彭　翔（沈陽行政學(xué)院，遼寧110036）

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沈陽市綠色發(fā)展現(xiàn)狀及財政保障機制建設(shè)
——基于《2015中國綠色發(fā)展指數(shù)報告》分析

彭翔
（沈陽行政學(xué)院，遼寧110036）

內(nèi)容提要：在我國新時期發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計框架當(dāng)中，綠色發(fā)展已經(jīng)成為不可或缺的重要內(nèi)容。從《2015中國綠色發(fā)展指數(shù)報告》數(shù)據(jù)來看，與其他副省級城市橫向?qū)Ρ?，沈陽市綠色發(fā)展?fàn)顩r不容樂觀，存在相當(dāng)明顯的差距。從財政對綠色發(fā)展的支持力度來看，也還有很大的提升空間。本文對國內(nèi)外綠色財政的一些實踐進(jìn)行了初步的分析，在此基礎(chǔ)上，提出加強沈陽市綠色發(fā)展財政保障機制建設(shè)的對策性建議。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展綠色財政綠色發(fā)展指數(shù)財政保障機制

當(dāng)前，綠色發(fā)展理念已成為指導(dǎo)我國新時期發(fā)展的五大發(fā)展理念之一，綠色發(fā)展戰(zhàn)略更成為實現(xiàn)全面小康、做好民生工作、促進(jìn)社會和諧、進(jìn)行經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的國家重要戰(zhàn)略。近年來，沈陽在綠色發(fā)展方面做了大量工作，成為了“全國文明城市”。然而與發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有不少差距。本文將沈陽與其它副省級城市的綠色發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行了數(shù)據(jù)對比和分析，找出了一些具體的差距和不足。最后，從財政保障機制的視角，提出促進(jìn)綠色發(fā)展的對策建議。

一、沈陽綠色發(fā)展現(xiàn)狀：基于《2015中國綠色發(fā)展指數(shù)報告》的分析

中國綠色發(fā)展指數(shù)是全面評估中國各省區(qū)和城市綠色經(jīng)濟發(fā)展情況的一種指標(biāo)。由北京師范大學(xué)經(jīng)濟與資源管理研究院、西南財經(jīng)大學(xué)發(fā)展研究院、國家統(tǒng)計局中國經(jīng)濟景氣監(jiān)測中心共同完成的《2015中國綠色發(fā)展指數(shù)報告-區(qū)域比較》，全面分析和測度了我國30個省（區(qū)、市）和100個城市的綠色發(fā)展水平，通過“綠色體檢表”展示了省市綠色發(fā)展的進(jìn)展與變化，同時針對38個城市的綠色發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)行了城市綠色發(fā)展公眾滿意度調(diào)查。值得一提的是，報告還將PM2.5年均值指標(biāo)納入其中。

近年來，沈陽市在生態(tài)文明建設(shè)等方面取得諸多可喜成績，先后被授予國家環(huán)保模范城市、國家森林城市和國家園林城市、全國文明城市等稱號。但不容忽視的是，目前沈陽依然存在著霧霾頻發(fā)、水體和土壤污染、食品藥品并不安全、偷排偷放時有發(fā)生等與綠色發(fā)展背道而馳，影響市民健康和正常生活的不良現(xiàn)象。這些問題已經(jīng)成為建成全面小康的短板和痛點。從《2015中國綠色發(fā)展指數(shù)報告-區(qū)域比較》提供的數(shù)據(jù)，我們可以更加清楚、直觀地看到沈陽在綠色發(fā)展方面的差距。

圖1　中國副省級城市綠色發(fā)展公眾滿意度

根據(jù)圖1可以看出，作為區(qū)域綠色發(fā)展程度的重要評價指標(biāo)——綠色發(fā)展公眾滿意度，沈陽目前呈現(xiàn)的水平并不盡如人意。15個副省級城市中位列12，僅高于3個城市，且與緊隨其后的武漢、成都差距不大，亟待提升和加強。

結(jié)合圖2，可以看出沈陽的政府綠色行動滿意度偏低，在全國15個副省級城市中排名倒數(shù)第二。該指標(biāo)數(shù)值在全國38個重點城市中僅位列第28名，不僅沒有達(dá)到平均水平，屬于第三集團序列，而且在東北四個副省級城市中也排名最末。

