◎ 張琳薇　盧為民

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倫敦：集約用地與環(huán)境宜居互促共贏

◎ 張琳薇盧為民

倫敦是英國最大的城市，也是英國的政治、商業(yè)、金融、文化和旅游中心。一方面，由于受到行政區(qū)劃及綠帶政策的限制，倫敦的市域邊界難以向外拓展，總市域面積共1574平方公里，分為內(nèi)倫敦和外倫敦兩部分，共33個自治市；另一方面，人口受到首都集聚效應(yīng)的影響不斷增加，自1986年以來，已從當(dāng)時的680萬上升到2013年的840萬。

隨著人口的增長，倫敦住房需求不斷增加，同時，人們改善居住環(huán)境和條件的愿望也日漸強(qiáng)烈，但城市建設(shè)被控制在既定范圍內(nèi)，如何在有限的發(fā)展空間內(nèi)解決住房問題，構(gòu)建最佳的居住環(huán)境是倫敦市政府近期著力探索的課題。

調(diào)整建設(shè)用地布局 提升城市居住環(huán)境

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1971年倫敦市域面積為1640.8平方公里，其中，住宅用地538平方公里，占城市用地總量的32.79%；2005年倫敦市域面積下降到1596.23平方公里，住宅用地被分為住宅建筑和住宅庭院兩部分，兩者之和達(dá)到519.61平方公里，占城市用地總量的32.55%。

對比1971年和2005年兩年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：

一是倫敦城市建設(shè)用地規(guī)?？偭炕揪S持不變，大致為1600平方公里。20世紀(jì)40～70年代是倫敦進(jìn)行大規(guī)模新城建設(shè)的階段，倫敦市政府對城市建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行了較大調(diào)整。此后，城市規(guī)劃不斷成熟，城市空間組織也已成形，受到城市規(guī)劃，尤其是綠化環(huán)帶的限制，城市橫向擴(kuò)張的可能性近乎為零，城市建設(shè)用地規(guī)?？偭炕颈３植蛔?。

二是住宅用地面積略有下降，1971年至2005年的年均降幅為0.1%。1971年，倫敦住宅用地面積為538平方公里，到2005年下降至519.61平方公里，住宅用地面積穩(wěn)中有降。

由于嚴(yán)格控制了建設(shè)用地總規(guī)模，住房用地面積又略有下降，倫敦建設(shè)用地的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化，并通過調(diào)整住房用地的空間布局，進(jìn)一步提升城市的居住環(huán)境品質(zhì)。

◆增加綠化用地面積，并提高住宅配套用地占比

1971～2005年，倫敦綠化面積增加了132.7平方公里，增幅達(dá)27.8%。2005年，城市綠化用地面積占總市域面積的比例高達(dá)38.23%，可見，倫敦市政府十分注重生態(tài)城市的營造，為改善居民居住條件，不斷增加綠化用地的供給。

同時，倫敦的居住區(qū)內(nèi)一般設(shè)有公共圖書館、洗衣房、郵局、酒吧、飯店、理發(fā)店及各種商店等文化、服務(wù)設(shè)施。公共汽車、地鐵和客運(yùn)列車可以將市民從居住區(qū)帶到城市的每個角落，因此居住區(qū)內(nèi)的居住配套用地占比較高，以2005年為例，純住宅用地為138.96平方公里，與之配套的住宅庭院面積高達(dá)380.65平方公里，配套用地面積是純住宅用地面積的近3倍，大大提高了居民居住的便利性和舒適性。

◆住宅布局合理，軌道交通便捷

整個倫敦市域的住宅布局呈現(xiàn)明晰的同心圓形態(tài)，局部地區(qū)住宅沿軌道交通呈軸向開發(fā)，星狀彌漫式分布。從整體上來看，第一環(huán)，倫敦市中心布滿了辦公大樓、商店和公共建筑，住宅較少；第二環(huán)，內(nèi)倫敦以聯(lián)排住宅為主，但在戰(zhàn)爭中遭到轟炸或戰(zhàn)后被鏟平的地區(qū)，修建起了密度較高的公營住房，但即使在建筑最密集的地區(qū)仍留有片片空地；第三環(huán)，外倫敦主要分布的是郊區(qū)建筑，住宅建設(shè)的密度顯著低于內(nèi)倫敦地區(qū)；第四環(huán)，綠帶，整個城市發(fā)展被控制在綠帶以內(nèi)。

從局部地區(qū)看，隨著軌道交通的發(fā)展，住宅從中心城區(qū)向郊區(qū)和新城沿著軌道線路逐步蔓延。由于倫敦缺少通衢大道，市內(nèi)形成了以私人小汽車連接家庭和鐵路車站、鐵路干線溝通新城和倫敦市中心、公共汽車連接地鐵和鐵路車站的完善體系。倫敦人愿意使用公共交通工具上下班，每天早晨有超過3/4進(jìn)入倫敦市區(qū)的人是乘火車而來的，這也造就了倫敦住宅在郊區(qū)沿軌道線路呈帶狀開發(fā)，在交通線路末梢呈星狀布局的特點(diǎn)。

◆新城的住宅呈分散組團(tuán)式布局，盡可能實(shí)現(xiàn)職住平衡

倫敦的每個新城由一個中心城及若干個居住社區(qū)和工業(yè)區(qū)構(gòu)成。其中，中心城設(shè)置在新城的幾何中心；每個居住社區(qū)有自己的中心，設(shè)有社區(qū)服務(wù)設(shè)施，如小學(xué)、診所、商店、社區(qū)活動中心和酒吧等，新城住宅的這種分散組團(tuán)模式使得居住社區(qū)基本上能就地平衡居民的就業(yè)、居住和購物需求。工業(yè)區(qū)則基本上設(shè)置于新城的邊緣地帶。中心城、居住社區(qū)和工業(yè)區(qū)之間主要依靠公共交通連接。這種布局模式不僅實(shí)現(xiàn)了新城范圍內(nèi)的產(chǎn)城融合與職住平衡，而且有利于土地的集約化使用。

