陳怡

摘 要 水利基礎(chǔ)設(shè)施能夠在一定程度上形成固定資產(chǎn)和生產(chǎn)能力，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)提供必要的基礎(chǔ)條件。對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資能夠有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)還能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化配置，協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。雖然政府近年來(lái)不斷在加大對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資，但政府的投入仍然不能滿足建設(shè)所需。因此，必須引用新的融資模式——PPP模式，引入民間資本來(lái)滿足所需。本文以麗水市麗陽(yáng)水系綜合整治工程建設(shè)為例，分析PPP模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施中的可行性和合理性，研究其存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞 PPP模式 水利基礎(chǔ)設(shè)施 政府 民營(yíng)資本

一、引言

水利基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著十分重要的作用，且由于水利基礎(chǔ)設(shè)施是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品的特征及正外部效應(yīng)，不僅有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，其上下游皆可受益。因此，各級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，全球氣候影響加大，我國(guó)水利面臨的形式更加嚴(yán)峻。而目前水利基礎(chǔ)設(shè)施在供給上落后，不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，總投資量不能滿足人民生活的需要，且若僅依靠公共財(cái)政的支持和政府的投入，會(huì)使投資渠道單一，政府投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其需求，因此必須拓寬資金來(lái)源渠道。

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。其實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府傳統(tǒng)投資模式的變革和創(chuàng)新，通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮政府部門和私人部門各自的優(yōu)勢(shì)和不足，使公共服務(wù)的質(zhì)量得到提高。[1]

將PPP模式引入農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建筑的優(yōu)勢(shì)：首先，可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；其次，可以提高水利基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量；另外，為項(xiàng)目建設(shè)提供可靠的資金保障，降低了雙方項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)。本文根據(jù)這一現(xiàn)狀，以麗水市麗陽(yáng)水系綜合整治工程建設(shè)為例，提出運(yùn)用PPP模式的方式來(lái)籌集資金，在政府投資的基礎(chǔ)上積極引入民營(yíng)資本，探索融資模式的創(chuàng)新。

二、PPP模式在麗陽(yáng)溪水系綜合整治工程項(xiàng)目的應(yīng)用

（一）工程介紹

1.項(xiàng)目工程。麗陽(yáng)溪水系綜合整治工程整治河道總長(zhǎng)8.93km（如表1所示），建設(shè)翻板閘3座；景觀疊水堰壩16座，以及河道兩岸的綠化約16萬(wàn)㎡。

2.工程投資。工程總投資79237.83萬(wàn)元，其中工程部分投資39033.36萬(wàn)元，專項(xiàng)部分投資40204.47萬(wàn)元。社會(huì)資本持有項(xiàng)目公司90%股權(quán)，市政府指定機(jī)構(gòu)持有項(xiàng)目公司10%股權(quán)，合資雙方均以現(xiàn)金出資。

3.工期。本工程施工總工期安排78個(gè)月，分近期、遠(yuǎn)期兩個(gè)階段實(shí)施。近期：從第1年7月初開(kāi)始施工準(zhǔn)備，至第4年12月底完成，共42個(gè)月。遠(yuǎn)期：從第5年1月初至第7年12月底完成，共36個(gè)月。

（二）項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)狀況

根據(jù)本工程建設(shè)期和生產(chǎn)期的效益、費(fèi)用流程計(jì)算國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，衡量項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性，國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)效益費(fèi)用流量表（表3）所示。經(jīng)計(jì)算經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率為11.95%，大于社會(huì)折現(xiàn)率（8%），經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值為19526萬(wàn)元，大于零，經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用比為1.46，大于1.0。

（三）政府在項(xiàng)目中的主要作用

1.項(xiàng)目發(fā)起階段。在發(fā)起階段，政府主要是組織完成PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目的立項(xiàng)、用地、環(huán)評(píng)審批/核準(zhǔn)/備案，并編制審核項(xiàng)目（初步）實(shí)施方案和本行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目年度和中期開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

2.資本籌集階段。在資本籌集階段，政府主要負(fù)責(zé)組織資格預(yù)審，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門備案。決定采購(gòu)方式并依法選擇社會(huì)資本，參與合同談判，并將采購(gòu)涉及的財(cái)政支出依法列入預(yù)算（含財(cái)政中期規(guī)劃），并報(bào)同級(jí)人大審批。

