李旭

摘 要：“十三五”時期是京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃從頂層設(shè)計(jì)走向落實(shí)的重要階段，首都教育在新的城市功能定位下面臨著疏解非首都功能、服務(wù)保障首都核心功能以及促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共建共享的三大任務(wù)?！笆杞狻弊鳛槠渲械暮诵拿}，其推行深受利益博弈的復(fù)雜性、三地教育發(fā)展水平的不均衡性、體制機(jī)制的桎梏等多重因素的制約，而困境破解之策正在于京津冀教育協(xié)同的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：“十三五”時期；首都教育；京津冀協(xié)同；疏解

2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的頒布及一系列相關(guān)政策的出臺，標(biāo)志著這一重大國家戰(zhàn)略終于從頂層設(shè)計(jì)走向落實(shí)。教育協(xié)同發(fā)展作為戰(zhàn)略實(shí)施中的重要一環(huán)，在區(qū)域協(xié)同中閃耀著獨(dú)特光芒。北京市作為京津冀教育協(xié)同發(fā)展中的“領(lǐng)頭羊”，在“十三五”時期的教育改革與發(fā)展中迎來一系列新的命題與挑戰(zhàn)。從首都立場來看，區(qū)域教育協(xié)同發(fā)展既為其緩解大城市病等發(fā)展痼疾提供了機(jī)遇，也為首都各級各類教育的轉(zhuǎn)型升級注入了活力。然而，首都教育發(fā)展中的獨(dú)特問題及三地教育協(xié)同發(fā)展中的重重困境，卻為規(guī)劃藍(lán)圖的如愿實(shí)現(xiàn)帶來了諸多阻礙與不穩(wěn)定因素。如何在明確功能定位的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確深入地把握問題，進(jìn)而找到合理的解決之策，對于首都教育在“十三五”時期實(shí)現(xiàn)更高水平的發(fā)展具有重要意義。

功能之變：“十三五”時期首都教育在京津冀協(xié)同發(fā)展中的新定位

與傳統(tǒng)合作不同，京津冀協(xié)同發(fā)展并不僅僅是社會經(jīng)濟(jì)資源在規(guī)?；蚍秶系目绲貐^(qū)拓展，也并非三地發(fā)展要素的簡單累加，而是更注重通過結(jié)構(gòu)性的資源調(diào)整構(gòu)建共享共贏的整體統(tǒng)籌發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的效果。從結(jié)構(gòu)決定功能的理論出發(fā)，這一戰(zhàn)略的推行要求三地在新的區(qū)域資源配置結(jié)構(gòu)下作出適當(dāng)?shù)慕巧止づc功能定位。其中，北京的功能定位為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心，同時這也是首都的四大核心功能。

與之前相比，新形勢下的首都功能定位有兩點(diǎn)突出變化：一是不再提經(jīng)濟(jì)中心定位，這不是放棄北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，放棄發(fā)展大而全的經(jīng)濟(jì)體系[1]，重點(diǎn)發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，加快構(gòu)建高精尖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；二是增加了科技創(chuàng)新中心定位，突出了高校云集、人才匯聚、科技成果涌現(xiàn)等優(yōu)勢條件在提升首都城市競爭力中的重要作用。這種新的城市定位為首都在區(qū)域協(xié)同中發(fā)揮有別于天津、河北的具體功能厘清了思路，也為首都教育更好地服務(wù)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指明了方向。

毋庸置疑，教育與城市發(fā)展息息相關(guān)，城市功能定位的變化必然要求教育發(fā)展作出相應(yīng)調(diào)整。在京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，北京的城市功能定位清晰表明了教育并不屬于首都核心功能，部分具有社會公共服務(wù)性質(zhì)的教育功能作為非首都核心功能的疏解對象，更被明確要求嚴(yán)格控制增量、有序疏解存量。對于首都核心功能而言，教育的價值主要體現(xiàn)在為首都發(fā)展提供符合需求的人才和智力支撐。這意味著在新的城市功能定位下，首都各級各類教育的發(fā)展：一方面取決于教育服務(wù)供給的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與首都核心功能發(fā)展需求的匹配程度；另一方面取決于教育資源配置的質(zhì)量、方式對于促進(jìn)首都核心功能發(fā)展的作用力度。