◆住房用地與綠化用地交錯環(huán)繞，使社區(qū)更加宜居

倫敦市內(nèi)在17～19世紀(jì)集中開發(fā)了眾多聯(lián)排住宅以及被聯(lián)排住宅所圍合的花園廣場，這種居住區(qū)開發(fā)被稱作聯(lián)排住宅及廣場開發(fā)，而這樣的土地開發(fā)形式?jīng)Q定了倫敦住宅與綠化用地的緊密關(guān)系。因?yàn)橛穆?lián)排住宅一般沒有各自專用的庭院，但眾多家庭共同居住，逐漸形成了很多共有的氣派優(yōu)美的庭院。英國人向往田園、喜好田園風(fēng)情，因此在建筑物密集的市區(qū)，可以瞭望綠色、享受綠色空間的花園廣場深受他們的喜愛。聯(lián)排住宅及廣場開發(fā)的流行造就了綠化用地與居住區(qū)交錯地分布于城市各處的布局形態(tài)，也可以說倫敦就是由這樣的集合體構(gòu)成的都市村莊，這使得倫敦的居住社區(qū)十分綠色宜人。

挖掘存量用地 確保住房供給

在控制用地總量，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局的情況下，倫敦市政府仍實(shí)現(xiàn)了住房供給的增加，如在1971年至2005年的30多年中，住宅用地規(guī)模穩(wěn)中有降，住宅總套數(shù)增加了近50萬套，這主要得益于倫敦市政府重視存量用地上住宅潛力的挖掘，確保了住房的有效供給。

◆分階段找準(zhǔn)重點(diǎn)，實(shí)施存量開發(fā)策略

為增加住房的供給，倫敦市政府在住房規(guī)劃的不同時期采取不同的用地策略。在規(guī)劃早期階段，將重點(diǎn)放在充分挖掘、利用已開發(fā)地區(qū)住房發(fā)展?jié)摿ι?，高效利用存量住宅地塊；在規(guī)劃中期階段，通過改變工業(yè)、商業(yè)地塊的用地性質(zhì)，促進(jìn)土地的混合利用；在規(guī)劃后期階段，通過棕地的生態(tài)化改造，在棕地上優(yōu)先開發(fā)住房。而且對于部分有實(shí)際需求的地區(qū)，住房用地的規(guī)模還可進(jìn)一步擴(kuò)大。據(jù)測算，倫敦的機(jī)遇性增長地區(qū)（規(guī)劃中有項(xiàng)目啟動而進(jìn)入機(jī)遇增長期的地區(qū)）未來可以新增30.3萬套的住房，而機(jī)遇性增長地區(qū)又是倫敦主要的棕地儲備區(qū)域。因此，倫敦市政府要求各地方政府優(yōu)先發(fā)展機(jī)遇性增長地區(qū)，充分利用其中的棕地和潛在棕地（可由多余工業(yè)用地轉(zhuǎn)化而來），在交通節(jié)點(diǎn)做中低層的高密度住宅開發(fā)。

◆設(shè)定關(guān)鍵性規(guī)劃評估指標(biāo)，確保存量開發(fā)任務(wù)落實(shí)到位

倫敦市政府通過設(shè)置關(guān)鍵績效指標(biāo)，對住房規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行考核評價(jià)。如從《大倫敦規(guī)劃2011》開始提出了24個關(guān)鍵績效指標(biāo)，其中有多個指標(biāo)與住房規(guī)劃的執(zhí)行有關(guān)。比如，“最大化地使用已經(jīng)開發(fā)土地的比例”就是其中的控制指標(biāo)之一，以達(dá)到“保持新的住宅開發(fā)至少96%是先前開發(fā)的土地”的目標(biāo)，該指標(biāo)的設(shè)置可以鼓勵規(guī)劃實(shí)施者通過二次更新、舊住房改造、盤活空置住宅等方式，充分挖掘新增住房的供應(yīng)空間，確保存量開發(fā)任務(wù)落實(shí)到位。

◆劃定特定區(qū)域，新的住宅項(xiàng)目須在已開發(fā)土地上進(jìn)行

目前，倫敦市政府劃定了20個住宅區(qū)，每個區(qū)域都設(shè)定了引導(dǎo)性的住房供應(yīng)量。地方政府可引進(jìn)私人機(jī)構(gòu)在這些區(qū)域內(nèi)進(jìn)行新建住房的開發(fā)，市政府則針對各區(qū)域的不同情況，給予撥款、選址和規(guī)劃上的幫助，但要求這些項(xiàng)目一定要結(jié)合城市更新（提供交通、學(xué)校、圖書館、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施），在已開發(fā)的土地上進(jìn)行。

◆加強(qiáng)需求預(yù)測，增加中小套型住房建設(shè)規(guī)模

《倫敦住宅發(fā)展戰(zhàn)略2014》明確提出了倫敦未來住房發(fā)展定位，即增加各種所有權(quán)類型的住房供給量，特別是增加可支付住房的供給。根據(jù)這一目標(biāo)定位，預(yù)測了未來20年的新增住房需求量。其中，三居室以下的房屋達(dá)到了38240 套/年，占每年新房需求總數(shù)的78.29%，據(jù)此，中小套型被確定為政府住房建設(shè)、存量改造的主要方向，以確保住房的有效供給。

（原載《中國國土資源報(bào)》）