劉超　蒲春玲　劉志有　閆志明　黃曉東　張影　汪霖

摘 要：隨著西部大開(kāi)發(fā)、“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施和中央新疆工作座談會(huì)的召開(kāi)，新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，同時(shí)面臨著農(nóng)地征收安置問(wèn)題，并由此帶來(lái)的社會(huì)矛盾日益凸顯。本文將以南疆的阿克蘇地區(qū)為例，采用失地問(wèn)卷調(diào)查方式，通過(guò)定量和定性相結(jié)合的分析方法，比選目前安置模式的優(yōu)劣，試圖探索以“1+1+X”安置模式作為南疆少數(shù)民族地區(qū)的新嘗試，并通過(guò)相關(guān)分析，論證其可行性。揭示在新疆少數(shù)民族地區(qū)，如何 規(guī)避降低由征地安置帶來(lái)的社會(huì)矛盾，成為緩解現(xiàn)階段少數(shù)民族地區(qū)征地安置的關(guān)鍵問(wèn)題，為新疆其他地區(qū)征地安置模式提供參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū)；“1+1+X”安置模式；阿克蘇地區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.06.016

Study on Resettlement Mode of Ethnic Minority Areas Based Survey：Taking Akesu Area of Xinjiang as An Example

LIU Chao，PU Chunling，LIU Zhiyou，YAN Zhiming，HUANG Xiaodong，ZHANG Ying，WANG Lin

（Management College， Xinjiang Agricultural University， Urumqi， Xinjiang 830001，China）

Abstract： With the western development， the implementation of the national strategy "the Belt and Road" and the central work conference held in Xinjiang， Xinjiang social economy has developed rapidly， while facing expropriation of agricultural land resettlement issues， and the resulting social contradictions have become increasingly prominent. This will be the southern border of Aksu Prefecture， for example， lost the use of questionnaire survey， analysis of quantitative and qualitative than the merits of the election is currently housed mode， trying to explore the “1 + 1 + X” mode as the resettlement of South new attempt Xinjiang ethnic minority areas， and correlation analysis， demonstrate its feasibility. Disclosed in minority areas in Xinjiang， how to avoid reducing social conflicts caused by the land acquisition and resettlement， minority areas is a key issue to alleviate this stage resettlement and provide reference for other regions of Xinjiang resettlement mode.

Key words： ethnic minority areas； “1 + 1 + X” resettlement mode； Aksu area

農(nóng)地征收所聚焦的社會(huì)關(guān)注越來(lái)越多，影響也越來(lái)越大[1]。在邊疆少數(shù)民族地區(qū)，切實(shí)保障少數(shù)民族失地農(nóng)民的合法權(quán)益是解決目前農(nóng)村土地征收過(guò)程中利益沖突問(wèn)題的關(guān)鍵所在。因此，探究農(nóng)村征地過(guò)程中的安置模式問(wèn)題，分析現(xiàn)階段農(nóng)地征收中的安置現(xiàn)狀，總結(jié)出被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中利益得不到保障的原因，從而尋找到保護(hù)農(nóng)民合法利益的對(duì)策建議，對(duì)未來(lái)征地過(guò)程中的理論和實(shí)踐的問(wèn)題研究具有雙重效益[2]。

1 研究區(qū)概況

1.1 阿克蘇地區(qū)安置現(xiàn)狀

2011—2013年，阿克蘇地區(qū)經(jīng)國(guó)務(wù)院、自治區(qū)批復(fù)，涉及征地的土地共有843宗，征地總面積達(dá)到2 347.117 1 hm2，支付征地安置總費(fèi)用達(dá)到15.56億元，共安置農(nóng)業(yè)人口數(shù)達(dá)到12 682人。

1.2 阿克蘇地區(qū)征地緣由

隨著新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的實(shí)施，新和縣建設(shè)用地需求量加倍增加，征地類(lèi)型主要以大量征用縣城周?chē)霓r(nóng)村集體土地為主。阿克蘇地區(qū)主要征地類(lèi)型見(jiàn)表1。

