何志強+邱佛梅

摘要：法治評價旨在推進法治發(fā)展，包括法治國家評價、法治政府評價和法治社會評價。指標體系被視為評價中的核心問題，某種程度上決定評價的科學性。國內(nèi)法治評價中，內(nèi)地與港臺地區(qū)有別，內(nèi)地評價又可劃分為體制內(nèi)部依法行政考評和體制外第三方評價。由于評價目的、理念與環(huán)境條件不同，指標體系構(gòu)建路徑、指標結(jié)構(gòu)與數(shù)源、指標評分標準亦差異較大。未來發(fā)展的方向，應強化評價內(nèi)容及指標體系的結(jié)果導向及公眾滿意度導向，體現(xiàn)法治政府績效評價理念，既發(fā)揮導向激勵功能，又凸顯法治的價值。

關鍵詞： 法治評價；依法行政考評；法治政府績效評價；指標體系

中圖分類號： D912 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2016）03-0071-08

一、法治評價內(nèi)涵及指標體系

法治評價一般是指法治（地區(qū)）國家評價，涵蓋法治政府評價和法治社會評價。評價涉及兩個重要問題：一是評價主體，二是指標體系。法治政府評價是對政府決策與行為符合法律程度的評判，以及對政府依法行政所形成的社會影響力的評價。作為組織管理的核心環(huán)節(jié)和基本手段，法治政府評價既是對法治政府建設水平的測量，也是對法治政府建設目標實現(xiàn)程度的檢驗，既是體制內(nèi)部自上而下推進法治政府建設工作的有效手段，也是法治政府建設的客觀要求。[1]所謂法治政府績效評價，是基于政府績效評價的理念與導向，以特定政府（部門）為評價對象，對其在建設法治政府方面的效果性、效率性、經(jīng)濟性與公平性的綜合性測量。[2]法治社會相對于法治政府和法治國家而言，則處于基礎的地位。法治社會評價是指依據(jù)一定的標準和程序，對某一區(qū)域的法治政府建設及法治社會建設的社會效果、社會影響力及其價值進行判斷的一種評價行為，是對相對于國家公權(quán)力的公民、政黨團體和其他社會組織行使社會公權(quán)力的法治化程度的評價。

邏輯上，法治政府績效評價是政府績效評價的組成部分，它涵蓋了政府整體、政府部門、政府支出、政府政策績效評價等范疇，并與它們形成一種矩陣結(jié)構(gòu)。[3]評價內(nèi)容即“評價什么”，構(gòu)成法治政府績效評價的核心問題。理論上，作為政府績效評價的組成部分，法治政府績效評價的理念、方法、過程以及指標設計，與政府績效評價具有一致性，兩者的差異在于評價內(nèi)容的不同。由于政府職能是政府績效評價的基礎，因此，政府的法治職能、績效評價內(nèi)容與評價指標存在高度的關聯(lián)性。而法治社會評價是相對于法治政府評價而言的，具體區(qū)別如下：第一，在性質(zhì)上，法治政府評價是政績性評價，屬于地方政府績效評價，法治社會評價是水平性評價，即區(qū)域法治水平評價；第二，在評價內(nèi)容上，法治政府評價是針對政府行為的合法性及其社會影響力的評價，法治社會評價針對的是法治社會建設的社會效果的評價；第三，在評價標準上，法治政府評價依據(jù)政府職能和制度規(guī)定，法治社會評價更多采取現(xiàn)代法治價值和理想法治社會的標準；第四，在評價進路上，法治政府評價采取制度性進路，而法治社會評價采取制度性進路與價值性進路相結(jié)合的方式。

指標體系是法治評價的關鍵問題。在2012年12月紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會和2013年2月中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習會上，習近平兩次提到“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的命題，法治建設成為當前全面深化改革的重要命題和任務。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”。2014年10月，四中全會又進一步強調(diào)，“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容納入政績考核指標體系”。在全面推進法治中國建設的背景下，學術界和地方積極探索和推進法治政府建設評價及指標體系構(gòu)建。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國已有17個省級政府出臺了相關的法治考核與評價辦法。

