王裕根

(中南財經(jīng)政法大學,湖北 武漢 430073)

法治評估的另一種路徑：來自WGI法治指數(shù)的啟示*

王裕根

(中南財經(jīng)政法大學,湖北 武漢 430073)

法治指數(shù)評估的路徑選擇需要結(jié)合域外法治評估的實踐經(jīng)驗進行完善和創(chuàng)新。WGI法治指數(shù)評估是建立在不同數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)信息的“二次分析”基礎(chǔ)上來測量一國的法治估計值，其內(nèi)在邏輯區(qū)別于國內(nèi)法治指數(shù)評估的路徑選擇。通過分析WGI法治指數(shù)評估路徑的選擇，發(fā)現(xiàn)其數(shù)據(jù)信息的收集、處理乃至法治評估結(jié)果的公布和使用需要為我國法治指數(shù)評估提供了經(jīng)驗借鑒，主要表現(xiàn)為一是要充分考慮指數(shù)結(jié)果的“參照”功能而非“依照”功能；二是要語境化理解指數(shù)的生成和使用；三是做到評估主體的中立性與數(shù)據(jù)來源多樣化；最后是要接受公眾開放性審查和監(jiān)督。未來我國法治指數(shù)評估實踐將借鑒上述經(jīng)驗不斷走向成熟和完善。

WGI；法治；法治指數(shù)

一、問題的緣起

自“余杭法治指數(shù)”誕生以來，法治指數(shù)作為法治評估的重要手段逐步受到關(guān)注。尤其在地方法治建設(shè)“綱要”、“規(guī)劃”、“意見”*例如，“法治江蘇建設(shè)綱要” (2004)、“法治浙江決定”(2006)、 “法治湖北建設(shè)綱要” (2009)、 “法治湖南建設(shè)綱要” (2011)、“法治江西建設(shè)規(guī)劃綱要”(2014)等等。出臺之后，如何采取科學的量化手段評估本地法治發(fā)展水平成為了地方法治建設(shè)的重要手段。伴隨著地方法治指數(shù)評估實踐在國內(nèi)不斷深入發(fā)展，許多法治評估的實踐經(jīng)驗不斷總結(jié)和創(chuàng)新，法治評估的整體性和科學性得到進一步提升。2016年4月10日由中國人民大學法治評估研究中心發(fā)布的報告顯示，我國2015年法治水平為70.6分，開創(chuàng)了我國在國家層面推行法治評估的實踐經(jīng)驗，進一步推進了我國法治指數(shù)評估的實踐。與世界法治指數(shù)評估運動發(fā)展軌跡類似，我國法治指數(shù)評估的發(fā)展軌跡也走著學術(shù)探索與實踐推動“雙軌制”道路。自“法治指數(shù)”評估方法引入我國以來，對“法治”概念的量化研究成為了學界的一大熱點。從國內(nèi)研究現(xiàn)狀來看，學界對法治指數(shù)評估的理論維度、路徑選擇以及正當性做了系統(tǒng)研究，與此同時，也有不少學者理性審視法治指數(shù)評估的弊端，這表現(xiàn)在法治指標設(shè)置不科學、權(quán)重設(shè)置不合理、數(shù)據(jù)不真實等方面。從研究內(nèi)容來看，國內(nèi)學者大都集中于法治指數(shù)的評估路徑之辯、評估指標之辯、評估方法之辯以及評估定量之辯，并且鑲嵌于法治指數(shù)本土化之辯的目標之中*周尚君,王裕根.法治指數(shù)評估的理論反思與前瞻[J].廣州大學學報(社會科學版)，2015,(3):18-25.。從研究類型看，地方法治指數(shù)與法治評估的理論研究相對成熟*付子堂, 張善根.地方法治建設(shè)及其評估機制探析[J].中國社會科學，2014,(11):123-143；錢弘道等.法治評估及其中國應(yīng)用[J].中國社會科學，2012,(4):140-160.；法治指數(shù)的中國語境研究備受關(guān)注*蔣立山.中國法治指數(shù)設(shè)計的理論問題[J].法學家，2014,(1):1-18.；法治指數(shù)專項化評估研究亦受青睞*方桂榮,錢弘道.司法透明指數(shù)的合理化考證[J].內(nèi)蒙古社會科學，2015,(2):65-71.張保生,張中,吳洪淇等.中國司法文明指數(shù)報告2014[M].北京：中國政法大學出版社，2015.。無論是地方法治指數(shù)評估的實踐探索，還是法治指數(shù)專項化評估路徑的突破，終究是為了解決“如何更好地推進法治指數(shù)中國化”問題。因此，借鑒世界法治指數(shù)評估的經(jīng)驗，聯(lián)系中國具體實際解決法治指數(shù)中國化前進中的問題，始終是學界一以貫之的目標。但遺憾的是，對世界法治指數(shù)有一些簡單的譯介，卻鮮見對其有全面的研究?；诖?，本文擬通過追溯全球治理指標(Worldwide Governance Indicator，以下簡稱WGI)法治指數(shù)的“原創(chuàng)性”內(nèi)容，并對我國法治指數(shù)評估的路徑選擇和評估方法進行經(jīng)驗審視，提出我國法治指數(shù)評估路徑的完善和改進的方向。