1.3 阿克蘇地區(qū)征地安置模式

1.3.1 貨幣安置模式 阿克蘇市、溫宿縣、庫(kù)車(chē)縣主要以貨幣安置模式為主。其中政府牽頭制定相關(guān)的社會(huì)保障措施為輔；溫宿縣與柯坪縣的現(xiàn)行補(bǔ)償安置模式主要以貨幣安置模式為主的青苗補(bǔ)償以及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)；庫(kù)車(chē)縣農(nóng)戶與鄉(xiāng)政府簽訂相關(guān)協(xié)議合同，對(duì)于自家開(kāi)荒的農(nóng)地一旦被國(guó)家重大項(xiàng)目開(kāi)建而被征收，會(huì)得到相應(yīng)的青苗補(bǔ)償費(fèi)，其他費(fèi)用由鄉(xiāng)政府解決。

1.3.2 住房安置模式 阿克蘇市經(jīng)批準(zhǔn)在阿克蘇市空臺(tái)力克區(qū)域開(kāi)發(fā)土地600余hm2，用于安置被征地農(nóng)民；另一方面，由政府補(bǔ)貼，在被征地區(qū)域統(tǒng)一建設(shè)了五個(gè)富民安居點(diǎn)，建設(shè)了3 000余套，共30余萬(wàn)m2安居房，用于安置被征地農(nóng)民；沙雅縣先后出臺(tái)了房屋拆遷安置方案集中安置區(qū)購(gòu)買(mǎi)阿合敦、英巴格小區(qū)平房，劃撥宅基地的拆遷戶都給予價(jià)格上的優(yōu)惠，縣政府在海樓鄉(xiāng)托依堡鎮(zhèn)征收土地給農(nóng)民安置土地。endprint

1.3.3 招工安置模式 招工安置模式以柯坪縣為代表，國(guó)家建設(shè)征用土地造成被征地單位的多余勞動(dòng)力符合招工標(biāo)準(zhǔn)的由當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，可由當(dāng)?shù)赜玫貑挝贿M(jìn)行招工安置，解決因征地而失去生活來(lái)源的失地農(nóng)民。一方面解決失地農(nóng)民未來(lái)生活的后顧之憂；另一方面解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，充分發(fā)揮農(nóng)村人口人力資源優(yōu)勢(shì)。

1.3.4 糧食補(bǔ)貼安置模式 溫宿縣考慮到耕地農(nóng)民失地后出現(xiàn)的糧食短缺問(wèn)題，故除給予失地農(nóng)民一定的土地和土地安置補(bǔ)償費(fèi)后，還加入了征地后五年的口糧；拜城縣主要征地補(bǔ)償安置模式在以貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置之外，加入了對(duì)失地農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼安置模式。

1.3.5 社會(huì)保障安置模式 阿克蘇市制訂了被征地農(nóng)民的社會(huì)保障資金由政府、集體、個(gè)人三方共同承擔(dān)；阿瓦提縣始終堅(jiān)持“先安置，后征地”原則，對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行安置，盡可能地做到“能補(bǔ)則補(bǔ)”的原則；烏什縣征地中采取貨幣安置、失地農(nóng)民轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口、失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)低保、50%優(yōu)惠購(gòu)買(mǎi)門(mén)面房安置等模式，妥善解決好征地農(nóng)民安置問(wèn)題；柯坪縣征地補(bǔ)償安置模式中通過(guò)為失地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)，作為其社會(huì)保險(xiǎn)安置的一部分；庫(kù)車(chē)縣將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障體系，安置方式包括提供最低生活保障和提供就業(yè)與培訓(xùn)，以期能夠在更多方面為失地農(nóng)民尋找生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源；沙雅縣把各項(xiàng)條件符合相關(guān)政策法規(guī)范圍內(nèi)的失地農(nóng)民同相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，提供給這部分失地農(nóng)民未來(lái)的生活補(bǔ)貼。

