姚冬琴

5月17日， 審計署發(fā)布2016年第一季度貫徹落實國家重大政策措施跟蹤審計結(jié)果，發(fā)現(xiàn)有94.28億元專項資金未及時安排使用發(fā)揮效益。

當(dāng)前，落實去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板任務(wù)，很多領(lǐng)域需要大量資金，盤活“沉睡資金”顯然更為迫切。為何中央一再部署要求，仍有大量資金“趴在賬上”？哪些因素影響財政資金統(tǒng)籌盤活？如何推動專項資金的清理、整合、規(guī)范，提高財政資金使用效益？日前，審計署專門召開專題座談會，研討進一步盤活財政存量資金、促進專項資金統(tǒng)籌整合。

財政資金分配“碎片化”：農(nóng)林水類專項由114個處室管部分領(lǐng)域騙取比例達到37%

審計署副審計長袁野在座談會上談道，當(dāng)前比較突出的問題是，財政資金在分配上還存在著“散”“小”的問題，使用上還存在比較“亂”的問題。

從這幾年審計結(jié)果公告看，目前財政專項資金的分配“碎片化”問題突出，而且特別體現(xiàn)在與民生關(guān)系度比較大的項目上。他介紹說，2014年審計機關(guān)曾對專項資金的分配渠道進行深入解剖發(fā)現(xiàn)，農(nóng)林水事務(wù)類中的66個專項，在分配時中央層級就有9個部門在管， 具體又分散到各部門下屬的50個司局、再分散到114個處。“分配渠道非常散。這塊資金由114個處分配管理，到底有多少個政策方向？”袁野說。

碎片化、部門化、司處化現(xiàn)象在轉(zhuǎn)移支付分配中也比較突出。袁野介紹說，比如2014年財政部上報轉(zhuǎn)移支付項目是133個，但是在實際執(zhí)行中，安排的明細專項是362個。審計抽查了其中343個明細專項，資金分配涉及到43個部門、123個司局、209個處室。資金使用中效率不高。

一些專項不僅使用效率不高，有的在使用中還存在著不安全的問題。比如2013年審計發(fā)現(xiàn)，有的專項由于分配的部門多，基層逐級審核上報、信息溝通不夠、審核監(jiān)管不到位等，弄虛作假問題比較突出。審計重點抽查了林業(yè)貸款貼息、成品油價格補助、農(nóng)機具購置補貼、中央基建投資、縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵等專項，發(fā)現(xiàn)騙取比例達到抽查金額的37%。2014年，審計部門繼續(xù)對專項進行審計，重點抽查了關(guān)閉小企業(yè)中央財政補助專項資金、涉農(nóng)資金等，發(fā)現(xiàn)資金被騙取套取的情況還是不能忽視。

基層整合資金有“三怕”：今年整合，明年就沒了資金要區(qū)分基層政府的“制度創(chuàng)新”與“違紀違法”

整合使用財政資金，在實踐中還存在一些難點。袁野在座談會上談道，在審計調(diào)研中感到，對于財政資金整合使用，基層有“三怕”：第一怕失去專項支持不敢整合。“錢是按照條條框框來的，按照一個部門一個部門落下來，拿到資金以后可能有多種原因沒有辦法使用，但要調(diào)整到其他部門統(tǒng)籌安排，就怕整合出去的資金往往第二年上級就不再安排了，而且這個現(xiàn)象在審計中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了?！痹罢f，基層第二個擔(dān)心是把資金整合出去，把上級部門得罪了。第三個擔(dān)心是，很多資金跟著政策走，有考核目標(biāo)，地方根據(jù)實際對資金進行了整合，但年底考核責(zé)任沒完成，影響政績。

審計署在5月17日發(fā)布的審計結(jié)果公告解讀中也提到，一些現(xiàn)行制度規(guī)章與統(tǒng)籌使用財政存量資金的政策要求沒有及時銜接，涉及專項分配使用的具體制度規(guī)定、特別是相關(guān)部門有些“?？顚Ｓ谩薄按蜥u油的錢不能買醋”等規(guī)定還沒有修訂完善，基層往往難以突破這些規(guī)定進行有效整合，造成“不能作為”。

就此，審計署建議要按照簡政放權(quán)精神，加快清理修訂影響財政資金統(tǒng)籌使用的制度規(guī)定，鼓勵在資金統(tǒng)籌使用中進行制度創(chuàng)新，給予基層政府更多資金統(tǒng)籌自主權(quán)，鼓勵先行先試，大膽探索，切實促進提高財政資金效益。

在審計實踐中，如何把握“制度創(chuàng)新”與“違反專款專用規(guī)定”的界限？審計署財政審計司相關(guān)負責(zé)人在座談會上指出，要做好“三個區(qū)分”：把推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素等違法違紀行為區(qū)別開；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利等違紀違法行為區(qū)分開來，審慎做出結(jié)論和處理。