圖2　中國副省級城市政府綠色行動滿意度

從圖3可以看到，沈陽、大連、哈爾濱、長春四個東北地區(qū)的副省級城市均未達(dá)到全國各城市政府政策支持度的基值“0”。沈陽在東北四個主要城市中名列第三，僅高于長春。與青島、南京等東部城市相比還有較大差距，與排名第一的深圳相比，更是有著巨大的落差。

根據(jù)《2015中國綠色發(fā)展指數(shù)報告——區(qū)域比較》公布的中國100個城市綠色發(fā)展指數(shù)及排名，沈陽的綠色發(fā)展指數(shù)為-0.005，排名為第41名。政府政策支持度指數(shù)值為-0.106，排名第82位。在政府支持度方面遠(yuǎn)低于全國主要城市的平均水平，處于100個城市中最后的20名行列。

從圖4中可以看出，深圳（0.114）在中國副省級城市綠色投資指標(biāo)指數(shù)排名中依然遙遙領(lǐng)先，以較大的優(yōu)勢穩(wěn)居第一。除長春外，沈陽、哈爾濱、大連三個東北地區(qū)的副省級城市依然排在隊列的尾部，沈陽（-0.055）名列15個副省級城市的倒數(shù)第5名，仍未達(dá)到全國副省級城市的平均水平。

圖3　中國部分副省級城市政府政策支持度

在政府政策支持度指標(biāo)體系中，城市綠色投資指標(biāo)①這一指標(biāo)進(jìn)一步分解為環(huán)境保護(hù)支出占財政支出比重的權(quán)重為40%；城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占全市固定資產(chǎn)投資比重的權(quán)重為20%；科教文衛(wèi)支出占財政支出比重的權(quán)重為40%。占總體權(quán)重的四分之一，衡量城市對綠色發(fā)展的資金支持，從經(jīng)濟投入角度反映了政府對綠色發(fā)展的重視程度。進(jìn)一步考察綠色投資指標(biāo)指數(shù)，我們看到“環(huán)保支出占財政支出比重”這一指標(biāo)的權(quán)重達(dá)到了40%。將深圳和沈陽進(jìn)行對比，不難發(fā)現(xiàn)，深圳有很強的綠色發(fā)展觀念和切實的綠色發(fā)展行動。2012年，深圳的環(huán)境保護(hù)支出占財政支出比重已達(dá)到6.871%，居于全國前列，2013年，深圳的環(huán)境保護(hù)支出占財政支出比重更是達(dá)到了8.397%。這個亮眼的數(shù)字充分表明了深圳綠色發(fā)展的決心和魄力。近年來，雖然沈陽在環(huán)保方面的投入也很大，但是與深圳等先進(jìn)城市相比，還有很大差距。2012年，沈陽環(huán)境保護(hù)支出占財政支出比重為2.781%，處于全國中等水平，但到了2013年，環(huán)境保護(hù)支出占財政支出比重僅為2.084%，下滑到全國偏低水平。這些數(shù)字一方面說明沈陽的財政實力不強，另一方面也體現(xiàn)在財政支持綠色發(fā)展的魄力、決心、行動力等方面還亟待提升。

圖4　中國副省級城市綠色投資指標(biāo)指數(shù)及排名

二、國內(nèi)外關(guān)于綠色財政的探索和經(jīng)驗

在國外，不少國家和地區(qū)高度重視綠色發(fā)展工作，更從財政上積極支持和推動，已取得了許多經(jīng)驗。例如美國能源部開展了一項新能源企業(yè)的擔(dān)保計劃。他們推動美國國會通過了一個預(yù)算法案，提供300億美元作為擔(dān)保資金，對綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供擔(dān)保貸款。美國國會預(yù)計將有10%的貸款資金會成為壞賬，然而最終實施的結(jié)果是僅有2%的資金出現(xiàn)了違約。再如巴西的庫里蒂巴，開展了“垃圾不應(yīng)是垃圾”運動。通過這次運動，孩子們每天將可回收的廢棄物帶到學(xué)校，換取學(xué)習(xí)用品、巧克力或文藝演出票。這些回收物品還可以出售，從中得到的資金將進(jìn)一步投入環(huán)境或醫(yī)療衛(wèi)生項目。庫里蒂巴這種簡單、高效的做法讓城市70%的廢棄物得到了回收處理。回收的紙張意味著平均每天保護(hù)了1200棵樹木。