二、WGI如何量化法治？

自1996年開始，來自世界銀行的Kaufmann.Daniel和Kraay.Aart和Zoido.Pablo(以下簡稱KKZ)三位學者建議，在整合來自國際政府組織和非政府組織的各種指標數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，發(fā)展一套能夠有效評估世界各國治理狀況的全球治理指標體系*KKZ綜合廣義和狹義的“治理”概念之后，把治理定義為“一個國家權(quán)力運行的傳統(tǒng)和機制”。在此定義下，主要包括三個方面內(nèi)容：(a)政府的選舉、監(jiān)督和替代的過程；(b)政府有效制定和推行合理政策的能力；(c)公民和國家得到調(diào)整經(jīng)濟和社會關(guān)系的制度的尊重。同時，用六個聚合性維度測量“治理”觀念：發(fā)言權(quán)與問責(Voice and Accountability)、政局穩(wěn)定與無暴力(Political Stability and Absence of Violence)、政府效能(Government Effectiveness)、監(jiān)管質(zhì)量(Regulatory Quality)、法治(Rule of Law)以及腐敗控制(Corruption Control)，形成全球治理指標體系。。自1996年至2014年，世界銀行共發(fā)布16份全球治理指數(shù)報告，其中1996年至2002年每兩年發(fā)布一次，2003年至2014年每一年發(fā)布一次。在歷份的全球治理指數(shù)報告中，對不同國家法治狀況進行評估并計算相應(yīng)的法治指數(shù)是世界銀行全球治理指數(shù)的重要組成部分?！胺ㄖ巍敝笜俗鳛楹饬咳蛑卫硭搅鶄€重要標準之一，通過對法治水平的測量，可以判斷出一國的政治和經(jīng)濟環(huán)境，并將影響投資者的投資行為和決策。

在全球治理指標體系下，“法治”這個聚合性指標由來自不同數(shù)據(jù)庫的變量得出。這些數(shù)據(jù)庫分為代表性數(shù)據(jù)庫和非代表性數(shù)據(jù)庫。代表性數(shù)據(jù)庫包含了許多國家并且用作這些國家的法治指標可能是世界上所有國家的共性指標，也即涵蓋了大部分發(fā)達國家和發(fā)展中國家的所有指標。非代表性數(shù)據(jù)庫要么覆蓋具體的區(qū)域范圍(例如，拉美民主動態(tài)調(diào)查只覆蓋拉丁美洲國家)；要么覆蓋特殊的收入水平國家(世界銀行國家政策與制度評估只針對發(fā)展中國家)。測量“法治”觀念的數(shù)據(jù)庫有23個，其中代表性數(shù)據(jù)庫9個，非代表性數(shù)據(jù)庫14個(詳見表2)*http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home,2015-08-10.。按照數(shù)據(jù)庫類型劃分，民間調(diào)查組織和官方組織分別有7個，商業(yè)信息提供者有3個，非政府組織有6個(詳見表2，民間調(diào)查組織和官方組織數(shù)據(jù)庫分別占所有數(shù)據(jù)庫總和的34%，而商業(yè)信息提供者和非政府組織所占比例分別為10%和22%。

