李宇嘉

一、壯大租賃市場成為“新房改”重點內(nèi)容

自2015年底中央經(jīng)濟工作會議提出，建立以滿足新市民住房需求為主的“購租并舉”的新住房制度以后，住房制度各項改革漸次展開。此次改革的指向之一，便是壯大本應(yīng)與住房市場化平行發(fā)展，但卻被“偏廢”的住房供應(yīng)另一端——住房租賃市場，讓住房租賃成為下一階段住房供應(yīng)的“雙引擎”之一。很罕見地，在5月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，發(fā)展住房租賃市場列入重要議題，會議從住房制度改革和新市民住房需求的角度，提出了壯大租賃市場的頂層框架設(shè)計。

5月6日，住建部提出了培育和發(fā)展住房租賃市場的6條具體措施，從培育租賃房源供應(yīng)主體、鼓勵住房租賃消費、完善公共租賃住房、支持租賃住房建設(shè)、加大政策支持力度和加強住房租賃監(jiān)管等6個角度，構(gòu)建培育和發(fā)展租賃市場發(fā)展的長效機制。同時，為改變機構(gòu)租賃發(fā)展短板，從稅收、金融、規(guī)劃等4個角度培育和壯大機構(gòu)租賃。另外，從增加中小戶型租賃房源、商業(yè)用房改建、符合安全條件下默認“打隔斷”和“N+1”（客廳改建）等方面滿足年輕人、城市新移民旨在降低租房成本、提高生活工作便利性的現(xiàn)實租賃需求。最后，從7個方面規(guī)范中介服務(wù)機構(gòu)，改變“重銷售、輕租賃”的監(jiān)管現(xiàn)狀，切實維護租賃主體的合法權(quán)益。

二、城市化“下半場”租賃需求增長更快

1998年“房改”以來，我國住房供應(yīng)基本是住房銷售市場的“單極化”發(fā)展，居民購房置業(yè)轟轟烈烈，從首次置業(yè)到改善型需求，從自住需求到投資需求，市場熱點不一而足、輪番切換。根據(jù)西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查中心發(fā)布的《城鎮(zhèn)住房空置率及住房市場發(fā)展趨勢》，截至2014年，我國城鎮(zhèn)居民家庭住房自有率達到89%，遠遠高于OECD53%-66%的自有率水平。但是，本該與住房銷售市場平行發(fā)展的住房租賃市場，則基本被“偏廢”，“先租后買、有租有買”的二元住房供應(yīng)體系“跛腳前行”。目前，城市化進入了“下半場”，人口從“城市化”轉(zhuǎn)向“大城市化”“都市圈化”，大城市及其周邊人口集聚度上升。由于大城市用地空間限制、服務(wù)業(yè)崛起、房價暴漲，樓市開始進入存量時代，租賃需求在邊際上的增長更快。

2014年，我國通過市場租賃（包括城中村）解決居住需求的城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_到了3億人左右，占城市人口的近40%。在北京，每天約有20萬人在找房子租住（15萬人整租、5萬人合租）；深圳實際管理的2000萬人口中，70%長期選擇租賃住房。流動人口的租賃需求更加明顯，國家衛(wèi)生計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2014》顯示，截至2013年，全國流動人口2.45億，占城鎮(zhèn)常住人口的40%，其中超過77%的為“80后”，72%的流動人口通過租房居住。

三、住房供應(yīng)“錯配”問題亟待解決

1.重銷售市場、輕租賃市場

目前，住房供應(yīng)上“錯配”非常嚴重。首先是“重銷售市場、輕租賃市場”的供應(yīng)錯位問題很嚴重。過去20年，國家在政策導(dǎo)向上，一直以鼓勵開發(fā)新房和買房為主，租賃住房供應(yīng)和管理一直不被重視。近年來，盡管大城市租房需求增長較快，但住房供應(yīng)政策并未向此傾斜。特別是在房地產(chǎn)進入“白銀時代”后，以農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生為主體的新市民是住房消費新主體，租賃是這些人群“落腳”城市后的首選，甚至是長期選擇，但政策仍囿于鼓勵買房。

新房開發(fā)和銷售對地方財政收入、招商引資、稅收和經(jīng)濟增長上的貢獻很大，這是租賃住房供應(yīng)無法比擬的。因此，在房屋供應(yīng)上，地方政府偏重于新增住房供應(yīng)，特別是經(jīng)濟價值更大的商業(yè)辦公和工業(yè)廠房等，而存量房的再利用也更傾向于“拆舊建新”式的城市更新和城中村改造。甚至，“房改”以來的20年，各地編制的住房建設(shè)規(guī)劃中，都鮮有關(guān)于房屋租賃的規(guī)劃。于是，一邊是“去庫存”、新房賣不出去，特別是大量商業(yè)辦公房空置，一邊卻是新市民的住房問題難解。

