，即監(jiān)管管輸收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施第三方準(zhǔn)入、管道獨(dú)立。為防止壟斷企業(yè)對(duì)管輸服務(wù)收取超額壟斷費(fèi)用，政府有必要調(diào)查其實(shí)際運(yùn)行成本和利潤(rùn)，從而確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。然而，管道所有者有動(dòng)機(jī)濫用其市場(chǎng)地位來(lái)抬高價(jià)格或限制天然氣輸送，這樣一方面不利于上游和下游開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，另一方面降低了管道利用率。為了防止管道所有者濫用市場(chǎng)支配權(quán)力，確保各方都能使用中游資產(chǎn)，除了需要發(fā)揮監(jiān)管的作用，還需要確立第三方準(zhǔn)入機(jī)制。

圖1　美國(guó)和歐洲天然氣管道監(jiān)管政策發(fā)展歷程

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，第三方準(zhǔn)入機(jī)制能夠平衡中游管道所有者與上游生產(chǎn)者、下游消費(fèi)者之間的經(jīng)濟(jì)利益，不僅有利于發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的作用，還有利于吸引資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。英國(guó)的監(jiān)管政策及其帶來(lái)的收益就是很好的例證，在20世紀(jì)60年代中期到80年代北海油氣田規(guī)模化開(kāi)發(fā)期間，英國(guó)天然氣的生產(chǎn)和運(yùn)輸一直由幾家大公司主導(dǎo)。隨著油氣田產(chǎn)量下降，大企業(yè)已經(jīng)難以獲得滿意的收益率，接收站和管道的容量出現(xiàn)冗余。同時(shí)，眾多小型企業(yè)開(kāi)始進(jìn)入上游領(lǐng)域，開(kāi)發(fā)小型油氣田，并使用大企業(yè)的管道輸送油氣產(chǎn)品。此時(shí)，相對(duì)于小氣田開(kāi)發(fā)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，管道等基礎(chǔ)設(shè)施的使用費(fèi)用相對(duì)較高，基礎(chǔ)設(shè)施擁有者與氣田開(kāi)發(fā)者的商業(yè)糾紛不斷。為有效解決這個(gè)問(wèn)題，自20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，英國(guó)能源管理部門（即現(xiàn)在的能源與氣候變化部）建立了新的準(zhǔn)入商討程序、仲裁機(jī)制及監(jiān)管措施，出臺(tái)了一系列法律，減少了利益相關(guān)方的不確定因素。隨著這些法律和監(jiān)管框架的出臺(tái)和完善，英國(guó)天然氣市場(chǎng)得以持續(xù)發(fā)展，各利益相關(guān)方均從中獲益：小企業(yè)可以進(jìn)入更大的油氣開(kāi)發(fā)市場(chǎng)；基礎(chǔ)設(shè)施的擁有者也可以從中獲利，降低退役資產(chǎn)成本；政府增加了稅收，社會(huì)擴(kuò)大了就業(yè)。

1.3管道獨(dú)立是落實(shí)公平準(zhǔn)入的必要手段

在實(shí)際情況下，即使政府制定了第三方準(zhǔn)入機(jī)制，壟斷企業(yè)仍然有辦法偏袒自己的縱向一體化合作者，排擠第三方。例如，可用管輸容量和價(jià)格缺乏透明度，強(qiáng)制為第三方提供技術(shù)研究和其他服務(wù)等。嚴(yán)格監(jiān)管第三方準(zhǔn)入，可以在一定程度上抑制不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。有學(xué)者認(rèn)為，通過(guò)管道獨(dú)立來(lái)避免這種行為是一種更為有效的解決辦法。管道獨(dú)立就是要分離并抑制中游與上下游運(yùn)營(yíng)中滋生的反競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)，減少反競(jìng)爭(zhēng)行為發(fā)生的可能性。管道獨(dú)立并不是一個(gè)目標(biāo)，而是保證第三方準(zhǔn)入的有效辦法。最終能否實(shí)現(xiàn)一個(gè)有效率、積極競(jìng)爭(zhēng)的天然氣市場(chǎng)，才是衡量改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。

