文 | 秦海巖

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“目標引導制度”為可再生能源長期發(fā)展奠定政策基礎

文 | 秦海巖

雖然我國可再生能源產(chǎn)業(yè)取得長足進步，并正在形成一個可以引領全球發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，但其所面臨的挑戰(zhàn)比發(fā)展之初更為艱巨。為此，國家能源局發(fā)布的《可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》，從頂層設計著手化解問題，為可再生能源長遠發(fā)展奠定政策基礎。

首先，文件落實了可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位。以可再生能源為代表的新的能源革命已經(jīng)來臨。歐美各國及許多發(fā)展中大國，都在積極行動，加速推進能源轉(zhuǎn)型，搶占全球新一輪發(fā)展先機。然而面對勢不可擋的時代浪潮，雖然我國制定了《可再生能源法》，產(chǎn)業(yè)走在世界前列，但可再生能源戰(zhàn)略地位始終沒有明確。煤炭在未來相當長時期內(nèi)作為主體能源，維持高消費比例的認識仍根深蒂固，尤其一些地方政府，著眼于眼前和局部利益，不僅未重視發(fā)展可再生能源，反而對其進行限制，致使棄風、棄光、棄水愈演愈烈，企業(yè)蒙受巨大損失，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁被“釜底抽薪”，一個好不容易培育起來，可與全球先進水平匹敵的高端制造產(chǎn)業(yè)面臨瓦解。而仍有人錯誤認為，這是因為可再生能源過快發(fā)展造成。同先進國家超過30％、乃至50％的可再生能源電力占比相比，我國風電在電源結(jié)構中占比僅3％，光電還不到1％。在可再生能源電力比重很低的情況下，電力系統(tǒng)運行和市場消納問題已十分突出，說明我們?nèi)狈γ鞔_的定位、目標和手段。文件的出臺，從建立明確的開發(fā)利用目標入手，落實了可再生能源的戰(zhàn)略地位，解決了之前空有發(fā)展口號，沒有具體目標的問題。有了目標，發(fā)展才可持續(xù)，行動方能落地。

其次，文件是落實國家氣候變化減排承諾的具體行動。黨和國家領導人在國際上鄭重承諾，2020年、2030年非化石能源占一次能源消費比重分別達到15％、20％。要實現(xiàn)上述目標主要靠零排放電力來完成，其中包括風電、光電等非水可再生能源電力。據(jù)測算，到2020年非水可再生能源發(fā)電裝機要達到4.25億千瓦，發(fā)電量6500億千瓦時左右，在全社會發(fā)電量中占比9％以上。具體到風電和光電，并網(wǎng)裝機規(guī)模至少分別達到2.5億千瓦和1.5億千瓦。文件提出9％的指標正是為確保實現(xiàn)2020年15％能源結(jié)構調(diào)整目標的具體行動，向世界表明中國政府履行減排承諾的決心。

再次是文件落實了責任，加強監(jiān)督，以保證政策實施效果。各省級能源主管部門負責做好規(guī)劃，制定本地區(qū)的非水電可再生能源電力比重指標和本地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)的比重指標并督促其完成。同時，明確可再生能源電力接入、輸送和消納責任。按年度監(jiān)測本地區(qū)可再生能源發(fā)展關鍵指標，上報國家能源局。引導性目標通過明確責任主體和建立一套監(jiān)測評價制度，使政策有了可操作性和可考核性，確保政策落地。

同時文件提出了可再生能源電力證書（綠證）交易制度，是推動火電外部成本內(nèi)部化的有力措施。綠證是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是一種轉(zhuǎn)讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權的交易工具。現(xiàn)實中為美、日以及眾多歐洲國家普遍采用。據(jù)測算，火電完全成本是其現(xiàn)行價格的2-3倍。在火電外部成本沒有內(nèi)部化的情況下，可再生能源電力不可能在市場上與其競爭，只有靠補貼才能發(fā)展。通過要求火電企業(yè)購買綠證，是一種外部成本內(nèi)部化的手段，可以有效解決目前電價補貼中的兩個問題：一是可再生能源電價補貼缺口問題。這是由于目前征收額度不夠，征收標準每次調(diào)整手續(xù)繁復，同時電價附加不能按時足額征收上來。另一是補貼方式需作調(diào)整。按照電改方向，電價會逐步取消政府定價，形成以市場為基礎的價格機制，目前在火電標桿電價基礎上的補貼方式，也需要做出相應調(diào)整。綠證交易制度的建立，可為解決上述問題，和建立可再生能源電力市場化的補貼方式奠定基礎。但是，要考慮到任何制度都有利弊，政策環(huán)境、發(fā)展階段、技術條件都是制度能否實現(xiàn)目標的基礎，所以新政策出臺前要充分論證，認真研究，全面考慮。