王玉榮

(濟(jì)寧市城建投資有限責(zé)任公司,山東　濟(jì)寧　272000)

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融資平臺財(cái)務(wù)現(xiàn)狀分析及探索建議

王玉榮

(濟(jì)寧市城建投資有限責(zé)任公司,山東濟(jì)寧272000)

[摘要]近年來,地方政府通過融資平臺進(jìn)行舉債融資,促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,為應(yīng)對兩次金融危機(jī)發(fā)揮了一定的積極作用。但隨著融資平臺數(shù)量的迅速膨脹及貸款規(guī)模的急速增長,相關(guān)問題逐步顯現(xiàn),潛在風(fēng)險(xiǎn)引起關(guān)注。

[關(guān)鍵詞]政府;融資平臺;財(cái)務(wù)現(xiàn)狀;探索;建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.119

按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)及相關(guān)文件的最新定義,地方政府融資平臺是指：由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能,并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和行業(yè)性投資公司。

1地方政府融資平臺財(cái)務(wù)現(xiàn)狀分析

1.1以實(shí)物資產(chǎn)為主,變現(xiàn)能力差

為壯大地方政府融資平臺實(shí)力,地方政府通過招拍掛方式,劃入大量資產(chǎn)。從設(shè)立和發(fā)展路徑看,其主要承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和管理,推動(dòng)民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展,形成大量的實(shí)物資產(chǎn),這些實(shí)物資產(chǎn)為中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了資產(chǎn)基礎(chǔ)。地方政府融資平臺資本性支出,對應(yīng)大量優(yōu)質(zhì)實(shí)物資產(chǎn),如果實(shí)物資產(chǎn)結(jié)構(gòu)合理,效率較高且能夠形成充分的現(xiàn)金流,則平臺債務(wù)可以依靠實(shí)物資產(chǎn)的運(yùn)作收入予以清償,或者以抵押借款方式,提高資產(chǎn)實(shí)用率。

1.2資產(chǎn)反映在平臺公司卻未有實(shí)質(zhì)處理權(quán)

地方政府負(fù)有維持本地經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和公共服務(wù)供應(yīng)兩大職能。2008年為應(yīng)對國際金融危機(jī),地方政府更是承擔(dān)了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大內(nèi)需的重任,政府融資平臺迅速擴(kuò)張,但地方政府融資平臺的職能還是停留在其名稱上,以融資為主要功能,融來的資金用途主要由地方政府決策,項(xiàng)目推進(jìn)則以政府的財(cái)政體系和職能部門實(shí)施,如道路項(xiàng)目還是由交通部門實(shí)施,項(xiàng)目手續(xù)、合同、發(fā)票、產(chǎn)權(quán)等均不在平臺賬內(nèi)反映,只是反映支出。

1.3平臺公司資產(chǎn)未嚴(yán)格合并

為壯大地方政府平臺資產(chǎn),實(shí)行平臺合并、股權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式,使得平臺公司迅速擴(kuò)大為集團(tuán)公司性質(zhì),在賬務(wù)處理上實(shí)現(xiàn)了報(bào)表合并,收入、資產(chǎn)擴(kuò)大,但在實(shí)際業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)上還是均由各級的主管部門決策。

1.4平臺資產(chǎn)主要為長期資產(chǎn)、流動(dòng)性差

政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目如公路、市政、城市軌道交通、水利設(shè)施等,投資量大,建設(shè)周期長,投資回收期長,其效益見效慢。除少數(shù)房地產(chǎn)等收益好且見效快的項(xiàng)目外,平臺對應(yīng)項(xiàng)目相當(dāng)部分是建設(shè)周期為5年以上,回收周期甚至在10年以上,形成的長期資產(chǎn)大部分為社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品,市場變現(xiàn)能力較弱,單獨(dú)處置較難。

1.5平臺公司流動(dòng)資產(chǎn)主要反映在存貨和應(yīng)收賬款

平臺公司的應(yīng)收賬款主要是應(yīng)收和政府及相關(guān)部門的往來,由BT項(xiàng)目代建結(jié)轉(zhuǎn)收入形成。存貨主要是以地方政府決策投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目為主,兩者之和基本上占資產(chǎn)總額的50%以上,流動(dòng)性差。