2.租賃市場供應(yīng)“錯配”也很嚴重

首先，自2011年6月有統(tǒng)計以來，全國房屋租賃價格已經(jīng)連續(xù)5年上漲。目前，新市民集聚的大城市，商品住房平均月租金在25-70元/平方米，套均70平方米的商品住房，月租金在2000-5000元。問題是，2015年，全國農(nóng)民工月均收入才3072元，大學(xué)畢業(yè)生收入甚至低于農(nóng)民工。商品房租金居高不下、高不可攀，但低租金的小產(chǎn)權(quán)房、舊村舊城卻在轟轟烈烈的舊改中不斷萎縮。目前，不僅是北上深等城市加大了舊城改造的力度，連一些二線城市也開始向存量要空間。

其次，租房或為買房前過渡，或為降低成本，單身群體租房比例更高，中小套型理應(yīng)是租賃供應(yīng)主體。2015年，住建部對16個外來人口集中的大城市進行專項調(diào)查，顯示租住需求以中小戶型為主，50平方米以下占比75%。但是從購房需求和最大化盈利的角度，過去房地產(chǎn)黃金10年，房地產(chǎn)開發(fā)出的房子往往以大戶型、低密度為主，中小戶型、適租型租賃房源較少。在財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅缺失而房價持續(xù)上漲的情況下，造成房屋大量空置。中國家庭金融調(diào)查發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年住房空置率為22.4%，比2011年上升1.8個百分點，意味著超過1/5的房子無人居住，資源浪費。但同時，城市新移民、大學(xué)畢業(yè)生等新就業(yè)者，卻因為租金高、存量房實租性不足而找不到房子自住。在大城市，旨在降低租金的合租或“打隔斷”租賃占比達50%。

四、機構(gòu)租賃的“壓倉石”作用沒有發(fā)揮

以中低收入者為主的租賃需求，公共產(chǎn)品屬性更明顯。機構(gòu)租賃是穩(wěn)定市場、降低租金和權(quán)益保障的壓倉石。國際上政府公租房和地產(chǎn)企業(yè)、金融機構(gòu)、非盈利組織等私人機構(gòu)租賃（接受租金管制和政府補貼）房源占市場份額30%以上。2011年，德國1860萬套租賃房中，政府公租房（450萬套）占24%，私人機構(gòu)房源（410萬套）占22%；2013年，美國3200萬套私人租賃房中，機構(gòu)租賃占28.4%。

根據(jù)國家統(tǒng)計局全國第六次人口普查，截至2010年底，我國有25.8%的城市居民租住住房，89.5%的可出租房屋來自私人出租住宅。2010年，基于北京租客的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，租賃市場上的租賃關(guān)系類型以個體房東直租為主，個體房東直租和個體二房東轉(zhuǎn)租的比重超過80%；只有約6%的租賃住房來自機構(gòu)出租人，主要的機構(gòu)出租人是就業(yè)單位（4%）和房管部門（2%）。

我國機構(gòu)租賃不足有兩大原因，一是政府公租房供應(yīng)少。德國租賃占比高稱著于世，57%的人選擇租房，很大一個原因在于政府公租房多?！岸?zhàn)”以后，德國建設(shè)了1000多萬套社會住房，多數(shù)為公租房，而目前德國人口也才8100萬。另外，德國私人租賃，必須在一定期限內(nèi)，按接受政府補貼后的管制租金來提供，過了管制期才能提供市場化租賃服務(wù)，擴大了低租金房源供應(yīng)。二是地價和財務(wù)成本高，相比開發(fā)和銷售，租賃收益太低。目前，主要城市租售比（每平方米月租金與每平方米售價之比）在250倍左右，重點城市在600—800倍。在無風險收益率可達4%時，投資租賃的收益太低、回收期太長，趕不上開發(fā)和銷售。同時，企業(yè)自有或收購房屋占用資金體量大，租金收益低，投資期限錯配，流動性風險突出，加上證券化或信托投資基金（REITs）滯后，機構(gòu)租賃難成大器。

五、租賃市場監(jiān)管缺失導(dǎo)致權(quán)益無法保障

除供應(yīng)錯配外，管制缺失也是租賃市場無法壯大的因素。長期以來，主管部門關(guān)注的是房屋開發(fā)和銷售，租賃一直處在無規(guī)范、無管理、無數(shù)據(jù)的“野蠻生長”中。作為輕資產(chǎn)服務(wù)行業(yè)，“個體出租+中介服務(wù)”是我國目前租賃供應(yīng)的主模式。但是由于房價上漲、信息不對稱和搬家成本高，租客事實上處于弱勢狀態(tài)。加上無論是租賃出租方，還是中介服務(wù)部門，無監(jiān)管、無準入門檻、違規(guī)無實質(zhì)處罰，誰都可以提供租賃房源，誰都可以進入中介機構(gòu)。特別是在全社會信用不彰、中介行業(yè)地位認可度不高的情況下，中介機構(gòu)從業(yè)者多數(shù)抱著“賺一把就走” “牛市撈錢”的心態(tài)，假房源、騙取中介費、隨意漲租和驅(qū)趕租客等亂象叢生。北京建委2014年對青年人住房狀況進行調(diào)查，3萬名被調(diào)查者中，43.8%的表示租房中遇到不良中介。