國內(nèi)一些城市圍繞綠色財政也進(jìn)行了卓有成效的探索。杭州就是其中一個優(yōu)秀代表。

首先，杭州對財政政策進(jìn)行了綠色創(chuàng)新。他們將跨部門合作與目標(biāo)約束相結(jié)合，將生態(tài)補償機制打破行政界限，制定了《杭州市生態(tài)補償專項資金管理辦法》。不僅把市本級生態(tài)建設(shè)資金中的大部分補助給下屬的淳安、建德、桐廬、富陽等縣市，更將生態(tài)補償資金中的全部也轉(zhuǎn)移給了上述地區(qū)。從而有力地支持上游地區(qū)建設(shè)了一大批生態(tài)設(shè)施和環(huán)境項目。

其次，杭州創(chuàng)建了農(nóng)村地區(qū)生活污水治理資金的分級負(fù)擔(dān)機制。杭州市財政局出臺了《杭州市農(nóng)村生活污水治理工程項目資金補助管理暫行辦法》。根據(jù)考核，對于資金投放到位、效果良好的農(nóng)村生活污水治理工程項目，給予20%-30%的資金補助。市本級財政每年投入近3億資金專門支持農(nóng)村地區(qū)的生活污水處理、河道整治以及垃圾分類。目前，杭州市1800多個村完成生活污水治理。

不僅如此，杭州還創(chuàng)新了財稅優(yōu)惠政策，針對不同經(jīng)濟主體實施了差異化和精準(zhǔn)性管理。他們制定了資源配置倒逼機制。通過差別化用電政策等舉措倒逼落后產(chǎn)能主動退出。此外，他們還創(chuàng)新了財政資金分配，充分發(fā)揮財政資金的引領(lǐng)效應(yīng)，通過產(chǎn)業(yè)基金、PPP等方式，帶動社會資金積極投入綠色產(chǎn)業(yè)。他們建立了合同能源管理風(fēng)險池基金。受益的24家企業(yè)在2014年的凈利潤平均較2011年增長了387%。

作為綠色發(fā)展的“優(yōu)等生”，近年來深圳市財政推動綠色發(fā)展的主要做法是：

第一，廣開財源，為綠色發(fā)展提供充足的保障資金。例如深圳的政策規(guī)定“加大環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施和改善生態(tài)環(huán)境項目的投入，每年政府在增加公共財產(chǎn)支出時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先增加環(huán)保開支?！鄙钲谑胸斦⒘丝茖W(xué)的收費機制，采用分類收費、階梯收費等方式，積極征收污水處理費、垃圾處理費。

第二，設(shè)立了各種環(huán)境保護(hù)類專項資金，以保證環(huán)境保護(hù)各專項工作的順利進(jìn)行。例如積極安排大氣質(zhì)量保障補貼經(jīng)費的嚴(yán)格高效撥付，保證了大氣質(zhì)量保障補貼經(jīng)費及時足額到位。

第三，加強綠色創(chuàng)新，以增強綠色財政的實際效果。例如籌集了3000多萬元作為區(qū)城市管理提升配套資金，以獎代補作為對區(qū)城市管理水平提升的配套獎勵。

國內(nèi)其他地區(qū)也先后認(rèn)識到綠色發(fā)展的重大意義，紛紛安排和部署，投入巨大的人力財力以加快實施綠色轉(zhuǎn)型。2016年，福建省政府將拿出98.65億元用于生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，打造“清新福建”這塊金字招牌。國家節(jié)能減排財政政策綜合示范城市南寧市，將在綠色發(fā)展的各個領(lǐng)域推進(jìn)56個示范項目，總投資額達(dá)440億元。在安徽，新安江流域生態(tài)補償實施三年多來，水質(zhì)常年保持在二類以上。