1.6平臺公司負(fù)債主要由融資產(chǎn)生,并呈逐年上升趨勢

融資主要方式是以銀行貸款、發(fā)城投債為主。審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告顯示,地方政府融資平臺債務(wù)余額中銀行貸款的占比從2010年逐步下降,直接融資比例增加,隨著通過發(fā)行地方政府債券逐步置換存量債務(wù)的推進(jìn),銀行貸款會(huì)有所下降。但隨著地方政府對新鎮(zhèn)化的建設(shè),對資金的需求在逐步擴(kuò)大。

1.7債務(wù)余額與項(xiàng)目不能逐一對應(yīng),重復(fù)融資現(xiàn)象比較普通

通過對平臺公司融資明細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn),每一筆資金與項(xiàng)目并不能完全匹配,重復(fù)速效的現(xiàn)象嚴(yán)重,主要是同一個(gè)項(xiàng)目在不同銀行間、銀行與發(fā)債、信托等各類融資渠道間的重復(fù),通過對項(xiàng)目的拆分、組合等方式,把實(shí)質(zhì)只有一個(gè)項(xiàng)目的組合成多個(gè)項(xiàng)目在不同渠道融資。而且項(xiàng)目收益的滯后性與項(xiàng)目貸款期限錯(cuò)配,到期項(xiàng)目貸款的償還往往需要借新還舊予以償還。

1.8平臺公司或有負(fù)債主要為對外擔(dān)保

通過對平臺公司的征信系統(tǒng)查詢結(jié)果來看,往往金額較大,部分平臺的對多擔(dān)保余額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自身凈資產(chǎn)。從擔(dān)保結(jié)構(gòu)來看，主要為同層級政府平臺之間互保,母公司對子公司擔(dān)保,對下層級平臺擔(dān)保,擔(dān)保期限長。從擔(dān)保形成的機(jī)理看,主要為對發(fā)城投債、銀行融資形成的擔(dān)保。還因項(xiàng)目為公益性項(xiàng)目，不能進(jìn)行抵押或資產(chǎn)確權(quán)成本高,涉及二次轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)較高等原因。

1.9平臺公司收入單一

平臺公司的收入主要為BT代建項(xiàng)目,按工程進(jìn)度進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)形成的收入,對政府的依賴性較高。部分平臺轉(zhuǎn)型進(jìn)行市場化運(yùn)作,大部分為房地產(chǎn)項(xiàng)目,收入不能產(chǎn)生持續(xù)性,不能達(dá)到調(diào)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定增長來源,市場化生存能力差。

通過以上對平臺公司資產(chǎn)負(fù)債收入的特點(diǎn)進(jìn)行分析,對其的匹配性得出以下結(jié)論。

第一,地方政府融資平臺的債務(wù)主要源于形成資產(chǎn)的債務(wù)。即債務(wù)資金主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性資本項(xiàng)目,不僅保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要,推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展,而且形成了大量的優(yōu)質(zhì)實(shí)物資產(chǎn)。

第二,以長期資產(chǎn)與長期負(fù)債為主,但期限仍錯(cuò)配。平臺形成的資產(chǎn)從建設(shè)期、投資回收期等在周期年限來看,一般為5～10年,甚至25年,而平臺負(fù)債一般為3～5年,少部分為5年以上,與資產(chǎn)的期限比,負(fù)債只能算短期。

第三,政府層級與債務(wù)錯(cuò)配。從省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道四級政府平臺的債務(wù)率頒布情況看,由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡,導(dǎo)致層級越低、資產(chǎn)越少的債務(wù)率越高,融資成本也高。而掌控更多資產(chǎn)與財(cái)政收入的省級和副省級城市的債務(wù)率相對較低,融資成本也較低。因此,對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的判斷,除了關(guān)注整體債務(wù)率,更要關(guān)注結(jié)構(gòu)性問題。