然而，如何量化評價一個國家或地區(qū)的法治化水平，如何構(gòu)建法治評價指標體系，是法治建設的一個重大理論與現(xiàn)實問題。它的意義在于：第一，通過測量的方式，檢驗和推動法治建設總體目標的實現(xiàn)，提高區(qū)域法治水平；第二，通過調(diào)查的方式，了解民意，實現(xiàn)政府和公民的良性互動，提高公民參與法治建設的積極性，增進公共政策的回應性；第三，通過評價的方式，有效帶動整個區(qū)域的政府和社會組織的法治轉(zhuǎn)型，推動社會朝著“善治”方向發(fā)展。但從實踐情況來看，指標體系是高度技術性工作，涉及一系列理念和現(xiàn)實問題。顯然，分析和總結(jié)已有的做法與經(jīng)驗，對法治評價的內(nèi)容與指標體系展開系統(tǒng)研究，是實踐提出的迫切要求，亦具有重要的理論價值。

二、港臺地區(qū)法治評價指標體系

（一）“香港法治指數(shù)”

“香港法治指數(shù)”屬于第三方評價的一套評估香港整體社會發(fā)展進程的工具指數(shù)，由香港社會服務聯(lián)會倡導及贊助進行，源自于1999年開展的“香港社會發(fā)展指數(shù)計劃”，并自2000年起，每兩年發(fā)表一次指數(shù)報告。該指數(shù)是由14個領域的47項社會、政治及經(jīng)濟指標組成，涵蓋公民社會、政治參與、國際化、經(jīng)濟、環(huán)境質(zhì)素、文娛、康體、科技、人身安全、教育、房屋、衛(wèi)生健康、治安及家庭團結(jié)等范疇。鑒于原有的指數(shù)并不包括對法治的評估，2004年起，倡導者另行制定了一套法治分類指數(shù)。[4]并依據(jù)美國法學家富勒對法治標準的定義：“法律的基本要求”“依法的政府”“不許有任意權(quán)力”“法律面前人人平等”“公正地施行法律”“司法公義人人可及”“程序公義”[5]，構(gòu)建了包含7項評價維度（一級指標）的香港法治指數(shù)評價體系，如表1所示。

“香港法治指數(shù)”的特點是以研究團隊為組織主體，資金來源于社會捐贈，不需要對政府負責。在評價方式上，主要采取隨機抽樣，訪問對象包括政府官員、執(zhí)法官員、法官、立法會議員，以及法律專業(yè)人士，同時邀請外來專家對評價體系與結(jié)果進行檢驗。

（二）“臺灣公共治理指標體系”

2008年，臺灣地區(qū)“行政院研究發(fā)展考核委員會”委托同年成立的“臺灣公共治理研究中心”研究提出了“臺灣公共治理指標體系”。這套體系借鑒國際上較為成熟的做法及相關的指標，如“經(jīng)濟合作與發(fā)展組織”提出的“公共治理與管理（Public Governance and Management）”體系、聯(lián)合國公共行政與發(fā)展計劃（UN Program in the Division for Public Administration and Development Management， DPADM）、世界銀行公共部門治理組織（World Bank Public Sector and Governance Organization）所公布政府治理及組織表現(xiàn)品質(zhì)指標（Indicators of Governance & Institutional Quality）與全球治理指標（The Worldwide Governance Indicators，WGI）、透明國際（Transparency International， TI）發(fā)表的貪腐指標（Corruption Perception Index， CPI）及全球貪腐報告（Global Corruption Report）等。[6]

“臺灣公共治理指標體系”包括7項一級指標、20項二級指標以及由主觀評價與客觀評價相結(jié)合的121項三級指標。在評價方式及數(shù)據(jù)源方面，客觀指標值源自本地區(qū)政府統(tǒng)計及國際組織統(tǒng)計資料；主觀指標值參考已完成的國外研究報告，以及專家問卷調(diào)查。專家由學術界119人、政府59人、產(chǎn)業(yè)界高管39人、公民社會（非政府組織、媒體等）34人，共251人組成，問卷由010個等級形成評分量表。 表面看來，《公共治理指標體系》與法治存在距離，但實質(zhì)內(nèi)容大都與“法治政府建設”有關，評價目的亦旨在加強法治政府建設，提高民眾對政府的信任度和施政滿意度。

應該說，上述兩個地區(qū)的評價指標體系的內(nèi)涵存在差異，但評價內(nèi)容（指標）與法治政府、法治社會、法治國家或地區(qū)關聯(lián)密切。共同特點為：一是評價主體獨立，均為政府系統(tǒng)之外的第三方主體，具有較高的社會公信力；二是以主觀評價為主，主要采取公眾評議和專家評議的方式，評價者（訪問對象）包括公眾及專業(yè)人士，但也有部分指標采用具有廣泛影響力與公信力的專業(yè)報告作為基本數(shù)據(jù)源；三是評價內(nèi)容（指標）內(nèi)涵清楚，結(jié)構(gòu)簡潔，過程性內(nèi)容和指標較少，凸顯結(jié)果導向。

