李蕾

【摘要】遼寧省初步形成城鎮(zhèn)體系梯次明顯、布局合理、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，空間結(jié)構(gòu)以遼中南城市群為主體。文章分析新常態(tài)下一些影響城鄉(xiāng)發(fā)展的問題，提出今后遼寧省城鄉(xiāng)規(guī)劃的幾點(diǎn)初步設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃；問題；發(fā)展設(shè)想

2014年，遼寧省共有城鎮(zhèn)673個(gè)（其中副省級(jí)城市2個(gè)、地級(jí)市12個(gè)、縣級(jí)市17個(gè)，縣城27個(gè)，建制鎮(zhèn)615個(gè)），根據(jù)城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中特大城市1個(gè)，大城市4個(gè)，中等城市8個(gè)，小城市及建制鎮(zhèn)660個(gè)，城鎮(zhèn)體系梯次明顯、布局合理、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局初步形成。

遼寧省城鎮(zhèn)體系格局依托沈大軸線及沿海岸帶形成貫穿南北、輻射東西的空間集聚形態(tài)，隨著遼寧中部城市群地區(qū)同城化、一體化進(jìn)程不斷加快， 沈大城鎮(zhèn)軸中心城市帶動(dòng)作用日益加強(qiáng)，沿海城鎮(zhèn)帶逐步形成，城鎮(zhèn)體系空間格局比較清晰。

1、當(dāng)前影響城鄉(xiāng)發(fā)展的主要問題

（1）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后，城鎮(zhèn)化質(zhì)量需進(jìn)一步提高

農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移是遼寧省工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要推力，但該群體市民化進(jìn)程較為滯后。常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差11.4個(gè)百分點(diǎn)。

（2）城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步完善，20-50萬人小城市發(fā)育不足

目前，遼寧省城鎮(zhèn)主要沿交通軸線分布，呈現(xiàn)中部地區(qū)密集、東西部地區(qū)稀疏的分布特征。中部地區(qū)城鎮(zhèn)群基本形成，沿海地區(qū)城鎮(zhèn)帶初具雛形，遼西地區(qū)仍處于城鎮(zhèn)體系發(fā)展初期，城鎮(zhèn)點(diǎn)軸發(fā)展特征鮮明。整體而言，遼寧省以城鎮(zhèn)群為主體的城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)還有待進(jìn)一步完善。

（3）核心城市競(jìng)爭(zhēng)力有待提升，縣城和小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小

根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，2012年，沈陽(yáng)、大連在全國(guó)（含港、澳、臺(tái)地區(qū)）294個(gè)城市中綜合經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力分別位列第18位和第17位，在15個(gè)副省級(jí)城市中排在第8位和第7位，可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力在全國(guó)位列第15位和第21位，在15個(gè)副省級(jí)城市中排在第9位和第12位，中心城市核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，有待提升。

（4）區(qū)域與城鎮(zhèn)空間管理有待加強(qiáng)，城鎮(zhèn)之間缺乏功能協(xié)調(diào)

區(qū)域與城鎮(zhèn)的空間發(fā)展需要進(jìn)一步有序的引導(dǎo)。一方面，伴隨著快速城市化，城市建成區(qū)土地日趨緊張，城市的無節(jié)制蔓延直接導(dǎo)致綠化隔離地區(qū)規(guī)劃面積逐年減少，生態(tài)隔離空間被侵蝕；另一方面，城市功能區(qū)塊布局對(duì)相鄰城市發(fā)展研究不足，多從自身發(fā)展角度考慮，導(dǎo)致城市間不同功能區(qū)塊出現(xiàn)夾層現(xiàn)象，既不利于提高土地利用效率，又會(huì)引發(fā)一系列嚴(yán)重的城市問題。

（5）資源型城市轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨，土地粗放式利用問題仍然存在

遼寧省是礦產(chǎn)資源和礦業(yè)生產(chǎn)大省，長(zhǎng)期的礦產(chǎn)資源開發(fā)建設(shè)促使全省形成了一批以資源開采、加工生產(chǎn)為主的城市和地區(qū)，由于資源儲(chǔ)量有限，很多城市面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型難題，各處老工業(yè)基地也亟需全面退出城區(qū)，完成城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，同時(shí)舊城區(qū)中的棚戶區(qū)等歷史遺留任務(wù)也十分艱巨。

2、對(duì)全省城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的初步設(shè)想

（1）強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的先導(dǎo)作用

適應(yīng)全省發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，根據(jù)省情變化出現(xiàn)的新特點(diǎn)，要加快省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編，圍繞城鎮(zhèn)規(guī)模與布局，調(diào)整和編制各級(jí)城鎮(zhèn)規(guī)劃。

不斷創(chuàng)新規(guī)劃理念和思路。圍繞“抓城建就是抓發(fā)展、惠民生”，堅(jiān)持以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城市發(fā)展，立足解決實(shí)際問題，創(chuàng)新規(guī)劃管理，服務(wù)發(fā)展大局，把改善民生與城市發(fā)展、拓展空間與完善功能、城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，形成符合城市實(shí)際的規(guī)劃思路。