管道獨(dú)立的過(guò)程極為重要，按照獨(dú)立的不同程度，可以將獨(dú)立分為五種形式：服務(wù)獨(dú)立、財(cái)務(wù)獨(dú)立、法律獨(dú)立、結(jié)構(gòu)性獨(dú)立和所有權(quán)獨(dú)立。按照前述的順序，前一種獨(dú)立是后一種獨(dú)立的基礎(chǔ)，后一種獨(dú)立是前一種獨(dú)立的延伸。1）服務(wù)獨(dú)立：管道服務(wù)從天然氣批發(fā)買賣中分拆出來(lái)，作為一種獨(dú)立服務(wù)；2）財(cái)務(wù)獨(dú)立：管道業(yè)務(wù)自負(fù)盈虧，建立單獨(dú)的財(cái)務(wù)賬戶，財(cái)務(wù)獨(dú)立往往伴隨服務(wù)獨(dú)立一同實(shí)施；3）法律獨(dú)立：管道業(yè)務(wù)成為獨(dú)立法律實(shí)體，但仍然保留在縱向一體化業(yè)務(wù)中，例如以全資附屬子公司的形式存在；4）結(jié)構(gòu)性獨(dú)立：有嚴(yán)格的監(jiān)管政策對(duì)管道業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管，徹底鏟除管道企業(yè)追求反競(jìng)爭(zhēng)行為的動(dòng)機(jī)；5）所有權(quán)獨(dú)立：管道業(yè)務(wù)從縱向一體化業(yè)務(wù)中剝離，并被轉(zhuǎn)移到具有獨(dú)立所有權(quán)的實(shí)體中?？梢钥闯?，所有權(quán)獨(dú)立是最為徹底的獨(dú)立形式。

國(guó)外天然氣管道獨(dú)立的案例表明，如果政府的監(jiān)管力度足夠，就沒(méi)有必要實(shí)施全面的所有權(quán)獨(dú)立。例如，在歐洲，只有英國(guó)和荷蘭實(shí)行了全面的所有權(quán)獨(dú)立，法國(guó)和德國(guó)僅進(jìn)行到結(jié)構(gòu)性獨(dú)立，2009年的《歐盟天然氣指令》為其提供了強(qiáng)有力的監(jiān)管措施，這兩個(gè)國(guó)家并沒(méi)有實(shí)施全面所有權(quán)獨(dú)立。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也表明，只要嚴(yán)格規(guī)范天然氣輸送公司的運(yùn)營(yíng)，不需要進(jìn)行所有權(quán)獨(dú)立，也可以保證天然氣市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。

2　對(duì)推動(dòng)中國(guó)天然氣管道改革的啟示

2.1明確管道改革的目標(biāo)和路線圖

美國(guó)和歐洲的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)管道公平準(zhǔn)入是管道改革的核心目標(biāo)，改革過(guò)程則是分步推進(jìn)的。當(dāng)前，中國(guó)天然氣管道輸送處于自然壟斷狀態(tài)，加之政府監(jiān)管的不到位，不利于上游開(kāi)采企業(yè)或下游銷售企業(yè)公平地獲得天然氣輸送服務(wù)，已經(jīng)限制整個(gè)天然氣行業(yè)的平等競(jìng)爭(zhēng)與繁榮發(fā)展。因此，應(yīng)堅(jiān)持把管道公平準(zhǔn)入作為改革的重點(diǎn)方向和目標(biāo)?？紤]到當(dāng)前中國(guó)所處的歷史階段及市場(chǎng)化進(jìn)程，在政府監(jiān)管體系尚未有效建立、市場(chǎng)制度有待完善的背景下，如何確保改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要制定切實(shí)可行的分階段實(shí)施路線圖。

2.2加快完善監(jiān)管體系

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，無(wú)論是推行管道第三方準(zhǔn)入，還是實(shí)施管道結(jié)構(gòu)性獨(dú)立或所有權(quán)獨(dú)立，有力的監(jiān)管政策體系都是天然氣管道改革的必要保障。而且，從鼓勵(lì)第三方準(zhǔn)入到強(qiáng)制第三方準(zhǔn)入，美歐均經(jīng)歷了10年以上的時(shí)間，以充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍和完善監(jiān)管政策，為下一步改革提供有力支撐。當(dāng)前，中國(guó)天然氣行業(yè)監(jiān)管力量明顯不足，監(jiān)管政策的可操作性較差，對(duì)管輸、儲(chǔ)氣等基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)與成本的監(jiān)管措施不明確，難以肩負(fù)維護(hù)油氣市場(chǎng)秩序、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、解決市場(chǎng)爭(zhēng)端等職能。因此，有必要加快完善天然氣行業(yè)監(jiān)管體系，充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍，制定監(jiān)管政策，并有效實(shí)施。