三、內(nèi)地代表性法治評價指標體系

自2004年國務院在《全面推行依法行政實施綱要》中提出推進依法行政，建設法治政府的目標，之后又在相關文件中多次提到要“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”。在這一法治大背景下，學術界和政府對于法治指數(shù)、法治評價的關注度和研究熱度越來越高，一批來自法學界、管理學界、社會學界和實務界的專家學者分別承擔了“城市法治環(huán)境評價”“法治建設指標體系”“法治政府評價指標”“法治指數(shù)”等研究課題，開啟了中國法治評價運動的先聲。當前各地相繼開展的法治評價的實踐正在如火如荼進行中。中國第一個法治指數(shù)產(chǎn)生于香港，2005 年，香港通過計量得出法治水平得分為75分。2008年，浙江余杭推出了內(nèi)地首個法治指數(shù)，實現(xiàn)了內(nèi)地法治評價的重大突破。隨后，北京、深圳、上海、昆明、成都、天津等多個地區(qū)也都進行了有益的探索和嘗試，或推出法治指數(shù)，或構(gòu)建法治政府評價體系，以探索地方法治政府、法治社會量化評價的科學路徑和有效方法。從全國范圍內(nèi)觀察，我國法治評價指標體系按照評價性質(zhì)不同可以分為兩類： 一類以《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》為代表的體制內(nèi)依法行政考評指標體系，主要是圍繞某一地區(qū)的法治政府建設目標而構(gòu)建指標體系；另一類以《廣東法治政府績效滿意度評價指標體系》為代表的體制外第三方評價指標體系，針對某一地區(qū)的法治化水平進行全方位量化評價。

（一）體制內(nèi)依法行政考評指標體系

為推進法治政府建設，2010年，國務院發(fā)布《關于加強法治政府建設的意見》，提出了我國法治政府建設的五項目標指向：規(guī)范行政立法、科學民主決策、公正文明執(zhí)法、完善政務公開和明確有力監(jiān)督，并明確要求加強依法行政工作考核。與此同時，一些地方政府嘗試構(gòu)建法治政府評價體系，本文視之為體制內(nèi)法治考評。2007年，安徽省宣城市發(fā)布的《宣城市人民政府關于印發(fā)宣城市依法行政考核指標體系的通知》是法治政府評價公開的最早官方文件。2008、2009年，國務院法制辦先后與湖北省政府、深圳市政府、重慶市政府簽訂推進建設法治政府的合作協(xié)議，三地在全國率先開展試點工作。深圳市以地方政府規(guī)章的形式，于2008年年底出臺了全國首個地方性法治政府建設指標體系，也是全國第一個法治政府量化評價體系，標志著我國開始探索和嘗試對法治進行定量評價和分析。之后，湖北省政府于2010年發(fā)布《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》，廣東省政府于2011年（2013年修訂）發(fā)布了《法治政府建設指標體系（試行）》等。迄今為止，全國至少有17個省級、市級和縣級政府出臺了法治政府評價指標體系。一些省份（自治區(qū)、直轄市）尚未出臺法治政府評價指標體系，但仍以通知、意見等形式發(fā)布有關辦法，制訂指標體系，貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，例如上海市政府在《上海依法行政狀況報告（2004—2009）》和《上海市依法行政“十二五”規(guī)劃》的基礎上，出臺了《關于2013年至2017年本市進一步推進法治政府建設的意見》。本文選取幾個典型的指標體系為代表進行分析，表3為幾項有代表性地方法治政府建設考評特點及指標結(jié)構(gòu)，均為體制內(nèi)自上而下的目標評價。