表1 WGI法治觀念的代表性和非代表性數(shù)據(jù)庫分布

表2 “法治”變量的數(shù)據(jù)庫來源類型分布

從測量法治觀念的數(shù)據(jù)庫分布類型和比例來看，官方組織以外的數(shù)據(jù)庫類型占大多數(shù)，這有利于減少樣本偏見，保證數(shù)據(jù)來源的多樣性和客觀性。另一方面，數(shù)據(jù)庫來源的多樣有利于最大可能測量一國“法治”真實值，使得不同國家之間的比較具有意義。從測量形式上看，代表性數(shù)據(jù)庫和非代表性數(shù)據(jù)庫通過專家評估、民意調(diào)查等方式測量不同國家的”法治“觀念，直接反映了一國公民、組織和機構(gòu)對“法治”觀念的感知，間接反映了一國法治發(fā)展狀況*例如，在經(jīng)濟學人智庫(Economist Intelligence Unit Risk wire & Democracy Index)這個代表性數(shù)據(jù)庫中，主要測量“法治”這樣一些變量：暴力犯罪；有組織的犯罪；司法程序的公平；合同履行的情況；司法程序的效率；知識產(chǎn)權(quán)的保護；個人財產(chǎn)權(quán)的保護。在貝斯特曼轉(zhuǎn)型指數(shù)(Bertelsmann Transformation Index)這個非代表性數(shù)據(jù)庫，主要測量“法治”這樣一些變量：權(quán)利分立；司法獨立；公民權(quán)利。。從代表性和非代表性數(shù)據(jù)庫所測量的“法治”內(nèi)容來看，包括七個方面的“法治”觀念：財產(chǎn)權(quán)利保護、司法獨立與司法公信、行政責任、規(guī)則的治理、犯罪控制、知識產(chǎn)權(quán)保護。因此，如果僅從定性分析的角度看，這七個法治觀念基本都是法治建設(shè)和發(fā)展的重點內(nèi)容，但能否用量化分析工具對“法治”觀念準確測量其法治發(fā)展水平，則須借助科學的統(tǒng)計方法和量化工具。

測量方法貫穿著不同學科復(fù)雜的技術(shù)思維，也是自然科學的核心觀念*Ginsburg, Tom, Pitfalls of Measuring the Rule of Law ,Hague Journal on the Rule of Law, Vol. 3, No. 2, September 2011.p.274 .。與WJP法治指數(shù)最大的區(qū)別就在于，WGI法治指數(shù)是在對涵蓋法治內(nèi)容或觀念測量的數(shù)據(jù)庫進行“二次分析”的基礎(chǔ)上，采用一種聚合性方法(aggregation method)構(gòu)建“法治”的組合性指標(composite indicator)，通過未觀測組合模型(unobserved components model，以下簡稱UCM)的統(tǒng)計方法來處理不同數(shù)據(jù)庫之間對同一國家“法治”觀念測量數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在聯(lián)系。這種內(nèi)在聯(lián)系體現(xiàn)了一國真實的法治水平，從而生成“法治指數(shù)”。與觀測到的測量數(shù)據(jù)不同，WGI法治指數(shù)體現(xiàn)為一種“未觀測值”。在KKZ看來，UCM統(tǒng)計方法至少有以下三個方面的優(yōu)勢*Kaufmann,Daniel,Aart Kraay and Massimo Mastruzzi ,ibid 36,pp.237-239.：一是UCM方法用共同單元重新標度和調(diào)整數(shù)據(jù)的方法，有助于保存數(shù)據(jù)資源潛在的最基本信息；二是UCM方法提供正常的邏輯結(jié)構(gòu)，據(jù)此按照指標數(shù)據(jù)的精確程度對重新標度的指標加權(quán)，而不是簡單的不加權(quán)平均，后者常發(fā)生在其他跨國治理和投資環(huán)境的組合測量之中；而UCM方法的第三個優(yōu)勢本身強調(diào)了與“法治”組合性指標相關(guān)的不確定性，適用UCM統(tǒng)計方法的前提是為了說明這樣一個事實，那就是每一個數(shù)據(jù)的“法治”變量提供的是不完整的信息，而這種信息蘊含了難以直接觀測到的深層次潛在“法治”觀念。而UCM提供了一套合理且更加包容的能夠連接不同數(shù)據(jù)資源的方法，運用UCM處理不同數(shù)據(jù)庫之間“法治”指標變量數(shù)據(jù)信息本質(zhì)上是一個信號提取(single extraction)的過程。這樣一個信息提取的過程也是一個對法治評估數(shù)據(jù)的去偽存真的過程，借助統(tǒng)計學意義上的標準誤差和偏差以及最大似然函數(shù)功能，UCM模型能夠最大估計代表性數(shù)據(jù)和非代表性數(shù)據(jù)庫的參數(shù)值并得出未觀測一國的法治估計值。而整個過程中，對代表性數(shù)據(jù)庫和非代表性數(shù)據(jù)庫的權(quán)重設(shè)置至關(guān)重要，但KKZ的一個核心假設(shè)便是：每一個數(shù)據(jù)庫都是獨立的、不相關(guān)聯(lián)的；誤差變量與權(quán)重配置成反比關(guān)系。