2.3推進(jìn)管道獨(dú)立，以落實(shí)第三方準(zhǔn)入政策

管道第三方準(zhǔn)入和管道獨(dú)立都是天然氣行業(yè)監(jiān)管的重要方式，最終目的都是促進(jìn)上下游業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，提高行業(yè)整體效率。其中，行之有效的第三方準(zhǔn)入政策和監(jiān)管框架是管道監(jiān)管政策的核心，管道獨(dú)立則是確保第三方準(zhǔn)入政策充分落實(shí)的手段。考慮到當(dāng)前中國(guó)天然氣行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，管道輸送仍處于國(guó)有石油公司的自然壟斷狀態(tài)，政府監(jiān)管缺位現(xiàn)象較為明顯，因此，穩(wěn)妥推進(jìn)管道獨(dú)立將更有利于實(shí)現(xiàn)管道改革的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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編輯：王立敏

編審：周勇

鏈接1 美國(guó)天然氣管道監(jiān)管政策發(fā)展歷程

美國(guó)早期的天然氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是生產(chǎn)商把天然氣銷售給管道運(yùn)輸公司，管道運(yùn)輸公司把天然氣銷售給地方輸配公司，再經(jīng)地方輸配公司把天然氣銷售給最終用戶。天然氣的銷售價(jià)格由聯(lián)邦政府控制，經(jīng)地方輸配公司銷售給最終用戶的價(jià)格由地方政府機(jī)構(gòu)控制。各級(jí)政府幾乎控制著天然氣工業(yè)的每個(gè)環(huán)節(jié)，不僅管理具有自然壟斷性質(zhì)的管道輸送環(huán)節(jié)，還對(duì)天然氣生產(chǎn)和批發(fā)供應(yīng)等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)實(shí)施管制。政府的嚴(yán)格管理使天然氣公司承受很大壓力，也使天然氣價(jià)格和消費(fèi)畸形發(fā)展。政府對(duì)天然氣生產(chǎn)商的過(guò)度管制，導(dǎo)致20世紀(jì)70年代美國(guó)天然氣缺乏。

為打破工業(yè)結(jié)構(gòu)封閉式運(yùn)作形成的壟斷，促進(jìn)天然氣工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，70年代后期開(kāi)始對(duì)天然氣工業(yè)監(jiān)管政策進(jìn)行調(diào)整，其中天然氣管道管理政策經(jīng)歷了4次主要調(diào)整。1978年，天然氣政策法案（NGPA）以分階段實(shí)施的方法，放寬對(duì)天然氣井口價(jià)格的管制，并鼓勵(lì)管道提供公開(kāi)準(zhǔn)入運(yùn)輸服務(wù)。1985年，聯(lián)邦能源管理委員會(huì)（FERC）發(fā)布第436號(hào)法令，鼓勵(lì)州際管道公司把銷售和運(yùn)輸職責(zé)分開(kāi)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，給予天然氣最終用戶和生產(chǎn)商更多的選擇自由。1992年，聯(lián)邦能源管理委員會(huì)實(shí)行第636號(hào)條例，強(qiáng)制要求州際管道公司將天然氣銷售與管道輸送分離，建立一個(gè)獨(dú)立企業(yè)來(lái)處理銷售業(yè)務(wù)。該條例通過(guò)對(duì)管道銷售與輸送的分離，避免了州際管道公司在大批量天然氣供應(yīng)上的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，并且引入一種輸送合約轉(zhuǎn)售程序，即允許托運(yùn)商（管道輸送的任何使用者）從其他擁有剩余管輸能力的運(yùn)輸服務(wù)商那里購(gòu)買管輸能力。2000年，聯(lián)邦能源管理委員會(huì)實(shí)行第637號(hào)條例，進(jìn)一步解除了供氣商和運(yùn)輸服務(wù)商的綁定關(guān)系。

