張輝

在新一輪大部制改革的進(jìn)程中，中央對(duì)國(guó)家海洋局進(jìn)行了重組，重組后的國(guó)家海洋局對(duì)外以中國(guó)海警局名義進(jìn)行統(tǒng)一海上維權(quán)執(zhí)法。但由于海洋局勢(shì)日漸復(fù)雜和海上行政執(zhí)法的特殊性，海警立法亟需加快步伐。

海警立法迫在眉睫

首先，海洋對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略構(gòu)想的重要性日益凸顯。黨的十八大明確提出要建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略。建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，不僅要有強(qiáng)大的國(guó)防，而且要有一支強(qiáng)大的海上執(zhí)法力量來(lái)有效維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。

其次，為了加強(qiáng)國(guó)家海上執(zhí)法力量，推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，2013年國(guó)務(wù)院重新組建國(guó)家海洋局，將國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)任務(wù)整合，并以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。成立海警局是我國(guó)順應(yīng)國(guó)際海洋執(zhí)法發(fā)展趨勢(shì)，有效維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益的現(xiàn)實(shí)舉措。但是，根據(jù)行政合法性原則，行政權(quán)力的存在和行政職權(quán)的行使必須于法有據(jù)，符合法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，法律創(chuàng)制要先于機(jī)構(gòu)設(shè)置。而新組建的中國(guó)海警局雖然全國(guó)人大已經(jīng)批準(zhǔn)，但急需解決海警執(zhí)法法律依據(jù)問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。”

第三，在海警立法上，世界主要海洋國(guó)家都制定有專門的法律來(lái)彰顯本國(guó)海洋警察權(quán)，以維護(hù)自身的海洋權(quán)益。如美國(guó)制定有海岸警備隊(duì)法，日本制定有海上保安廳法等。因此，鑒于我國(guó)面臨嚴(yán)峻的海洋形勢(shì)，海警立法非常必要和緊迫。筆者建議，我國(guó)海警的全稱應(yīng)是“中華人民共和國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)”（China coast guard），全國(guó)人大應(yīng)加緊制定《中華人民共和國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)法》，在性質(zhì)定位、管理體制、組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)權(quán)限上賦予海警應(yīng)有的法律地位；國(guó)務(wù)院根據(jù)《中華人民共和國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)法》制定《中華人民共和國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法工作條例》，細(xì)化海警職責(zé)權(quán)限、規(guī)范執(zhí)法流程以及警械武器使用，以保障中國(guó)海警依法維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和海域治安秩序。

海警是具有警察屬性的軍事化執(zhí)法力量

首先，海警是我國(guó)管轄海域的維權(quán)與綜合執(zhí)法力量。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，沿海國(guó)管轄海域包括內(nèi)海、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》通過(guò)把全球海洋劃分為具有不同法律地位的區(qū)域，賦予沿海國(guó)和其他國(guó)家在不同海域的權(quán)利和利益。中國(guó)海警局成立后，中國(guó)海警的職責(zé)范圍發(fā)生了重大變化。整合后的中國(guó)海警執(zhí)法人員不僅要維護(hù)海上治安，履行公安機(jī)關(guān)職能，而且要承擔(dān)海上緝私以及海監(jiān)、漁政部門的海上執(zhí)法工作。海警執(zhí)法是海上綜合性執(zhí)法，涵蓋海洋維權(quán)、海域使用、漁業(yè)管理、海洋環(huán)境保護(hù)、海島保護(hù)、海上緝私、海上治安管理等事項(xiàng)。

其次，海警必須具有警察屬性。海警作為我國(guó)管轄海域執(zhí)法力量，為維護(hù)海洋權(quán)益和海域治安秩序，依法行使登臨檢查、扣留、緊追以及使用警械武器等警察權(quán)。依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，公安機(jī)關(guān)邊防海警、海關(guān)總署海上緝私警察均是行使偵查權(quán)的主體，機(jī)構(gòu)或者名稱的變化并不影響法律上其仍為行使偵查權(quán)的合法主體。國(guó)家內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整，將其并入新成立的中國(guó)海警局，其偵查權(quán)由海警局繼續(xù)行使。偵查權(quán)是一國(guó)刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)刑事犯罪行使的重要司法職權(quán)。因此，中國(guó)海警不僅是海上綜合行政執(zhí)法力量，而且是海上刑事司法的重要機(jī)關(guān)?？傊?，中國(guó)海警是為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的海洋維權(quán)形勢(shì)、適應(yīng)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略而產(chǎn)生的一個(gè)特殊警種，是具有警察屬性的海上維權(quán)與綜合執(zhí)法力量。筆者建議，將“海警”概念及其“維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和海域治安秩序職責(zé)”在《中華人民共和國(guó)警察法》中予以規(guī)定。

第三，海警必須軍事化。對(duì)管轄海域的強(qiáng)大維權(quán)能力與高效的執(zhí)法服務(wù)能力是衡量海洋強(qiáng)國(guó)的一個(gè)重要標(biāo)志。而這則離不開一支準(zhǔn)軍事化的海上執(zhí)法力量。這也是美國(guó)、日本等國(guó)家有效管理國(guó)家管轄海域的成功經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)嚴(yán)峻的海洋形勢(shì)，我國(guó)要高效、有力地維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和海上治安秩序，就必須建立具有警察屬性的軍事化的海上維權(quán)與綜合執(zhí)法力量，這樣才能形成對(duì)管轄海域的有效管控與快速反應(yīng)。