2 各類(lèi)安置模式的優(yōu)缺點(diǎn)分析

2.1 貨幣安置模式

貨幣補(bǔ)償安置的優(yōu)勢(shì)：操作便捷，程序簡(jiǎn)單，受眾面廣，群體集中且普遍接受。自身的缺點(diǎn)：只考慮了農(nóng)民的眼前利益而忽視了失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和生活保障，沒(méi)有充分考慮農(nóng)村土地承載的多種社會(huì)功能，包括一系列與土地有關(guān)的利益和權(quán)利，如財(cái)產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利和就業(yè)機(jī)會(huì)等權(quán)利。這種安置方式將養(yǎng)老和當(dāng)前的生活補(bǔ)償混在一起，使失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)受到威脅。適用范圍：不同經(jīng)濟(jì)水平、不同土地用途都可采用這種安置方法[3]。

2.2 農(nóng)業(yè)安置模式

農(nóng)業(yè)安置的優(yōu)勢(shì)：最大可能地減少了失去土地對(duì)農(nóng)民的影響，對(duì)農(nóng)用土地的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與資源分配有著重要的意義。農(nóng)業(yè)安置的缺點(diǎn)：土地資源的稀缺性使得補(bǔ)償安置模式的適用范圍進(jìn)一步的縮??；土地調(diào)整過(guò)程中仍存在不可避免的矛盾，例如土地肥力、生產(chǎn)生活習(xí)慣和人際關(guān)系等；沒(méi)有提高農(nóng)民的生活水平。適用范圍：適用于農(nóng)業(yè)用地資源豐厚的地區(qū)。

2.3 招工安置模式

招工安置的優(yōu)勢(shì)：部分程度上緩解了失地農(nóng)民的重新就業(yè)問(wèn)題，穩(wěn)定社會(huì)局面。招工安置的缺點(diǎn)：接收單位很難一次性對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行全盤(pán)接收，可操作性不強(qiáng)，未經(jīng)培訓(xùn)的失地農(nóng)民有可能面臨“二次失業(yè)”的可能。適用范圍：被征土地用于工業(yè)項(xiàng)目且企業(yè)屬于勞動(dòng)密集型。

2.4 留地安置模式

留地安置的優(yōu)勢(shì)：用土地?fù)Q土地的方式提高失地農(nóng)民在土地增值收益中的比重，用增值收益的補(bǔ)償作為安置補(bǔ)償?shù)闹匾侄沃籟4]。留地安置的缺點(diǎn)：具有一定的局限性，只有在留地所隱含的價(jià)值能夠承載起失地農(nóng)民長(zhǎng)期生活保障的地區(qū)才能適用。適用范圍：被征土地用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)。

2.5 入股分紅安置模式

入股分紅安置的優(yōu)勢(shì)：農(nóng)民能按年分紅，分享土地的增值收益。入股分紅安置的缺點(diǎn)：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避難度較大，極易受到市場(chǎng)秩序與其他因素的干擾，從而導(dǎo)致增值收益受損。適用范圍：被征土地用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)。

2.6 社會(huì)保障安置模式

社會(huì)保障安置的優(yōu)勢(shì)：失地農(nóng)民的戶籍得以轉(zhuǎn)換，并在今后的生活中得到相應(yīng)的保障。社會(huì)保障安置的缺點(diǎn)：當(dāng)?shù)卣呢?cái)力大小直接關(guān)系到保障措施到位的情況好壞，在現(xiàn)有資金匱乏的狀況下使得保障問(wèn)題充滿了不確定因素[5]。適用范圍：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的地區(qū)能夠收到更加明顯的效果。

2.7 住房安置模式

住房安置模式的優(yōu)勢(shì)：打造宜居農(nóng)村，改善居住環(huán)境。住房安置模式的缺點(diǎn)：首先是改變了農(nóng)民原有的生活習(xí)慣，農(nóng)民失去了原有的門(mén)庭院落，失去了原本的田園生活；其次“上樓”的農(nóng)民還要面臨如何處理鄰里關(guān)系，如何適應(yīng)不同的生活習(xí)慣等問(wèn)題。

3 “1+1+X”安置模式的構(gòu)建

3.1 模式內(nèi)涵

“1+1+X”安置模式充分考慮了少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)實(shí)際。通過(guò)與全疆征地安置模式的比較與分析，筆者發(fā)現(xiàn)貨幣安置模式作為基本的安置模式之一，在“1+1”中貨幣安置模式是其中的必選模式；失去維持生計(jì)的生產(chǎn)土地的失地農(nóng)民只有在社會(huì)保障的相關(guān)支持下，才能獲得生活水平的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，“1+1”中另一項(xiàng)必選安置模式為社會(huì)保障安置模式?！癤”在前兩項(xiàng)安置模式帶來(lái)的福利之后，依據(jù)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)實(shí)際，有選擇的、無(wú)固定數(shù)量限制的多元安置模式集合[6]（圖1）。