考核與評價是兩個關聯(lián)密切的概念，法治政府評價在我國體制內(nèi)聚焦于依法行政考評?？傮w來說，盡管我國的法治政府評價起步較晚，但發(fā)展非常迅速。依法行政考評已成為體制內(nèi)部的重要考評項目，并逐步融入績效評價的基本理念和評價方法，建立了較為成熟的評價指標體系。其主要特征表現(xiàn)為：一是指標體系的設計以目標考核為導向。實踐中，國內(nèi)考評大多圍繞2004年國務院頒發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》、2009年國務院辦公廳出臺的《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見》以及2010年國務部發(fā)布的《關于加強法治政府建設的意見》中的相關目標要求，對制度上的目標進行細化分解，來構(gòu)建評價指標體系，以是否實現(xiàn)制度建設的規(guī)劃和要求為評判標準，重點審查職能的落實。這樣的依法行政考核仍然屬于傳統(tǒng)的目標管理模式。“考評事實上成為自上而下組織控制的理性工具，雖然這種理性工具致力于追求法治政府的執(zhí)行力，但有執(zhí)行力未必必然有公信力。”[7]因此，政府對此種評價體系理應當有所反思。二是以定性描述為主，凸顯過程控制。各省考評體系以定性描述為主的指標數(shù)量占絕大多數(shù)，定量指標較少。評價指標定性描述雖然簡便易行，導向性明確，但評價主觀性較強，結(jié)果較抽象，不利于反映被評價對象之間的實質(zhì)差別，評價效果不理想。例如，湖北省指標體系中三級指標“權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制基本建立”等，主觀性太強，難以把握和評價，現(xiàn)實中易出現(xiàn)偏差導致考評缺乏科學性和公信力。相應地，實踐中很多具體指標的設定都以定性描述為主，未能量化、細化，因此更多體現(xiàn)處在過程控制層面，以過程性為導向，重在考核“政府做了什么”，而忽略了工作的實際效果。三是內(nèi)部考核與外部評議相結(jié)合。大多數(shù)省份構(gòu)建的指標體系均包含內(nèi)部自評指標和外部評議指標（群眾滿意度指標或?qū)＜以u議指標）?！耙婪ㄐ姓己说墓妳⑴c使得公眾成為評判政府依法行政工作績效的權(quán)威性主體，從實質(zhì)上加大了政府工作的外部監(jiān)督作用，最終保證依法行政工作通過充分回應民意而獲得合法性”。[8]

（二）體制外第三方評價指標體系

近些年，第三方評價在我國政府績效評價、立法后評估、社會組織評價、財政專項資金評價等各類考核和評價活動中得到了廣泛應用。在法治建設過程中，第三方法治評價因其具有獨立性、公開性、公正性和專業(yè)性等天然優(yōu)勢，能夠有效克服體制內(nèi)自我評價、目標考評的固有弊端，成為中國法治量化評價的一道亮麗風景線。所謂第三方評價，是指由與政府無隸屬關系和利益關系的第三方組織實施的評價活動，可以分為獨立第三方評價和委托第三方評價。[9]當前，我國的法治評價，委托第三方實施部分評價的實踐活動已屢見不鮮，而第三方獨立制定評價指標體系、主導實施法治測評也將成為大勢所趨。國內(nèi)委托第三方評價，是由委托方和受托方共同設計評價指標，并由受托方在委托方的協(xié)助下實施開展評價活動、獲取評價信息。例如，浙江余杭指數(shù)、法治湖南建設考核指標體系和法治昆明綜合評價體系等等。國內(nèi)獨立第三方法治評價的首例是中國政法大學法治政府研究院于2013年對全國53個有地方立法權(quán)城市法治政府建設狀況的評價。而后，較有影響力的實踐和研究有：由華南理工大學政府績效評價中心組織的廣東省法治政府績效滿意度評價等。法治政府評價活動短短十年的發(fā)展歷程可以大致分為三個階段：第一個階段是由地方政府自行開展依法行政考核；第二個階段則由部分地方政府開始委托第三方機構(gòu)實施評估；第三個階段則由第三方機構(gòu)主動發(fā)起并完成了整個評估過程。[10]筆者認為，我國的法治評價已逐步進入獨立第三方評價的階段，以獨立第三方為評價主體，構(gòu)建主觀評價與客觀評價相結(jié)合，以專家評議與公眾滿意度評價主導的指標體系能充分體現(xiàn)專業(yè)性、公信力與可行性，避免體制內(nèi)部評價的角色沖突及信息失真。