三、完善綠色財政保障機制的對策建議

如前所述，財政在綠色發(fā)展中具有極其關(guān)鍵的地位和作用。要加快沈陽市綠色發(fā)展步伐，必須健全和完善綠色財政保障機制。

（一）充分用好杠桿，引導(dǎo)市場資金投入

據(jù)測算，未來五年要實現(xiàn)我國環(huán)境改善所計劃的目標(biāo)，綠色產(chǎn)業(yè)需要每年2萬億元-4萬億元的投資。這么大規(guī)模的資金從哪來？財政方面最多只能提供近兩成的資金，這也就意味著，必須有八成以上的資金需來自市場。因此，財政必須做好“領(lǐng)頭羊”和“向?qū)А惫ぷ?，一方面，不斷提高沈陽市財政的投入力度，爭取在“十三五”期間環(huán)境保護(hù)支出占財政支出比重達(dá)到4%左右。另一方面，以財政資金作為部分創(chuàng)始資金和引導(dǎo)力量，吸引市場資金進(jìn)入。而要有效發(fā)揮杠桿作用，當(dāng)前要重點做好如下兩項工作。

1.大力推動綠色信貸貼息。2007年，在環(huán)保部、銀監(jiān)會等相關(guān)部委的推動下，綠色信貸正式進(jìn)入我們視野。然而時至今日，綠色信貸仍然存在“雷聲大、雨點小”的問題。這主要是因為綠色產(chǎn)業(yè)外部性強、投入大、投資期長，回本期更長，并且利潤率不高，所以，不少銀行在投放此類貸款時有諸多顧慮。現(xiàn)在的情況是，一些綠色發(fā)展項目可能獲得政府的政策扶持，包括費用返還、稅收優(yōu)惠等。但對于銀行等金融機構(gòu)，卻沒有采取足夠的激勵措施來推動他們熱情自發(fā)地參與綠色發(fā)展項目的投入。截至2013年年末，我國綠色信貸余額僅僅占全部貸款余額的9%。所以從事節(jié)能環(huán)保的相關(guān)企業(yè)特別是小微企業(yè)依然在“融資難”的障礙面前難以跨越?；谏鲜霈F(xiàn)狀，我們建議對綠色信貸提供貼息服務(wù)。每年精心挑選一些綠色信貸項目進(jìn)行利息補貼。一方面可以減輕環(huán)保產(chǎn)業(yè)企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)，另一方面也可以打消銀行的顧慮，從而推動綠色研發(fā)的持續(xù)投入、綠色產(chǎn)品的落地量產(chǎn)、綠色服務(wù)的普及推廣。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)銀行參與綠色發(fā)展的資金規(guī)模等指標(biāo)，向表現(xiàn)先進(jìn)的銀行機構(gòu)進(jìn)行財政獎勵或補助。

2.建立綠色金融貸款風(fēng)險補償基金。鼓勵金融機構(gòu)向綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)放貸款。對于為綠色發(fā)展項目提供貸款的銀行相關(guān)資金可能發(fā)生的壞賬風(fēng)險購買保險，提供全部擔(dān)保資金或一部分擔(dān)保補助，從而打通綠色企業(yè)與銀行的“最后一公里”。多方合力，形成共贏。綠色發(fā)展企業(yè)獲得了資金，可以順利地進(jìn)行研發(fā)、備料、推廣等工作，銀行不僅獲得了利息，也順應(yīng)了國家綠色轉(zhuǎn)型的要求。而作為財政部門，雖然投入了一些財政資金，但除了為本地打造了更為有利的綠色發(fā)展環(huán)境之外，更扶持了眾多大有潛力的綠色企業(yè)，培育了大量的稅源。為未來本地經(jīng)濟更健康地持續(xù)發(fā)展蘊集了力量。

（二）用好財政激勵政策，鼓勵綠色生產(chǎn)和消費

1.鼓勵綠色生產(chǎn)。建立綠色經(jīng)濟引導(dǎo)基金，重點培植綠色經(jīng)濟增長點。以財政資金作為杠桿，撬動社會資金的多元投入，從而促進(jìn)綠色科技的落地、量產(chǎn)和推廣，并且?guī)椭G色服務(wù)業(yè)的提高質(zhì)量和系統(tǒng)升級。

制定有利于綠色發(fā)展的價格稅收政策。建立可再生能源費用分?jǐn)倷C制。制定有利于汽車產(chǎn)業(yè)升級，減輕汽車污染的稅收政策，對提前達(dá)到污染排放標(biāo)準(zhǔn)的汽車生產(chǎn)企業(yè)，減少百分之三十的消費稅。對再生資源回收及資源綜合利用、生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備的企業(yè)，利用廢水廢氣廢渣等廢棄物為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)，給予減免稅收的優(yōu)惠政策。

