王李平

[摘要]為了彌補(bǔ)政府投資下降以及深化供給側(cè)改革，國(guó)家提倡政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，在工程建設(shè)領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面迅速得到了推廣?？紤]國(guó)內(nèi)工程建設(shè)市場(chǎng)企業(yè)主體結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，通過分析在PPP模式下作為工程建設(shè)市場(chǎng)主體的國(guó)有企業(yè)成為社會(huì)資本方和有承包商與其它企業(yè)組成社會(huì)資本方的情況，在現(xiàn)行的PPP模式的制度安排下會(huì)對(duì)工程建設(shè)市場(chǎng)的公平性產(chǎn)生不利影響。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；工程建設(shè)市場(chǎng)；公平性

1、前言

隨著我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)內(nèi)工程建設(shè)市場(chǎng)由原來市場(chǎng)主體單一的國(guó)有企業(yè)獨(dú)大的市場(chǎng)形態(tài)逐步轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在由國(guó)有企業(yè)、股份制企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)等多種市場(chǎng)主體共存的市場(chǎng)形態(tài)。由于歷史和體制的原因，國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期以來在工程建設(shè)市場(chǎng)上都占有明顯優(yōu)勢(shì)。隨著有關(guān)招投標(biāo)及政府采購(gòu)等方面的法律法規(guī)的建立和實(shí)施，工程建設(shè)市場(chǎng)的公平性得到了一定的改善和保障，所謂工程建設(shè)市場(chǎng)的公平性是指市場(chǎng)中的各類企業(yè)主體能夠有均等機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)，不因企業(yè)類別差異而在監(jiān)管資訊融資等方面受到特殊對(duì)待。伴隨改革的深入，在大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，這種市場(chǎng)公平性推動(dòng)了市場(chǎng)主體的多樣性，民營(yíng)企業(yè)大量出現(xiàn)。但是國(guó)有企業(yè)與其它市場(chǎng)主體相比仍然在獲得資源尤其是資金方面占有體制優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)下行的形勢(shì)下，政府又不能像以前那樣搞大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而房地產(chǎn)市場(chǎng)投資也下滑，工程建設(shè)市場(chǎng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，競(jìng)爭(zhēng)加劇。為了彌補(bǔ)政府投資下降以及深化供給側(cè)改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)家提倡政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，在工程建設(shè)領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面迅速得到了推廣?，F(xiàn)行的PPP模式的制度安排會(huì)對(duì)工程建設(shè)市場(chǎng)的公平性產(chǎn)生影響。

2、PPP模式對(duì)工程建設(shè)市場(chǎng)公平性的影響分析

PPP項(xiàng)目的招標(biāo)與一般工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施招標(biāo)有明顯不同，后者主要考慮工程項(xiàng)目建設(shè)的成本價(jià)格、質(zhì)量安全和工期進(jìn)度等。而PPP項(xiàng)目招標(biāo)不僅僅考慮工程項(xiàng)目建設(shè)的成本價(jià)格、質(zhì)量安全和工期進(jìn)度等與建設(shè)期有關(guān)的內(nèi)容，更多地關(guān)注投融資能力、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力及資本收益情況等方面，由于PPP項(xiàng)目建設(shè)成本價(jià)格主要由依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的項(xiàng)目公司承擔(dān)（根據(jù)財(cái)政部所發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，項(xiàng)目公司可以由一家企業(yè)或多家企業(yè)組成的社會(huì)資本出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。），因此在招標(biāo)時(shí)PPP項(xiàng)目工程建設(shè)成本價(jià)格甚至不作為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。顯然兩者的競(jìng)爭(zhēng)角度是不同的。從這個(gè)角度看，通過PPP模式可以避免工程建設(shè)市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（2014年版），簽訂項(xiàng)目合同的社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。允許希望參與項(xiàng)目建設(shè)的承包商成為項(xiàng)目投資人，并且在項(xiàng)目建設(shè)方面可以自建或分包。對(duì)于參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的社會(huì)資本方而言，項(xiàng)目投資大，要求有較高的融資能力和財(cái)力。這種制度安排對(duì)于工程建設(shè)市場(chǎng)中的大型國(guó)有企業(yè)頗具吸引力，現(xiàn)實(shí)情況也是如此。這種情況下，一方面大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式，使得在工程建設(shè)市場(chǎng)中本來就在獲得資源尤其是資金方面占有體制優(yōu)勢(shì)的大型國(guó)有企業(yè)更加容易借助這種優(yōu)勢(shì)獲得項(xiàng)目，占據(jù)更多市場(chǎng)份額，其優(yōu)勢(shì)地位會(huì)更加鞏固；另一方面市場(chǎng)中的其它企業(yè)尤其是大量民營(yíng)企業(yè)則會(huì)因?yàn)闆]有參與PPP項(xiàng)目跟國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的資源優(yōu)勢(shì)而缺席PPP項(xiàng)目，同時(shí)因能夠參與競(jìng)爭(zhēng)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量相應(yīng)減少其市場(chǎng)份額進(jìn)一步遭到擠壓，從而使得原有獲得市場(chǎng)機(jī)會(huì)的公平性被削弱了，而且加劇了原有因國(guó)有企業(yè)體制優(yōu)勢(shì)而產(chǎn)生的不公平。這對(duì)工程建設(shè)市場(chǎng)健康發(fā)展會(huì)產(chǎn)生不利影響，可能導(dǎo)致國(guó)進(jìn)民退的逆市場(chǎng)化后果。