3.2 對(duì)貨幣安置模式的優(yōu)化設(shè)想

貨幣安置模式作為傳統(tǒng)的安置模式之一，沿用至今已暴露出諸多缺陷，就在于沒(méi)有充分考慮當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民的“后期安置效應(yīng)”，缺少相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)善意的指導(dǎo)與使用評(píng)價(jià)，會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民發(fā)生“二次上訪”的現(xiàn)象。這在阿克蘇地區(qū)比較普遍，設(shè)置類(lèi)似的“扶持指導(dǎo)”為選擇一次性支付補(bǔ)償款的失地農(nóng)民合理規(guī)劃，善意提醒，以增強(qiáng)貨幣安置模式人性化的一面。

3.3 對(duì)社會(huì)保障安置模式的優(yōu)化設(shè)想

在“1+1+X”安置模式中，對(duì)于社會(huì)保障安置的設(shè)想，首先應(yīng)當(dāng)以提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平為前提，村集體合理組織管理為重點(diǎn)，社保制度配套實(shí)施為依據(jù)，全面提升失地農(nóng)民的養(yǎng)老待遇水平，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老金的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，同時(shí)建立失地農(nóng)民的社保風(fēng)險(xiǎn)基金，由政府組織民間團(tuán)體，集合社會(huì)力量，通過(guò)財(cái)政稅收、社會(huì)捐助、社會(huì)眾籌等方式填補(bǔ)短缺。并由村集體組織設(shè)立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)資金收支實(shí)施監(jiān)管，保證公正、公開(kāi)、透明地運(yùn)行。

3.4 對(duì)“X”安置模式的優(yōu)化設(shè)想

在本研究中，對(duì)于“X”安置模式的初步構(gòu)想主要是依據(jù)為國(guó)家現(xiàn)行推行的其他安置模式，主要包括農(nóng)業(yè)安置、招工安置、留地安置、入股安置、住房安置等其他安置模式[7]。在現(xiàn)有固定安置模式的推行出現(xiàn)困難的情況下，當(dāng)?shù)乜梢試L試為失地農(nóng)民量身定制補(bǔ)償安置模式，更加人性化地為保證失地農(nóng)民的生活質(zhì)量水平不降低做足保障。同時(shí)不同的安置模式的疊加與綜合，或許可以創(chuàng)造出“1+1>2”的安置效果。endprint

4 關(guān)于“1+1+X”安置模式的“SWOT”分析

4.1 優(yōu) 勢(shì)

該模式將傳統(tǒng)的貨幣安置模式與社會(huì)保障安置模式作為必選安置模式充分體現(xiàn)出了對(duì)于少數(shù)民族失地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)實(shí)際的重視，二者可以作為失地農(nóng)民未來(lái)生活的重要保障，緩解了失地農(nóng)民接受新模式所考慮的后顧之憂。通過(guò)綜合運(yùn)用“X”模式作為后期安置工作的后備補(bǔ)充，模式更加靈活，可以更加因地制宜、因時(shí)制宜地為失地農(nóng)民做好安置補(bǔ)償工作。

4.2 劣 勢(shì)

該模式中關(guān)于征地部門(mén)的定位問(wèn)題是落實(shí)好后續(xù)安置模式問(wèn)題的關(guān)鍵。政府部門(mén)的權(quán)責(zé)界限關(guān)系到相關(guān)征地部門(mén)的角色定位，如果定位不清，則會(huì)造成征地與補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)明顯落差，無(wú)疑會(huì)損害失地農(nóng)民的合法權(quán)益；關(guān)于“X”模式的銜接也是該模式的劣勢(shì)之一，形成良好的“高低搭配”作為互補(bǔ)模式是該模式運(yùn)用的重點(diǎn)所在。

4.3 機(jī) 會(huì)