三、反思中國法治指數(shù)評估：來自WGI法治指數(shù)的啟示

對中國法治指數(shù)評估的理論反思一直是學界關(guān)心的話題。論及余杭法治指數(shù)時，學界多以WJP法治指數(shù)或香港法治指數(shù)為參照進行對比分析，進而得出一些在理論和實踐中完善法治指數(shù)評估的建議。例如，在國內(nèi)學者看來，余杭法治指數(shù)的評估主體缺乏中立性，法治評估標準缺乏普遍性。與WJP法治指數(shù)相比，“限制政府權(quán)力、遏制腐敗、保障基本權(quán)利”等方面的法治內(nèi)容缺位，而這三項“法治”指標是法律明確規(guī)定的重要內(nèi)容。法治評估不能以特殊性掩蓋或者代替法治評估指標的普遍性*張保生等.世界法治指數(shù)對中國法制發(fā)展的借鑒意義[J].法制與社會發(fā)展，2013,(6):3-13.。還有學者認為，香港法治指數(shù)與余杭法治指數(shù)是不可比較的，因為他們采用的“法治”內(nèi)涵不同，采取的測定指標和計算方法也有差異。盡管香港和余杭法治指數(shù)都采用專家認定和公眾投票的形式來測量法治指標，但仍不能確保法治指數(shù)獲得數(shù)據(jù)的有效性和科學性，因為數(shù)據(jù)反應(yīng)的只是不同群體的主觀感知，難以保證客觀性*李錦.中國式法治指數(shù)若干問題的思考[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版)，2014,(3):96-100.。可以認為，上述批評與反思直接或間接地反映了學界對國內(nèi)法治指數(shù)評估路徑和方法的擔憂。面對國內(nèi)學界的批評與質(zhì)疑，于是又不得不重新思考這樣一些問題：法治指數(shù)評估的目的究竟為何？如何推進法治指數(shù)評估？如何保證法治指數(shù)評估的數(shù)據(jù)來源的科學性？如何正確使用和對待法治指數(shù)評估的數(shù)據(jù)？參照WJP法治指數(shù)和香港法治指數(shù)的實踐經(jīng)驗，不少學者對上述問題都作了相當多的回應(yīng)，但都從宏觀上回答了要不要法治指數(shù)以及怎樣推進法治指數(shù)評估等重大理論問題。如果換一個參照系來考量中國的法治指數(shù)評估，或許能在微觀層面進一步回答推進法治指數(shù)評估需要關(guān)注的問題與解決方法。而作為最早興起的一個量化“法治”實踐的樣本，WGI法治指數(shù)可以成為一個重要的參照系。

顯見不爭的是，WGI法治指數(shù)的路徑選擇和評估方法都與WJP法治指數(shù)和余杭法治指數(shù)有重大區(qū)別。與WJP法治指數(shù)最大一個區(qū)別在于，WGI法治指數(shù)不是直接界定“法治”觀念的內(nèi)容，將“法治”概念進行操作化，并以此設(shè)定若干個指標變量測量人們對“法治”的觀念、認知和態(tài)度，并運用統(tǒng)計學的相關(guān)分析方法以及線性計算法來計算一國總體的法治水平，而是在搜集世界范圍內(nèi)現(xiàn)有能夠反映“法治”觀念的測量數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，通過對數(shù)據(jù)庫反映的“法治”觀念信息進行二次分析，采用一種聚合性方法和運用UCM統(tǒng)計方法提取體現(xiàn)一國“法治”水平的“未觀測值”。與余杭法治指數(shù)最大的區(qū)別在于，WGI法治指數(shù)不是由政府委托第三方學術(shù)組織完成的，而是通過第三方學術(shù)組織獨立完成的，相對具有更大的中立性。除了以上重大區(qū)別之外，WGI、WJP以及余杭法治指數(shù)評估的區(qū)別，還表現(xiàn)在啟動主體、指標設(shè)置方法等方面，詳見下表：