面對上述新形勢，“十三五”時期首都促進(jìn)京津冀教育協(xié)同發(fā)展的使命可以分解為三點(diǎn)：一是優(yōu)化調(diào)整教育結(jié)構(gòu)布局，有序推進(jìn)教育領(lǐng)域非首都功能的疏解；二是精準(zhǔn)立足北京城市戰(zhàn)略定位，服務(wù)保障首都核心功能的優(yōu)化升級；三是促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共建共享，推動各級各類教育的合理統(tǒng)籌與多元化合作發(fā)展。教育功能的疏解作為其中的核心任務(wù)，更是成為未來五年京津冀教育協(xié)同發(fā)展的重中之重。

疏解之困：首都教育在京津冀協(xié)同發(fā)展中的獨(dú)特難題

作為“十三五”時期首都教育改革與發(fā)展中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，非首都核心功能的疏解對于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)至關(guān)重要。為了更好地認(rèn)清這一問題，我們有必要追問三個問題：為什么疏解？疏解什么？疏解難題的癥結(jié)何在？

1. 為什么疏解？

在京津冀協(xié)同發(fā)展中，三地面臨的挑戰(zhàn)各不相同。北京所面臨的突出難題在于人口問題，集中體現(xiàn)在城市人口特別是外來人口快速增長以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所帶來的教育資源供求矛盾和教育資源配置不盡合理上。事實(shí)上，這一問題具有深刻的歷史根源?；谑锥季薮蟮暮缥?yīng)，建國以來北京城市規(guī)模不斷發(fā)展，但城市功能的超負(fù)荷承載也不斷加重了人口與環(huán)境之間的矛盾，由此導(dǎo)致的“大城市病”逐步凸顯。在北京自身資源承載力已難以解決這一問題的局面下，借助京津冀協(xié)同發(fā)展的平臺疏解人口無疑成為首都發(fā)展的客觀需要。

隨著北京流動人口壓力的持續(xù)和全面“二孩”政策實(shí)施的疊加影響，據(jù)初步估算，未來五年，北京常住人口學(xué)前教育階段將以每年10萬人增長[2]，首都教育資源的供需矛盾依然突出。新的總量不足問題將再次出現(xiàn)。同步解決“有學(xué)上”和“上好學(xué)”的問題，實(shí)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量同步提升十分緊迫。這便為北京市如何站在首都城市四大功能定位的高度，統(tǒng)籌中央和市教育資源，統(tǒng)籌教育改革與其他領(lǐng)域改革，統(tǒng)籌不同區(qū)縣、不同學(xué)段、不同類別教育的改革進(jìn)程，統(tǒng)籌人口疏解與相應(yīng)公共服務(wù)供給等內(nèi)容提出了新的命題。由此可見，教育功能的部分疏解作為京津冀協(xié)同的題中之義，不僅是勢在必行，更是迫在眉睫。

2. 疏解什么？

非首都核心功能的疏解是一個長期的過程，需要循序漸進(jìn)、有序推行?！笆濉睍r期作為戰(zhàn)略實(shí)施的開局階段，面臨著“首先疏解什么”的難題。對此，有研究者提出，根據(jù)教育服務(wù)的屬性，教育供給可以劃分為基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)、非公共服務(wù)三種類型[3]，這恰恰為我們解題提供了依據(jù)與線索。具體來看，基本公共服務(wù)主要指向義務(wù)教育，由于其具有強(qiáng)烈的本地屬性之剛性，因此不易展開跨地區(qū)的深度合作，也不適宜成為首都教育的疏解對象，其發(fā)展前景主要是在師資、信息設(shè)備等資源條件達(dá)到一定水平的基礎(chǔ)上，促進(jìn)三地優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。非公共服務(wù)主要指向非營利性機(jī)構(gòu)（如民辦學(xué)校）和多數(shù)營利性機(jī)構(gòu)，在其自身發(fā)展仍亂象叢生且三地教育培訓(xùn)市場仍存在諸多監(jiān)控盲點(diǎn)的現(xiàn)狀下，這類教育顯然不具備向外疏解的條件與秩序。而對于主要包含高等教育、職業(yè)教育等內(nèi)容的非基本公共服務(wù)而言，其自身屬性不僅具有較高的開放性和自由性，而且對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新具有更強(qiáng)的依賴性和貢獻(xiàn)力，其業(yè)已形成的校企協(xié)作、項(xiàng)目合作等經(jīng)驗(yàn)更是為跨區(qū)域的教育協(xié)同奠定了基礎(chǔ)。綜合可見，這類教育是最適于優(yōu)先開展疏解工作的。由此不難理解，北京對于“十三五”時期的教育發(fā)展規(guī)劃在疏解教育功能部分只提及了高等教育和職業(yè)教育的任務(wù)要求，而并未涉及其他層類的教育，正有其內(nèi)在合理性與可行性。