3.項(xiàng)目建設(shè)階段。在項(xiàng)目建設(shè)階段，政府主要依約履行采購(gòu)義務(wù)，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管、考核、披露。政府根據(jù)行政職權(quán)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行行政管理。可進(jìn)行的行政管理如價(jià)格管理、審計(jì)管理等。

4.項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)階段。在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)階段，政府主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)及維護(hù)，使該項(xiàng)目能持續(xù)產(chǎn)生效益。

三、PPP模式在麗陽(yáng)溪水系綜合整治工程中存在的問(wèn)題

（一）缺少相關(guān)的法律法規(guī)

現(xiàn)階段，在PPP模式方面，國(guó)內(nèi)還未構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系，國(guó)家所頒布的法律法規(guī)主要集中于BOT融資項(xiàng)目，而在PPP項(xiàng)目的具體問(wèn)題上，如政府扶持力度、風(fēng)險(xiǎn)管理、特許授予權(quán)形式等問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定制約，缺乏與PPP模式有關(guān)的明確規(guī)定。[2]同時(shí)，現(xiàn)行的法律法規(guī)的個(gè)別條款不支持政府為PPP項(xiàng)目融資提供的一些扶持措施，如一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營(yíng)收入擔(dān)保等。

（二）政府職能不清，引導(dǎo)力度不強(qiáng)

水利設(shè)施建設(shè)的PPP模式，要求政府從以往公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接提供者。政府的主要角色應(yīng)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃者、標(biāo)準(zhǔn)制定者和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管者，起支持、引導(dǎo)作用。然而，現(xiàn)實(shí)情況是政府不同程度地存在著越位、缺位現(xiàn)象，職能不清。地方政府的越位表現(xiàn)在過(guò)多地干預(yù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的日常管理和重大決策，使得私人部門難以按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。

（三）水利項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，資金風(fēng)險(xiǎn)大

麗陽(yáng)溪水系綜合治理施工總工期安排78個(gè)月，項(xiàng)目服務(wù)期限暫定為15年，資金回收風(fēng)險(xiǎn)大，且回收周期長(zhǎng)。若僅僅依靠政府出資，容易引起地方財(cái)政危機(jī)，同時(shí)合作企業(yè)需計(jì)劃好最近大約6.5年的公司未來(lái)計(jì)劃，但凡其中一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致資金無(wú)法收回，都會(huì)使公司出現(xiàn)嚴(yán)重的資金短缺現(xiàn)象，最后可能導(dǎo)致破產(chǎn)。

四、PPP模式的國(guó)內(nèi)外借鑒

（一）國(guó)外PPP模式使用狀況

國(guó)外對(duì)PPP模式的研究只表現(xiàn)在理論和應(yīng)用實(shí)踐兩個(gè)方面。20世紀(jì)80年代，英國(guó)率先提出公司伙伴的概念，并向公眾提出公共服務(wù)模式，認(rèn)為PPP模式是一種超過(guò)一個(gè)部門的利益聯(lián)盟策略行動(dòng)，[3]在公司部門中許多私營(yíng)實(shí)體參與為基礎(chǔ)設(shè)施提供支持。[4]

例如，澳大利亞阿德萊德水務(wù)項(xiàng)目就創(chuàng)造了良好的社會(huì)效應(yīng)。

案例背景：項(xiàng)目于1994年11月開(kāi)始資格審核，1995年10月聯(lián)合水務(wù)公司中標(biāo)。聯(lián)合水務(wù)公司（社會(huì)資本方）接手并負(fù)責(zé)管理、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)南澳大利亞阿德萊德地區(qū)的既有供水及污水處理廠、水網(wǎng)和污水管網(wǎng)。

項(xiàng)目管理：資產(chǎn)管理計(jì)劃由聯(lián)合水務(wù)與南澳大利亞是水務(wù)公司協(xié)商制定，包含1年期、5年期和25年期，由南澳大利亞水務(wù)公司驗(yàn)證計(jì)劃的可行性并對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。