六、培育和發(fā)展租賃市場的政策措施

一是還原租賃市場公共產(chǎn)品特性。事實上，近年來，國家及管理部門培育和發(fā)展住房租賃的政策文件出了很多，但租賃市場地位、體量、問題并無多大改觀。直接原因就在于上面講的幾個原因：租賃住房規(guī)劃和供應(yīng)被偏廢，中小戶型、低租金房源太少，政府公租和機構(gòu)租賃規(guī)模小，沒有發(fā)揮壓倉石的作用，以及租賃監(jiān)管嚴重缺失。壯大租賃市場，從根本上講，要還原租賃住房公共產(chǎn)品的屬性。租房者多為新就業(yè)者、新市民、中低收入者等弱勢群體為主，而且年輕人或單身人士占主體。一方面，這些人群的住房問題應(yīng)納入政府住房保障的范疇；另一方面，城市化“下半場”、人口紅利結(jié)束，城市競爭力在于誰能爭取到人口流入。因此，城市政府應(yīng)爭取讓這部分人留下來。因此，下一步要發(fā)揮政府公共服務(wù)的本職，本著老百姓對租賃住房強大的現(xiàn)實訴求，從編制和落實住房租賃規(guī)劃，壯大公租房等機構(gòu)租賃占比，強化以租金為核心的租賃監(jiān)管等入手。

二是以“房屋銀行”來壯大機構(gòu)租賃。壯大機構(gòu)租賃是穩(wěn)定市場、消除亂象、保護承租者權(quán)益的基石。筆者認為，未來發(fā)展機構(gòu)租賃經(jīng)營，可行的切入點是房屋銀行，即由房屋所有人將房屋的使用權(quán)以定期方式，全權(quán)委托房屋租賃公司，由后者負責招租、出租及管理（家具配備、維修、協(xié)同物業(yè)管理）。為避免隨意轉(zhuǎn)租、攜款潛逃、侵害租賃雙方權(quán)益，可由行業(yè)管理部門牽頭制定管理標準，并協(xié)調(diào)協(xié)會、市場管理部門，加強對房屋銀行管理、投訴受理等。房屋銀行模式下，政府有限的監(jiān)管資源發(fā)揮到刀刃上，幾家大型房屋銀行規(guī)范經(jīng)營，疊加政府公租，可帶來示范效應(yīng)，穩(wěn)定整個租賃市場。中介機構(gòu)發(fā)展為房屋銀行，既可實現(xiàn)租賃信息平臺建設(shè)和低成本運營，租客發(fā)展來的房屋買家也改變了規(guī)?；赓U經(jīng)營成本收益不匹配局面，還有助于培育“先租后買”的消費模式。同時，為了激發(fā)房屋銀行的積極性，不僅要在企業(yè)稅收上給優(yōu)惠，還要探索REITs等低廉成本資金的支持，提高企業(yè)收益，降低期限錯配和流動性風險。通過強化監(jiān)管，房屋銀行成為穩(wěn)定的住房租賃經(jīng)營機構(gòu)，并通過不斷壯大市場份額來獲得規(guī)?；找?、降低單位成本后，整個租賃市場的秩序會全面改善。同時，房屋銀行與政府公共租賃結(jié)合，整個租賃行業(yè)的機構(gòu)占比將大大提升。此時，納入政府管理、行業(yè)自律軌道的機構(gòu)租賃，就成為整個租賃市場穩(wěn)定的基石。同時，未來相當長的一段時間內(nèi)，我國經(jīng)濟將保持低通脹、低利率、穩(wěn)定增長的局面，隨著機構(gòu)租賃規(guī)模的壯大，資產(chǎn)證券化或房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）成為可能，而政府后續(xù)推行租金管制、財政補貼來支持龐大租賃人群的基本住房需求也就成為可能。

三是構(gòu)建面向新市民低成本租賃的“去庫存”模式?！笆濉逼陂g，我國城市化著重要解決的是2.6億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及1.5億“三留人群”（留守兒童、留守婦女、留守老人）在城市“扎根”的問題。對這部分城市新移民來說，目前城市生活成本居高不下、社會保障杯水車薪，他們的收入在支付完子女教育、父母養(yǎng)老和基本生活后，很難再有積蓄來買房。因此，提供低成本租賃住房，這是他們能夠落戶城市的唯一模式，也是農(nóng)民工可以接受的供應(yīng)模式。過去，農(nóng)民工一直租住城中村，事實上就是市場化的需求自我選擇和供應(yīng)商的匹配。低成本租賃住房供應(yīng)，可以有政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩個模式，前者由中央轉(zhuǎn)移支付激勵，并借助地方政府債務(wù)發(fā)行和置換，定向低價收購樓市庫存，以超低價出租給農(nóng)民工，并可探索“以租抵供”，在未來可由農(nóng)民工優(yōu)先購買。本質(zhì)上，這是政府償還為農(nóng)民工提供住房保障的歷史欠賬，也是共享工業(yè)化、城市化紅利的選擇；市場主導(dǎo)模式，則建議在庫存過大城市，開發(fā)商實施“先租后買”“以租抵供”，在農(nóng)民工融入城市后，根據(jù)自身支付能力和需要，自主決定是否買房。

李求軍/責任編輯