加強對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色化改造。對偷排偷放企業(yè)出重拳打擊，加大處罰力度，取消下一年度相關(guān)財政支持。

2.刺激綠色消費。通過財政這只“看得見的手”積極影響市場這只“看不見的手”，也就是建立基于市場的綠色財政政策調(diào)節(jié)機制。太陽能熱水器、新能源汽車、1級能效電器等產(chǎn)品因成本高、售價高等因素阻礙了消費者的購買熱情，因此，對企業(yè)及居民購買太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉串a(chǎn)品以及新能源汽車、1級能效電器、節(jié)能燈等節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，財政應(yīng)配套給予高額補貼。另外，在配套提高低保人群保障水平的前提下，逐步提高水、電、氣、油等資源價格和稅費，倒逼消費者購買更加節(jié)能、能效更高、更加環(huán)保的產(chǎn)品。

（三）不斷完善和強化綠色采購制度

政府綠色采購將對全社會各類經(jīng)濟主體都將產(chǎn)生不可估量的強大示范作用，這種正面強力的示范可以直接推動企業(yè)改善其產(chǎn)品策略，可以間接影響消費者的購買傾向。例如“某某政府機構(gòu)采購產(chǎn)品”的宣傳口號將是很好的廣告用語和賣點。從宏觀和長遠(yuǎn)來看，政府率先垂范將積極促進(jìn)國家綠色發(fā)展戰(zhàn)略逐漸步入高速的良性循環(huán)。為此，政府應(yīng)逐步提高綠色采購比例，制定時間表，以逐漸將非綠色環(huán)保產(chǎn)品排除在采購清單之外，用五年左右實現(xiàn)特殊裝備、設(shè)施之外的全綠色采購計劃。

（四）完善生態(tài)補償制度，優(yōu)化生態(tài)體系建設(shè)

1.不斷完善生態(tài)補償機制。搭建有效的平臺，由生態(tài)保護(hù)地區(qū)與環(huán)境受益地區(qū)開展對話與合作，成本共擔(dān)，收益共享，互幫互助。例如水資源上游與下游之間，封山育林地區(qū)與周邊環(huán)境受益地區(qū)之間的生態(tài)補償。

2.科學(xué)布局，不斷提高城鄉(xiāng)一體化生態(tài)建設(shè)水平。構(gòu)建平衡適宜的城鄉(xiāng)建設(shè)空間體系，保護(hù)和擴大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間。加強對生態(tài)資源的保護(hù)和開發(fā)利用，修補遭到嚴(yán)重破壞的生態(tài)景觀。沈陽有十分珍貴的遼河、渾河岸線，具有較豐富的灘涂資源，但多數(shù)已遭到沿河開發(fā)的侵蝕。要重新審視這些不可再生的天然資源的重要性，劃出一定面積的灘涂濕地保護(hù)區(qū)。

3.積極支持中心城區(qū)的生態(tài)體系建設(shè)。逐步形成城區(qū)周圍生態(tài)工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心、休閑觀光產(chǎn)業(yè)帶，城區(qū)中心金融區(qū)、文化娛樂區(qū)、生態(tài)居住區(qū)等組成的產(chǎn)業(yè)空間布局。

4.加強農(nóng)村生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，治理農(nóng)業(yè)污染，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，抓好小城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕北京師范大學(xué)經(jīng)濟與資源管理研究院，西南財經(jīng)大學(xué)發(fā)展研究院，國家統(tǒng)計局中國經(jīng)濟景氣監(jiān)測中心著. 2015中國綠色發(fā)展指數(shù)報告——區(qū)域比較［M］.北京師范大學(xué)出版社，2015.

〔2〕綠色發(fā)展見證中國行動力.人民日報［N］，2016.3.14.03 版.

〔3〕李克強.2016政府工作報告.中國政府網(wǎng)，2016.3.5.

〔4〕張樂.杭州財政政策助推“節(jié)能減排”建立合同能源管理風(fēng)險池基金.新華網(wǎng)，2015.12.30.

〔5〕胡鞍鋼.中國創(chuàng)新綠色發(fā)展［M］.中國人民大學(xué)出版社，2012.

【責(zé)任編輯連家明】

中圖分類號：F812.41

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）06- 0102- 05

〔收稿日期〕2016-04-12

〔作者簡介〕彭翔，講師，碩士，研究方向為綠色發(fā)展、生態(tài)文明。