目前的安置模式的運(yùn)用仍處在探索階段，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，鼓勵(lì)差別化的安置政策可以有效地緩解“同地不同價(jià)”的尷尬，避免安置模式的“一刀切”[8]?！?+1+X”安置模式的實(shí)施能夠?yàn)樘幵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展低水平的地區(qū)帶來(lái)實(shí)惠，使少數(shù)民族發(fā)展地區(qū)的失地農(nóng)民享受更人性化的安置模式成為可能。

4.4 威 脅

預(yù)防政府權(quán)力尋租、防止土地投機(jī)是當(dāng)下征地安置工作的難點(diǎn)之一。土地中蘊(yùn)含的高額“隱形福利”是各個(gè)權(quán)利主體所覬覦的對(duì)象，因此“1+1+X”安置模式的監(jiān)管環(huán)節(jié)是保證其公平公正公開(kāi)執(zhí)行的關(guān)鍵所在[9-10]。少數(shù)民族地區(qū)的地緣環(huán)境復(fù)雜，處理好安置補(bǔ)償工作是維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定、確保社會(huì)和諧的重要因素。由于監(jiān)管不力、問(wèn)題反饋不到位而造成的農(nóng)民上訪，群體性事件是該模式是否能夠繼續(xù)實(shí)施的最大難題。

5 結(jié) 論

在對(duì)現(xiàn)有安置模式進(jìn)行充分的比選之后，不難發(fā)現(xiàn)，征地安置模式的實(shí)際運(yùn)用，既不是簡(jiǎn)單的單一安置模式的運(yùn)用，也不是若干個(gè)單一安置模式的簡(jiǎn)單疊加，而是需要依據(jù)每個(gè)地區(qū)征地安置的總體情況與實(shí)際情況，分別從宏觀角度與微觀角度進(jìn)行分析論證，找到一個(gè)適合地區(qū)區(qū)情與民情的綜合安置模式方案。因此，“1+1+X”安置模式的構(gòu)建更能貼合現(xiàn)有的實(shí)際工作思路。雖然該模式只是初步的構(gòu)想，但也算是疆內(nèi)地區(qū)比較大膽的理論創(chuàng)新與嘗試，尤其是針對(duì)南疆少數(shù)民族地區(qū)，只有健全的安置政策、完善的安置模式、前瞻的安置方法，才能真正地做到“為民著想，為民分憂”，真正體現(xiàn)出政府“訪民情、惠民生、聚民心”的工作精神，將征地安置工作中的不穩(wěn)定、不確定因素降到最低，才能夠更加有利于維護(hù)南疆乃至新疆整體良好發(fā)展的大環(huán)境[11]。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧玉玲.農(nóng)地征用中利益主體間的博弈分析[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2012：144-150.

[2]張衛(wèi)平.長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償安置研究[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2010：122-146.

[3]王華春，唐任伍.國(guó)外征地制度對(duì)中國(guó)征地制度改革的啟示[J].云南社會(huì)科學(xué)，2004 （1）：50-54.

[4]聶建青，趙苗苗.植物品種權(quán)交易成本分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2010，21（11）：62-63.

[5]張學(xué)輝，王如淵.基于地方政府行為的農(nóng)地非農(nóng)化均衡模型[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009，23（6）：4-8.

[6]張偉寧，宋翔，張霞.現(xiàn)代企業(yè)理論及其局限性[J].現(xiàn)代營(yíng)銷(xiāo)，2012 （8）：21-22.

[7]張軍連，張鳳榮.農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征用的法律特征及路徑選擇[J].中國(guó)土地，2001 （2）：11-13.

[8]季正琦.上海市失地農(nóng)民征地安置補(bǔ)償問(wèn)題研究[D].上海：華東理工大學(xué)，2014.

[9]楊濤；施國(guó)慶.我國(guó)失地農(nóng)民問(wèn)題研究綜述[J].南京社會(huì)科學(xué)，2006 （7）：85-88.

[10]齊斌.基于文獻(xiàn)計(jì)量的我國(guó)失地農(nóng)民研究現(xiàn)狀[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技，2015，43（2）：100， 106.

[11]羅文春.基于農(nóng)民意愿的土地征收補(bǔ)償研究[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2011.endprint