具體而言，“十三五”時期首都教育功能的疏解主要包含兩大部分：一是向京外疏解，主要是推動在京部分普通高校的本科教育穩(wěn)步有序地遷到天津或河北的適宜地區(qū)，而其在京內(nèi)保留的老校區(qū)則主要作為研究生培養(yǎng)基地、研發(fā)創(chuàng)新基地；二是在京內(nèi)向郊區(qū)疏解，主要是推動部分有條件的北京普通高校和中職學(xué)校通過部分院系搬遷、辦分址、聯(lián)合辦學(xué)等方式由中心城區(qū)向外疏解。

3.疏解難題的癥結(jié)何在？

從本質(zhì)來看，首都疏解教育功能的深層含義在于帶動人口疏解，以保證在多重風(fēng)險作用下[4]，北京人口到2020年仍不超過2，300萬的紅線。而其前提假設(shè)在于，學(xué)校對教師、學(xué)生及圍繞學(xué)校需求建立起來的商業(yè)圈從業(yè)者等相關(guān)人員具有強(qiáng)烈磁吸力，學(xué)校整體或其部分教育功能的外遷，能夠帶動相關(guān)人口的遷移。然而事實(shí)上，人口的自由流動并不一定按照理想軌跡行動，學(xué)校外遷仍可能面臨人口原地滯留或者人口鐘擺式移動等新困境，有違疏解初衷。究其根源，類似困境主要源于以下幾方面因素的制約。

第一，利益博弈的復(fù)雜性。教育的疏解需要建立在協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上，這種協(xié)同既可以體現(xiàn)為校校、校企之間的主體協(xié)同，也可以體現(xiàn)為人才與土地之間的資源協(xié)同（如北京本科高校外遷到河北，需要獲得后者相應(yīng)土地的使用權(quán)等）。對于三地教育的協(xié)同發(fā)展而言，其不僅面臨著跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的復(fù)雜的利益相關(guān)體，而且面臨著或濃或淡的地方保護(hù)色彩。例如：在高等教育協(xié)同中，除了京津冀三地政府主體外，還包括其他14個部委主管部門，共計(jì)17個辦學(xué)主體。在這種多元化的主體構(gòu)成中，不僅區(qū)域教育協(xié)同面臨著復(fù)雜的利益分配問題，而且在地方保護(hù)主義的干預(yù)下，也很難形成利益的結(jié)合點(diǎn)。

第二，京津冀三地教育發(fā)展水平的不均衡性。教育功能的疏解與教育資源的分配息息相關(guān)，然而京、津、冀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和教育發(fā)展水平間存在的較大差距，卻加大了教育資源統(tǒng)籌的難度。例如：2014年北京具有大專及以上學(xué)歷的人口高出河北近31個百分點(diǎn)，每10萬人口在校大學(xué)生數(shù)是河北的2.6倍[5]，中小學(xué)及普通高校生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)均約是河北的5倍。[6]這種木桶效應(yīng)的現(xiàn)實(shí)存在，既造成了區(qū)域教育協(xié)同發(fā)展中的短板，也易于在行政干預(yù)主導(dǎo)的教育疏解中產(chǎn)生新短板。

第三，體制機(jī)制的桎梏。教育功能的疏解不是孤立運(yùn)作的，而是需要依賴于土地、財政、人事、辦學(xué)、管理等一系列配套政策的引導(dǎo)與支撐，需要依托于招生、教學(xué)、培訓(xùn)、就業(yè)合作等一系列配套制度與機(jī)制的協(xié)助與保障。然而在現(xiàn)階段，上述絕大多數(shù)政策規(guī)范都還沒有建立起來，各級各類教育的區(qū)域協(xié)同還存在諸多體制機(jī)制障礙，為遷移人口提供的教育、生活配套設(shè)施與服務(wù)還極不完善。這些不足都深刻地制約著教育功能疏解的水平與效率。