表4為幾項代表性體制外第三方法治評價特征及指標結(jié)構(gòu)。從文獻資料分析來看，我國的第三方法治評價尚處于起步階段，主要特征如下：一是以量化指標為主。第三方法治評價的指標體系設計主要以可以考察量化的內(nèi)容為主要指標，較少融入價值性的判斷。二是指標體系通常分為三個層級架構(gòu)，或者稱為三級指標體系。一級指標即評價目標，重點關注評價的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略理念。二級指標即評價維度，側(cè)重評價的策略目標，重點關注組織內(nèi)的職能結(jié)構(gòu)。三級指標即具體指標，通常結(jié)構(gòu)復雜，角度多變。三是指標體系更趨向于公開化、具有更強的可檢驗性?！霸u價體系和評價結(jié)果能否公開是檢驗評價體系科學與否的一個標尺，科學的評價體系應該是開放的，而不是封閉于行政系統(tǒng)內(nèi)自我欣賞的”。[11]四是公眾參與度較高。第三方評價主要是由學術機構(gòu)獨立開展實施，并增加公眾評議環(huán)節(jié)，側(cè)重對公眾滿意度的調(diào)查，在一定程度上體現(xiàn)了法治民主性。五是評價指標偏重于執(zhí)法領域，依法行政仍然是評價的重心。換言之，法治政府評價已成為熱點，法治社會評價仍處于萌芽階段。

四、對法治評價指標體系的評析

法治評價作為推進法治實踐的手段，順應了“指數(shù)化”運動的潮流與趨勢。改革開放三十多年來，我國法治理論研究取得了重大進步，但是“重西方、輕本土，重理念、輕實踐”的傾向依舊[12]，特別是較多的法學研究只有空泛的價值論證，缺少與法治建設相關的各類社會調(diào)查和數(shù)據(jù)收集?？v觀目前我國法治建設評估及指標體系構(gòu)建，仍有若干問題不可回避。

第一，法治評價指標體系與評價主體密切關聯(lián)。一般來說，評價主體可分為內(nèi)部主體和外部主體，包括政府、其他公共部門、政黨、第三部門、私人機構(gòu)、專業(yè)研究機構(gòu)、志愿者以及公民等。就我國法治評價來說，其評價主體主要包括政黨、權(quán)力機關（各級人民代表大會）、上級政府機關、社會公眾、專業(yè)性評價機構(gòu)等組成的團體與個人。[13]評價主體決定法治評價的公信力。西方國家主要是由獨立第三方組織開展自下而上的非官方性質(zhì)的評價，指標體系以主觀指標為主，更加關注被評區(qū)域的現(xiàn)實法治狀況及其與法治理想之距離，更加凸顯了法治理念的價值和法治目標，具有較強公信力。我國法治評價路徑一般自上而下，作為政府內(nèi)部考核依據(jù)，并以客觀指標為主原因在于內(nèi)部評價較為方便獲得客觀指標值。同時，政府相關部門或者是由政府部門委托的第三方進行的評價，如我國地方政府法治考評，評價主體為上級黨委政府，指標體系設計主要圍繞著上級政府文件設定要求進行細化分解，屬于目標考評。指標體系一般較為龐雜。因此，評價主體不同，指標體系設計的理念也不一樣。

第二，法治評價以主觀指標評價與客觀指標評價相結(jié)合。主觀評價是指評價者根據(jù)自我感受、認識、愿望等主觀意識對所研究的社會現(xiàn)象中的客觀事物及其狀態(tài)進行判斷的一種評價行為。主觀評價可以直接反映人們對法治的基本態(tài)度及內(nèi)心認識，并彌補客觀評價無法面面俱到的局限性。主觀指標有設計、編制和數(shù)據(jù)收集成本相對較低等優(yōu)勢，同時也存在評價者易受輿論、時政、法治理想與現(xiàn)實反差等因素影響，從而影響到評價結(jié)果等不確定性?？陀^評價是指評價者依據(jù)一定的標準和相關規(guī)定，通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)來反映對所研究的社會現(xiàn)象中的客觀事物及其狀態(tài)的一種評價行為。具有能夠較全面和客觀地“反映”法治的綜合狀況、驗證主觀指標的非理性程度等優(yōu)點，以及單項測評的效度低、單獨設計和收集新的客觀數(shù)據(jù)成本高和客觀數(shù)據(jù)的真實性難以保證等缺點。[14]關于主觀評價與客觀評價相結(jié)合的選擇問題，目前國內(nèi)外實踐主要有三種做法：一是以客觀指標為主、主觀指標為輔的權(quán)重安排；二是主觀指標與客觀指標在不同的歷史發(fā)展階段有不同的權(quán)重比例；三是更強調(diào)主觀指標與客觀指標的相互驗證。[15]