項(xiàng)目成果：第一，不僅在合同履行方面出色，指標(biāo)完成率超過(guò)90%，而且該項(xiàng)目的成果也促使聯(lián)合污水公司將業(yè)務(wù)擴(kuò)展到維多利亞州和新西蘭等地。第二，該項(xiàng)目通過(guò)PPP模式為南澳大利亞水務(wù)公司節(jié)省了約2億美金的成本，另由于采用工程采購(gòu)與建設(shè)管理方法進(jìn)行工程建設(shè)，為國(guó)家節(jié)省了近4300萬(wàn)美元的資金。

（二）國(guó)內(nèi)PPP模式使用狀況

我國(guó)PPP模式雖然引入得比較晚，但也已經(jīng)開(kāi)始在探索中發(fā)展，如北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目采取的就是PPP項(xiàng)目融資模式。PPP模式在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐應(yīng)用項(xiàng)目很多，如污水處理、城市垃圾處理、廉租房建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境處理等。

例如，重慶市鳳升水庫(kù)位于彭水縣，在政府財(cái)力有限，無(wú)法使用政府購(gòu)買服務(wù)或政府補(bǔ)助、補(bǔ)貼的情況下，采取以捆綁商住用地土地的方式吸引社會(huì)資本參與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的鳳升水庫(kù)的建設(shè)。鳳升水庫(kù)屬準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，通過(guò)招標(biāo)選擇社會(huì)資本來(lái)共同推進(jìn)鳳升水庫(kù)建設(shè)，即彭水縣政府通過(guò)授予社會(huì)資本水庫(kù)運(yùn)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并附加配置彭水新城土地資源項(xiàng)目，平衡社會(huì)資本投資成本及合理收益。

五、PPP模式麗陽(yáng)溪水系綜合整治工程中的對(duì)策

（一）加快制定PPP運(yùn)行模式的法規(guī)建設(shè)

現(xiàn)行的PPP法律法規(guī)是不健全的。PPP畢竟一個(gè)新興模式，在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大環(huán)境下，PPP模式存在的法律缺陷成為政府與企業(yè)之間矛盾的沖突點(diǎn)。建立清晰的法律、法規(guī)制度，充分尊重法律的尊嚴(yán)，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中國(guó)推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務(wù)。[5]

（二）明確政府職能，加強(qiáng)引導(dǎo)力度

明確政府的主要角色應(yīng)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃者、標(biāo)準(zhǔn)制定者和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管者，起支持、引導(dǎo)作用。政府要關(guān)注的是項(xiàng)目本身而不是項(xiàng)目公司的內(nèi)部管理。同時(shí)可以開(kāi)展一些關(guān)于PPP模式的培訓(xùn)，讓政府相關(guān)人員學(xué)習(xí)關(guān)于PPP的法律法規(guī)、項(xiàng)目的操作流程等，加強(qiáng)政府部門的監(jiān)督和引導(dǎo)力度。

（三）做好水利基礎(chǔ)設(shè)施的前期規(guī)劃和儲(chǔ)備工作，應(yīng)對(duì)水利設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)的資金風(fēng)險(xiǎn)

政府與企業(yè)合作，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，需要制定可行性的運(yùn)作計(jì)劃，注意市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)成本快速增加、項(xiàng)目現(xiàn)金流無(wú)法滿足項(xiàng)目的正常運(yùn)行及投資人的合理受益，需要通過(guò)提價(jià)的方式提高受益時(shí)，政府部門可以簡(jiǎn)化審批、聽(tīng)證等程序，加快文件在審批過(guò)程中的傳輸，以此節(jié)約時(shí)間，使收費(fèi)調(diào)整按時(shí)完成。

（作者單位為浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院財(cái)稅分院13財(cái)政一班）

參考文獻(xiàn)

[1] 項(xiàng)英輝，劉全芝.淺析PPP模式在沈陽(yáng)市農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用[C].沈陽(yáng)科學(xué)學(xué)術(shù)年會(huì).

[2] 黃鳳崗.論P(yáng)PP模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用[J].商業(yè)會(huì)計(jì).

[3] Michae，Spackman . Publie-private partnership：lessons form the British approach[J] . Economie System，2002：283-284.

[4] Darrin Grimsey，Mervyn K.Lewis . Evaluating the risk of public private partnership for infrastructure Project[J]. International Journal of Project Management，2002，20（2）：107-108.

[5] PPP模式在我國(guó)水利水務(wù)建設(shè)中應(yīng)注意的問(wèn)題[Z].

[6] 海外PPP運(yùn)作模式分析[Z].