專 家 觀 點

沉淀資金成了一些地方政府和部門的既得利益

查出資金閑置問題，基本以整改為主，缺乏有效的問責(zé)機制

南京審計大學(xué)副校長裴育：利益驅(qū)動使得各級政府和政府部門盤活、整合專項資金的積極性比較低，甚至存在抵觸情緒。很多專項會涉及到部門和官員的權(quán)力，沉淀的資金已經(jīng)成為一些地方政府和部門的既得利益。對于專項進行盤活和整合資源，必然會削弱相應(yīng)的權(quán)力，損失既得利益。財政存量資金清理范圍實際上還不夠全面，從這個角度來看，打一個不恰當(dāng)比方，觸動利益比觸動靈魂還難。

同時，財政專項資金的盤活和整合缺乏有效的約束問責(zé)機制。比如，有的地方使用中央專項資金種類繁多，其管理是依靠地方政府，對資金使用難以形成有效約束。對于資金閑置問題，無論是內(nèi)部檢查還是外部發(fā)現(xiàn)的，基本以整改為主，無法形成有效的問責(zé)機制。

減少財政專項為什么這么難？

官本位思想作怪，每個部門都要有專項，否則工作就沒法開展了

全國工商聯(lián)辦公廳副主任姜建靜：談資金整合之前，首先應(yīng)該先談減少專項資金。當(dāng)前專項資金種類特別多，這跟十八屆三中全會提出的市場在資源配置中起決定性作用的精神不符。總理經(jīng)常說，政府的改革要加大力度。但目前各部門改革還是不到位，尤其有資金分配權(quán)的部門，有時候是官本位思想作怪，每個部門都要有專項，沒有的話工作就沒法開展了。這種情況我也接觸過。

諸如民生、教育、科研、醫(yī)療、社保等方面，涉及特別貧困的人，涉及到個人的補貼，這些專項是應(yīng)該有的，但也有其他一些專項沒有設(shè)立的必要。所以，我覺得首先應(yīng)該把已有的專項清理一下。強調(diào)利用市場機制，比如社會機構(gòu)的建立，包括社區(qū)醫(yī)療點、基層醫(yī)療衛(wèi)生、體育設(shè)施等，都可以通過市場運作、通過招標(biāo)等方式引導(dǎo)社會資金來辦。那些沒必要設(shè)立的專項應(yīng)該清理，清理不掉再整合。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長、審計署特約審計員王雍君： 經(jīng)常聽說，專項資金數(shù)量減少了多少，但其實仔細一看，很多專項還是原來的部門在管，只是把原來部門管理的多項在名稱上合并成一項，但還是按照原來的體制機制在運作。

我的想法是，真正的財政資金整合，應(yīng)該是由財政部門統(tǒng)籌管理所有的財政轉(zhuǎn)移支付，其他任何部門是沒有財權(quán)的，只有事權(quán)。

另外，除了證明必須是中央政府在全國范圍內(nèi)實施的以外，其他沒有合理性的專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該通過因素法直接分配到縣?？h及縣以下基層政府為中國70%以上的人口提供了70%以上的公共服務(wù)，他們是重心所在。 提前告知縣政府，未來三年從中央政府、上級政府可以拿到多少專項資金，這就能夠大大增強地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，也能夠有預(yù)見性。現(xiàn)在這項工作做起來非常難，但審計部門可以在審計報告中提出建議。

如何最大限度發(fā)揮財政資金使用效益？

合理劃分財權(quán)與事權(quán)；改革收支掛鉤制度；建立督查和問責(zé)機制

南京審計大學(xué)副校長裴育：有五方面建議：第一，進一步促進財稅體制完善和改革創(chuàng)新。合理劃分中央和地方以及地方各級政府之間的事權(quán)，確定財權(quán)事權(quán)的匹配，這是有效解決當(dāng)前我國財政專項資金問題以及其他財政問題的重要途徑。

第二，要進一步促進財政專項資金規(guī)范管理和改革創(chuàng)新。可以推動建立專項撥款與資金盤活相銜接的約束機制，對財政專項資金使用進度慢、盤活財政專項資金存量不力的地方減少下一年度的安排，對于結(jié)余消化不力的部門相應(yīng)減少下一年度的預(yù)算安排。

第三，進一步促進完善相關(guān)法律法規(guī)，弱化掛鉤事項預(yù)算支出剛性（編者注：掛鉤是指教育、科技、農(nóng)業(yè)等財政支出與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤）。教育、農(nóng)業(yè)、科技支出具有很強的支出剛性，再加上全國一刀切，導(dǎo)致專項資金沉淀中上述掛鉤事項比較高?？梢赃M行三大掛鉤事項改革，探索建立符合各地區(qū)實際的三大事項收支新機制，取消全國一刀切的做法，相應(yīng)可以降低三大事項預(yù)算支出剛性，盤活預(yù)算資金。

第四，進一步促進專項資金領(lǐng)域簡政放權(quán)改革，簡化審批程序，促進專項資金的管理由重申報向重管理轉(zhuǎn)變，監(jiān)督由財政合規(guī)向財政績效轉(zhuǎn)變。

第五，進一步促進建立健全盤活財政存量資金督查和問責(zé)機制，比如說可以推動建立財政專項資金結(jié)轉(zhuǎn)日常報告制度，定期進行督促檢查，對于支出進度慢、盤活財政專項資金不力的地區(qū)和部門進行通報，并依照新修訂的《預(yù)算法》和《財政違法行為處罰處分條例》進行處理。