協(xié)同之策：首都促進(jìn)京津冀教育協(xié)同發(fā)展應(yīng)處理好的三對關(guān)系

通過上文分析不難發(fā)現(xiàn)，破解首都教育功能疏解難題的金鑰匙正蘊(yùn)含于區(qū)域協(xié)同發(fā)展之中。正如前文所講，這種“協(xié)同”不同于簡單的合作，而是一種整體意義上的資源統(tǒng)籌。對于協(xié)同發(fā)展的具體策略，我們將另文專做闡述，這里僅從大局上就區(qū)域教育協(xié)同中應(yīng)該注意處理好的三對關(guān)系談一點(diǎn)簡要的看法。

1. 處理好“部分”與“整體”的關(guān)系

這里的整體主要指京津冀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、文化、環(huán)境等要素構(gòu)成的立體區(qū)域，部分主要指北京、天津、河北三地轄區(qū)。處理好整體與部分的關(guān)系，就是要合理定位、科學(xué)謀劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展與各省市特色發(fā)展之間的共享共贏。

從黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念來看，京津冀協(xié)同發(fā)展是大勢所趨，也是勢在必行。面對盡快實(shí)現(xiàn)有序疏解北京非首都功能的核心目標(biāo)，可以預(yù)見，未來幾年內(nèi)京津冀區(qū)域?qū)⑦M(jìn)入一個快速發(fā)展的新階段。其中，教育協(xié)同作為京津冀協(xié)同的重要一環(huán)，在戰(zhàn)略實(shí)施中具有獨(dú)特地位。

2. 處理好“發(fā)展”與“改革”的關(guān)系

面臨“老問題”持續(xù)存在和“新問題”不斷疊加的雙重壓力，首都教育亟待在京津冀協(xié)同發(fā)展中實(shí)現(xiàn)新一輪的“轉(zhuǎn)型升級”。落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，就要適應(yīng)首都功能定位要求，以控制總量、限制增量、優(yōu)化存量為原則，既穩(wěn)妥有序地推動部分教育功能向外疏解，引導(dǎo)教育資源布局不斷優(yōu)化，又積極完善教育協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，不斷推進(jìn)區(qū)域教育發(fā)展水平整體提升。要充分發(fā)揮教育對人口分布的引導(dǎo)作用、對城市規(guī)劃的支撐作用和對區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)作用，在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)階段有步驟地擴(kuò)大基礎(chǔ)教育辦學(xué)規(guī)模，切實(shí)滿足適齡學(xué)生接受教育的需要；促進(jìn)職業(yè)學(xué)校布局與產(chǎn)業(yè)布局相協(xié)調(diào)，推進(jìn)職業(yè)學(xué)校與行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)合作；形成與京津冀區(qū)域空間布局相協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、首都區(qū)縣功能相結(jié)合的首都高等教育資源空間布局。

3. 處理好“借鑒”與“創(chuàng)新”的關(guān)系

與我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展開拓較早的珠三角、長三角地區(qū)相比，京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展具有自身的特點(diǎn)與問題，前者的成功經(jīng)驗(yàn)可以為京津冀地區(qū)提供借鑒，但京津冀的發(fā)展很難照搬照用既有模式，而需要在深入研究和科學(xué)決策的基礎(chǔ)上探索出適合自身發(fā)展的個性化道路。這便需要相關(guān)教育研究機(jī)構(gòu)及研究人員充分發(fā)揮各種研究專長，在理論、政策、實(shí)踐等諸多層面加強(qiáng)京津冀教育協(xié)同發(fā)展問題的專門研究，為提升區(qū)域發(fā)展思想內(nèi)涵的深刻性、增強(qiáng)決策的科學(xué)性、合理規(guī)避政策風(fēng)險、及時發(fā)現(xiàn)和有效解決實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問題貢獻(xiàn)力量。

總體來看，京津冀教育協(xié)同發(fā)展是篇大文章，這篇文章能不能做得好，有賴于三地切實(shí)地深入溝通、協(xié)調(diào)，在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢資源的基礎(chǔ)上，做好深度的資源整合與有效利用。對于北京而言，如何有序疏解部分教育功能，做好京津冀教育協(xié)同發(fā)展中的“領(lǐng)頭羊”，仍有待在實(shí)踐中進(jìn)行全面深入的思考與探索。

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（作者單位：北京教育科學(xué)研究院教育發(fā)展研究中心）

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