2造成地方政府平臺債務(wù)問題的原因

第一,自我國財(cái)政體制實(shí)行分稅制以來,各級地方政府的財(cái)政收入不斷下降,對上級尤其中央政府的補(bǔ)助愈加依賴。相對于地方政府較少的財(cái)政收入,它們承擔(dān)的責(zé)任卻是廣泛且必須的,像農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、糧食補(bǔ)貼等主要依靠地方財(cái)政支出,這種財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對稱導(dǎo)致在地方政府支出責(zé)任相對增加或不變的情況下,收入權(quán)利卻相對降低,從而形成財(cái)政收支缺口,成為地方政府舉債的直接誘因。

第二,GDP主導(dǎo)的政治激勵(lì)制度使地方政府大量舉債。自改革開放尤其近些年我國經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時(shí)期地方官員的升遷主要取決于執(zhí)政地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。具體來說,投資基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)造良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境,提升城市形象,完善城市功能,進(jìn)行招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì),每一個(gè)過程都需要資本運(yùn)作。可現(xiàn)實(shí)情況是,轉(zhuǎn)移支付有一定的額度,稅收收入也是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而上下波動(dòng),在這一情況下,地方政府只能通過各種方式進(jìn)行融資來完成。

第三,缺乏法律制約。首先,我國法律已經(jīng)明令禁止各地方政府向銀行借貸的問題。但各地方政府只要成立一些諸如資產(chǎn)管理的信托平臺,就可以向銀行舉債,由此反映國家法律在執(zhí)行上過于表面化。其次,國家并未出臺針對政府融資平臺的相關(guān)法律法規(guī)政策,這就導(dǎo)致平臺操作上無約束章法。

第四,缺乏監(jiān)管機(jī)制。無論是融資規(guī)模還是投資行為,都不難看出,我國政府融資平臺操作隨意化,缺乏系統(tǒng)性的管理機(jī)構(gòu)。因此,成立統(tǒng)一的專門性、專業(yè)性的管理平臺勢在必行。此外,各類盲目行為的跡象表明,政府融資平臺在融資尤其資金投放管理上,極度缺乏監(jiān)控監(jiān)管。所以,成立一個(gè)獨(dú)立于運(yùn)營體制之外的監(jiān)管機(jī)制,也不失為促進(jìn)政府融資平臺健康發(fā)展的有效方法。

3新形勢下的探索及建議

對中央政府而言,應(yīng)繼續(xù)出臺相應(yīng)政策，以確保地方債風(fēng)險(xiǎn)可控,同時(shí),也要出臺相應(yīng)措施緩解地方資金緊張。2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱《意見》),指出地方政府應(yīng)對其債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制,并進(jìn)行債務(wù)預(yù)算管理。但該項(xiàng)《意見》使地方政府無法像以前那樣通過地方融資平臺自行融資,且房地產(chǎn)行業(yè)的下行,土地出讓金和房地產(chǎn)相關(guān)稅大幅減少,加劇了地方政府的財(cái)政壓力。針對該情況,國務(wù)院又于2015年頒布了《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》,允許在建項(xiàng)目繼續(xù)銀行貸款以及松動(dòng)企業(yè)債券融資相關(guān)政策等。

對于地方政府來說,應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善投資環(huán)境,促進(jìn)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)和外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,進(jìn)一步增強(qiáng)可用財(cái)力,緩解地方政府債務(wù)問題。同時(shí)應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制。各級地方政府應(yīng)該建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策審核制度,杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意取舍行為,規(guī)范貸款資金的運(yùn)行程序,嚴(yán)格核準(zhǔn)項(xiàng)目的可行性和必要性。另外,明確界定政府間的事權(quán)劃分,分清償債責(zé)任。要合理界定各級政府間的事權(quán)劃分,分清償債責(zé)任。要合理界定各級政府間事權(quán)與支出職責(zé)的劃分,必須按照決策責(zé)任與籌資責(zé)任一致性原則,解決事權(quán)錯(cuò)位問題。

總而言之,新形勢新常態(tài)下,經(jīng)濟(jì)增長將更多依靠人力資本質(zhì)量和技術(shù)進(jìn)步,對各級政府在社會(huì)保障、醫(yī)療、城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、環(huán)保等項(xiàng)目的投入提出更高的要求。所以,完善分稅制財(cái)政體系,明確中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán),相應(yīng)增加地方政府的財(cái)稅收入,顯得尤為重要。

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