第三，內(nèi)地法治考評一般指標繁雜，并以客觀指標及過程性指標為主。當前，內(nèi)地大多數(shù)地方法治政府建設指標體系都服務于體制內(nèi)自上而下的目標考評，具有高度的趨同性。“以評促建、以考代評”，使得我國的法治評價內(nèi)容上基本一致，指標數(shù)量繁多，可操作性不強，客觀數(shù)據(jù)真實性遭質(zhì)疑，法治評估缺乏公信力和科學性。筆者認為，國內(nèi)的法治評價在路徑選擇上應當依據(jù)現(xiàn)代法治價值與理想法治社會的標準，并結(jié)合政府的法治職能，以獨立第三方為評價主體，以專家評議與公眾滿意度評價為主導，構(gòu)建主觀評價與客觀評價相結(jié)合的指標體系。同時，在指標體系設計過程中也應注意將指標數(shù)量化繁為簡，增強內(nèi)在關聯(lián)性與邏輯性，強化結(jié)果導向和公眾滿意度導向，注重過程與結(jié)果的相結(jié)合，關注評價體系的統(tǒng)一性和評價對象的差異性，重點改善指標測量的科學性與客觀性，使評價指標體系更具信度和效度。

第四，國內(nèi)法治評價指標體系構(gòu)建欠缺科學依據(jù)和規(guī)范性流程。指標體系作為一種工具和測量方式，不僅能夠反映法治發(fā)展的狀態(tài)和水平，而且能夠體現(xiàn)法治發(fā)展過程中存在的問題和不足。2008 年，經(jīng)合組織（OECD） 在《綜合指數(shù)的設計手冊》中曾經(jīng)提到，一個理想的建構(gòu)步驟與順序包括界定概念框架、數(shù)據(jù)選擇、數(shù)據(jù)處理、多元分析、標準化、不確定性和敏感性分析、與其他指數(shù)的關聯(lián)、分解為基礎指標、結(jié)果可視化等環(huán)節(jié)。該手冊認為，指數(shù)建構(gòu)的每個步驟和階段所作的選擇都將對其后的步驟及整體結(jié)果產(chǎn)生重要的影響。[16]而當前，國內(nèi)的指標體系設計依據(jù)的科學性均遭到了許多學者的質(zhì)疑，其評價流程也欠缺規(guī)范性。對此，要使評價體系科學合理，必須結(jié)合政府職能與現(xiàn)代法治價值標準作為依據(jù)，按照系統(tǒng)性、有效性、可操作性、可比性和獨立性等基本原則設計指標，規(guī)范評價流程。

指標體系作為實現(xiàn)評價目的的技術工具決定評價的科學性。同時受制于評價什么，即法治的概念內(nèi)涵。換言之，對法治的概念界定直接決定評價維度（一級指標），影響體系結(jié)構(gòu)。本質(zhì)上，法治指數(shù)是一種數(shù)字化的量化工具和手段，通過多種數(shù)據(jù)取樣進行綜合、疊加、統(tǒng)計運算而獲得相應數(shù)值，以衡量和評估復雜事物和現(xiàn)象的總體狀況。[17]因此，法治指數(shù)構(gòu)建需要細化到可以量化的具體指標。“具體指標是評價或測量對象的替代物，從而為復雜概念或觀念提供一個簡化的測量”。[18]具體指標是復雜概念的簡化，不同國家或地區(qū)因?qū)Ψㄖ胃拍畹慕缍ú煌瑢е戮唧w指標不同。我國現(xiàn)有的法治評價主要關注的是“法治建設正在做什么”，而不是“應該做什么”；評價主體較單一，以政府主導，缺少公眾、社會代表及專家的參與；評價結(jié)果常常局限于表層的打分排名，不能充分地反映法治政府建設和法治社會建設的質(zhì)量和效果，為此，應加強結(jié)果導向，并引入公眾滿意度導向，提升我國法治建設的公信力與執(zhí)行力。

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Abstract： Evaluation of rule of law aims to promote the development of the rule of law， which includes evaluation of state ruled by law， evaluation of government ruled by law， and evaluation of society ruled by Law. Index system is regarded as the core problem of the evaluation and decides the scientificity of the evaluation in some ways. Among the domestic evaluation of rule of law， the mainland evaluation can be divided into evaluation of administration by law within the system and the thirdparty evaluation outside the system， which is different from Hong Kong and Taiwan. Due to the different evaluation purposes， concepts and environment conditions， there are large differences in index system construction path， index structure， data and index score standard. The future developmental direction should strengthen result oriented and public satisfaction oriented evaluation contents and index system and reflect the concept of performance evaluation of government ruled by law， which can realize the guide and incentive functions and highlight the value of the rule of law.

Keywords：evaluation of the rule of law； evaluation of administration by law； performance evaluation of government ruled by law； index system