還存在一種可能性，就是有承包商作為由多個(gè)實(shí)體組成的社會(huì)資本方中的一員，而該承包商參與項(xiàng)目?jī)H僅是為了獲得工程建設(shè)實(shí)施承包合同，并不是想長(zhǎng)期參與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)。通過這種途徑獲得的承包合同的利潤(rùn)往往比在工程建設(shè)市場(chǎng)中激烈競(jìng)爭(zhēng)得到的承包合同的利潤(rùn)要高。這個(gè)承包商可以是國(guó)有企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)等其它企業(yè)。但這個(gè)社會(huì)資本方的組合過程是不透明的，目前也沒有相關(guān)制度規(guī)定來規(guī)范，內(nèi)幕交易甚至腐敗就難以避免。按照招投標(biāo)法的規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目必須招標(biāo)。這將對(duì)工程建設(shè)市場(chǎng)的公平性產(chǎn)生沖擊和破壞。

當(dāng)然根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南》（試行），對(duì)于本身不具備自行設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目的條件的社會(huì)資本方，可以將全部設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)工作委托給工程承包商，其對(duì)承包商的選擇要遵循相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。這種情況對(duì)工程建設(shè)市場(chǎng)公平性幾乎沒有影響。這應(yīng)該成為PPP模式發(fā)展的主導(dǎo)方向，既有利于通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降低建設(shè)成本，又為工程建設(shè)市場(chǎng)提供發(fā)展繁榮的機(jī)遇。

結(jié)語：

由于PPP模式還處于推廣階段，雖然規(guī)劃的PPP項(xiàng)目數(shù)量較大，但落地實(shí)施的現(xiàn)在還比較少，對(duì)工程建設(shè)市場(chǎng)公平性的影響暫時(shí)難以顯現(xiàn)，需要跟蹤觀察，建議相關(guān)管理部門做更細(xì)致的PPP項(xiàng)目實(shí)施情況包括社會(huì)資本方及工程建設(shè)承包方等內(nèi)容的統(tǒng)計(jì)分析。通過前述關(guān)于PPP模式對(duì)工程建設(shè)市場(chǎng)公平性的影響分析，在相關(guān)PPP模式的制度機(jī)制的設(shè)計(jì)上應(yīng)該未雨綢繆，比如要求增加有承包商參與組成社會(huì)資本方的透明度、或者對(duì)PPP項(xiàng)目自建給予某種程度的限制等，防范PPP模式對(duì)工程建設(shè)市場(chǎng)公平性產(chǎn)生不利影響，使PPP模式不僅成為推動(dòng)投融資體制改革和深化供給側(cè)改革的重要措施，也要成為促進(jìn)工程建設(shè)市場(chǎng)朝著更成熟更健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展的推動(dòng)力。