鏈接2 歐洲天然氣管道監(jiān)管政策發(fā)展歷程

歐洲是世界三大天然氣消費(fèi)區(qū)之一，在過(guò)去40年中，天然氣在能源消費(fèi)中所占的比例越來(lái)越大。同時(shí)，歐洲天然氣行業(yè)運(yùn)營(yíng)模式和管理體制也在不斷調(diào)整。歐盟各國(guó)天然氣行業(yè)的管理體制和政策主要參照歐盟指令，依照歐盟指引來(lái)制定。在歐洲天然氣行業(yè)近10年的發(fā)展歷程中，歐盟發(fā)布了三個(gè)重要指導(dǎo)意見(jiàn)，推進(jìn)天然氣管道的市場(chǎng)化進(jìn)程是其中的重要組成部分。

1998年，歐盟發(fā)布了“第一部天然氣指導(dǎo)意見(jiàn)”，即加快歐盟內(nèi)部天然氣市場(chǎng)化進(jìn)程的動(dòng)員令。該指導(dǎo)意見(jiàn)要求，為了確保歐洲內(nèi)部天然氣市場(chǎng)的建立和有效運(yùn)營(yíng)，歐盟各國(guó)在輸送、儲(chǔ)存、配送領(lǐng)域必須承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的義務(wù)，規(guī)定各成員國(guó)在指令生效后的兩年內(nèi)完成本國(guó)法律、法規(guī)的修訂。在管道政策方面，提出無(wú)歧視開(kāi)放20%的市場(chǎng)運(yùn)輸服務(wù)，并引入“解除綁定”概念，但不作強(qiáng)制要求。

2003年，歐盟發(fā)布“第二部天然氣指導(dǎo)意見(jiàn)”。要求各成員國(guó)按照天然氣內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)的規(guī)定調(diào)整各自相關(guān)法令，2004年7月之前向歐洲各國(guó)非居民用戶開(kāi)放天然氣市場(chǎng)；一體化企業(yè)完成管輸與營(yíng)銷業(yè)務(wù)的法律拆分，2007年7月之前向所有用戶全面開(kāi)放天然氣市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者可以自由選擇供氣商的目標(biāo)。在管道政策方面，強(qiáng)制規(guī)定“解除綁定”，提出家庭有自由選擇天然氣供應(yīng)商的權(quán)利。

2009年，歐盟頒布《天然氣通用市場(chǎng)規(guī)則》第三版（也稱“第三部天然氣指導(dǎo)意見(jiàn)”），通過(guò)了歐盟能源行業(yè)改革方案。根據(jù)新的改革方案，大型電力和天然氣企業(yè)須在以下三種改革方案中任選其一：1）實(shí)行所有權(quán)拆分，即要求企業(yè)出售輸送網(wǎng)絡(luò)，做到徹底的廠網(wǎng)分離；2）實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)拆分，即仍可以保留輸氣網(wǎng)絡(luò)的所有權(quán)，但需設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的公司（獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商）負(fù)責(zé)輸氣網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)；3）實(shí)行管理權(quán)拆分，即仍可以擁有并經(jīng)營(yíng)輸氣網(wǎng)絡(luò)，但輸氣網(wǎng)絡(luò)的管理必須交給擁有獨(dú)立的管理權(quán)和決策權(quán)的下屬子公司（獨(dú)立輸氣商）。改革方案還要求各國(guó)建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以確保大型能源企業(yè)實(shí)現(xiàn)有效的“產(chǎn)供分離”，使有關(guān)能源市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的法則得到真正落實(shí)。

International experiences and enlightenment on third-party access of gas pipelines

YANG Guang, TIAN Lei
(Energy Research Institute, NDRC)

Abstract：One premise of introducing competition and liberalizing natural gas market is liberally opening the natural gas pipelines. Foreign experiences illustrate that effective policies of third-party access and supervision system are the base of deepening natural gas pipeline reform. Independence of pipelines ensures the third-party access policy to be fully implemented. China should clarify pipe reform goals and roadmap, improve the supervision system for the natural gas industry, and promote the third-party access policy.

Key words：nature gas pipeline; third-party access; independent pipeline company; American experiences; EU’s experiences

收稿日期：2015-11-30