建立中國(guó)海警執(zhí)法規(guī)范體系

中國(guó)海警是為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的海洋維權(quán)形勢(shì)、適應(yīng)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略而產(chǎn)生的一個(gè)特殊警種，是具有警察屬性的海上維權(quán)與綜合執(zhí)法力量。整合后的中國(guó)海警雖然擔(dān)負(fù)的是海上綜合執(zhí)法工作，但主要是維權(quán)和維護(hù)海域治安秩序，以履行公安機(jī)關(guān)職能為主。這就需要通過(guò)立法厘清海警職責(zé)權(quán)限，規(guī)范海警執(zhí)法業(yè)務(wù)流程。

筆者認(rèn)為，中國(guó)海警執(zhí)法規(guī)范體系主要包括以下內(nèi)容：海上登臨權(quán)、檢查權(quán)行使和維權(quán)巡航規(guī)范；海上緊追權(quán)行使規(guī)范；海上警械武器使用規(guī)范；海上治安管理規(guī)范；海上犯罪偵查規(guī)范；海上緝私規(guī)范；漁業(yè)執(zhí)法規(guī)范；海上資源環(huán)境執(zhí)法規(guī)范；海域使用執(zhí)法規(guī)范；海島保護(hù)執(zhí)法規(guī)范。

制定海上使用警械和武器的法律規(guī)范

目前，中國(guó)海警海上維權(quán)執(zhí)法已經(jīng)常態(tài)化，由于嚴(yán)峻的海洋形勢(shì)，維權(quán)執(zhí)法船與目標(biāo)船的對(duì)抗、沖突也已常態(tài)化。因此，為有效維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，維權(quán)執(zhí)法中使用武力也應(yīng)常態(tài)化。使用警械武器在任何國(guó)家都是常規(guī)的警察執(zhí)法手段，但又是突出體現(xiàn)警察強(qiáng)制力的職權(quán)，存在著不當(dāng)行使或者濫用的可能，容易引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，因此需要法律的規(guī)制。但是，海上維權(quán)執(zhí)法在執(zhí)法環(huán)境、對(duì)象、手段等方面與陸地有別，國(guó)家現(xiàn)有關(guān)于使用警械武器的法律規(guī)范難以適應(yīng)海上維權(quán)執(zhí)法特點(diǎn)。

海上維權(quán)執(zhí)法是處于海洋形勢(shì)嚴(yán)峻、對(duì)抗沖突激烈、自然條件險(xiǎn)惡的海域環(huán)境，執(zhí)法對(duì)象和目標(biāo)是外國(guó)違法船舶，目前主要的控制和約束手段是使用水炮。同時(shí)，由于我國(guó)管轄海域情況異常復(fù)雜，我海洋權(quán)益受海洋鄰國(guó)的挑戰(zhàn)具有長(zhǎng)期性，海上維權(quán)執(zhí)法使用警械武器很容易引發(fā)涉外事件，涉及政治、外交和海洋權(quán)益爭(zhēng)議等重大問題，其政策性、復(fù)雜性、敏感性、沖突性強(qiáng)。實(shí)踐中，海上維權(quán)執(zhí)法使用警械武器一事一請(qǐng)，處于無(wú)法可依的困境。執(zhí)法者擔(dān)心追究責(zé)任、秋后算賬，在遇到需要依法使用警械武器時(shí)普遍存在不愿、不敢使用的問題。國(guó)際上沒有出現(xiàn)任何條約明確禁止一國(guó)在海上維權(quán)執(zhí)法時(shí)合法使用武力，各沿海國(guó)國(guó)內(nèi)立法也都允許海上維權(quán)執(zhí)法合法使用武力。如《美國(guó)法典》第14篇之執(zhí)法部分中明確規(guī)定：“海岸警衛(wèi)隊(duì)在保障檢查等執(zhí)法目的時(shí)可以為了強(qiáng)制遵守而使用所有必要的武力?！?/p>

目前，我國(guó)海警海上維權(quán)執(zhí)法使用警械武器主要參照的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》，但該條例并未涵蓋海上維權(quán)執(zhí)法使用武力的特殊規(guī)則，致使海上維權(quán)執(zhí)法使用警械武器存在無(wú)法可依、有法難依的現(xiàn)實(shí)問題。海上維權(quán)執(zhí)法使用武器容易引發(fā)涉外事件，比陸地具有更大事后追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)性，迫切需要建立健全使用武器的保障性制度，即使用武器的職務(wù)豁免制度。世界各國(guó)在使用武器方面的規(guī)定雖然有很大的差異，但是職務(wù)行為受到法律保護(hù)是許多國(guó)家的通例。

因此，我國(guó)有必要參照相關(guān)國(guó)際法規(guī)則和司法實(shí)踐，及時(shí)制定專門的海上維權(quán)執(zhí)法使用警械和武器法律規(guī)范，以保障海警依法有效維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和海域治安秩序。（作者系2015年國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“完善我國(guó)海洋法律體系研究”課題組成員）