遵循城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，注意把握當(dāng)前發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合、開發(fā)與保護(hù)相統(tǒng)一、規(guī)劃與未來管理相銜接、體現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的要求、體現(xiàn)節(jié)能節(jié)地節(jié)材的要求等原則，使規(guī)劃和建設(shè)經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。

堅(jiān)持以人為本，把規(guī)劃與改善民生緊密結(jié)合起來，加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，創(chuàng)新社會(huì)管理方式，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造安居樂業(yè)的生活環(huán)境，讓人民群眾真正得到實(shí)惠。

把握城市的個(gè)性和特質(zhì)，突出特色，挖掘城市的內(nèi)涵和精髓，體現(xiàn)城市的品位和風(fēng)格。注重保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)、文物古跡和風(fēng)貌建筑，使功能性與審美性相統(tǒng)一，將文化傳承貫穿于新型城鎮(zhèn)化全過程，深入挖掘傳統(tǒng)文化的豐富內(nèi)涵，強(qiáng)化文化傳承與創(chuàng)新，構(gòu)建開放包容的現(xiàn)代城市文化。提升城市功能，圍繞促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)搞好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，圍繞增強(qiáng)載體功能搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。

（2）提升城市規(guī)劃水平

聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外有影響、有成就、高水平的專家和設(shè)計(jì)單位，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展條件和發(fā)展目標(biāo)，編制高起點(diǎn)、高水平、可操作性強(qiáng)的城市建設(shè)規(guī)劃。樹立超前意識(shí)，追求一流標(biāo)準(zhǔn)。引進(jìn)先進(jìn)理念，創(chuàng)新工作方法，使規(guī)劃更加符合實(shí)際和發(fā)展需要，更好地體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。廣泛發(fā)揚(yáng)民主，充分尊重專家意見，群眾積極參與，反復(fù)科學(xué)論證，定出最優(yōu)方案。

（3）注重多規(guī)協(xié)調(diào)，保障規(guī)劃實(shí)施

應(yīng)加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在縱向上和橫向上與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)和生活空間布局，推進(jìn)“多規(guī)合一”。在縱向上，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)融入全國(guó)城鎮(zhèn)體系，同時(shí)指導(dǎo)次區(qū)域規(guī)劃與各市總體規(guī)劃編制；在橫向上，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等進(jìn)行銜接。為保障規(guī)劃實(shí)施，在城鎮(zhèn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用地布局、空間結(jié)構(gòu)等方面要實(shí)現(xiàn)多規(guī)協(xié)調(diào)，避免城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃自成體系，在指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施的過程中出現(xiàn)沖突。同時(shí)，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，規(guī)劃編制過程中應(yīng)執(zhí)行和落實(shí)已經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的上位規(guī)劃，如需要修改，應(yīng)征求相關(guān)部門意見。

（4）強(qiáng)化政策統(tǒng)籌，健全監(jiān)測(cè)評(píng)估

加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)與管理。建立和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，改革規(guī)劃審批工作制度，有效組織城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，強(qiáng)化城市規(guī)劃建設(shè)邊界劃定和管理。加強(qiáng)規(guī)劃立法工作，完善規(guī)劃的修改認(rèn)定、人大備案及公示公告等制度。加大規(guī)劃監(jiān)察力度，派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，落實(shí)責(zé)任追究制度。政府對(duì)于規(guī)劃、計(jì)劃的執(zhí)行情況，要定期向人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)作出報(bào)告和說明。理順省、市、縣三級(jí)政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的職責(zé)和分工，完善城鎮(zhèn)化綜合管理體制。

制定區(qū)域協(xié)調(diào)配套政策。加強(qiáng)遼寧省與東北亞、東北地區(qū)和環(huán)渤海地區(qū)的區(qū)域協(xié)作，解決制約遼寧省城鎮(zhèn)化過程中的資源短缺瓶頸和承接海外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的問題。探索省內(nèi)城市協(xié)調(diào)管理模式，研究制定促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和配置、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施共享的機(jī)制和政策。完善水資源調(diào)配、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面的利益共享機(jī)制和區(qū)域平衡政策，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。建立城鎮(zhèn)規(guī)劃工作統(tǒng)計(jì)指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系，規(guī)范統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)方法。建立城鎮(zhèn)規(guī)劃綜合評(píng)價(jià)體系，開展年度評(píng)估，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。強(qiáng)化對(duì)各級(jí)政府加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力等方面的評(píng)價(jià)，按照不同地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際，實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)辦法。

強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用。加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，把有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系。建立健全監(jiān)督檢查制度，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任考核，建立動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，深入實(shí)地開展督查調(diào)研，定期對(duì)規(guī)劃落實(shí)和工作進(jìn)展情況進(jìn)行檢查評(píng)估。

（5）緊抓近期建設(shè)，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施

以近期建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，加強(qiáng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度重點(diǎn)項(xiàng)目相協(xié)調(diào)，與年度土地供應(yīng)計(jì)劃相結(jié)合，融入對(duì)政策、制度等“軟資源”的時(shí)序安排，形成年度實(shí)施計(jì)劃，為項(xiàng)目的實(shí)施提供法定依據(jù)，將規(guī)劃實(shí)施所需項(xiàng)目、資金、政策、制度、空間資源有效結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的控制和引導(dǎo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉衛(wèi).新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理[J].中國(guó)房地產(chǎn)業(yè).2015.9