表3 WGI法治指數(shù)、WJP法治指數(shù)與余杭法治指數(shù)之比較

從上表分析得出，無論是在指標設(shè)置還是數(shù)據(jù)來源以及計算方法等方面，WGI法治指數(shù)、WJP法治指數(shù)與余杭法治指數(shù)都有很大差異。因此，在前述章節(jié)分析WGI法治指數(shù)構(gòu)成機理的背景下，很有必要以WGI法治指數(shù)實踐經(jīng)驗為參照系重新反思法治指數(shù)評估的路徑選擇和方法依賴，以期推進中國法治指數(shù)評估的路徑不斷完善。當然，承前述，基于經(jīng)驗分析的背景下，這里的經(jīng)驗比較可能不是宏觀的理性探討，而是秉持價值中立的立場，基于比較與分析的思維，對中國法治指數(shù)評估可能存在的問題做個微觀的經(jīng)驗審視。

(一)是“參照”而非“依照”

不可否認，法治指數(shù)評估為法治改革和發(fā)展提供了重要的參照信息。通過法治指數(shù)評估，有利于查找國家和地區(qū)法治發(fā)展過程中存在的短板，進而找準努力和改進的方向，為法治改革和發(fā)展提供正確決策指明方向。但值得注意的是，法治指數(shù)的各項數(shù)據(jù)只是為政府決策提供“參照”功能，而不是“依照”功能。這主要是因為，一方面法治指數(shù)的某些指標數(shù)據(jù)變量往往具有正負功能的暗示。例如，以WGI法治指數(shù)中的“犯罪率”變量為例，它描述了“法治”因素和“非法治”因素。也即，某國犯罪率低不僅表明了該國公民遵紀守法，也暗含了該國司法部門不嚴厲打擊犯罪的可能。像這些具有雙重功能的法治變量類型，為法治改革和發(fā)展提供的信息是有限的，除非這些變量完全針對服務(wù)于法治改革的“法治”因素。另一方面，某些法治變量提供的信息是“法治”觀念的不完美代表，缺乏一定的準確性*Kevin Davis, What Can the Rule of Law Variable Tell Us about Rule of Law Reforms? in: 26 Michigan Journal of International Law (2004), pp.146-147.。再加上，通過統(tǒng)計學意義上的技術(shù)處理，很多“法治”信息都失去了原來的本真意義，這就很難為法治改革和發(fā)展提供準確依據(jù)。WGI法治指數(shù)采用聚合性方法處理不同數(shù)據(jù)庫之間的數(shù)據(jù)聯(lián)系，最能說明數(shù)據(jù)“本真”和“失真”的處理在法治評估中重要地位。進一步說，任何一個法治指數(shù)評估體系都將面臨如何保存本真意義上數(shù)據(jù)的問題。對此，WGI法治指數(shù)評估的經(jīng)驗在于，怎樣降低樣本偏見和減少測量誤差以最大可能保證數(shù)據(jù)的準確。由于法治指數(shù)評估數(shù)據(jù)存在不確定的一面，因此法治指數(shù)評估只能為政府決策提供“參照”功能，而非“依照”法治指數(shù)得出的量化結(jié)果作出法治改革決策。顯然，那不僅非理性而且是夸大了法治指數(shù)評估功能的表現(xiàn)。而在當前我國地方法治評估存在“法治建設(shè)”錦標賽的背景下，很有必要設(shè)置一些制度紅線，以正確對待法治指數(shù)評估與政績考核的關(guān)系。

(二)語境化理解與使用

法治指數(shù)評估的數(shù)據(jù)僅具有“參照”功能，表明“法治”的社會實證研究的限度。這主要是因為，“法治”本身是一個難以界定的概念，對其量化只能做到相對的客觀，而不是絕對的客觀*錢弘道等.法治評估的實驗——余杭案例[M].北京：法律出版社，2013.328.。再加上，研究者本人的價值觀會影響社會實證研究的客觀性，“法治”的社會實證研究就存在天然的局限性*任岳鵬.法的社會實證研究能與不能[J].政治與法律，2009,(8):58.。因此，無論國內(nèi)法治指數(shù)評估還是國外法治指數(shù)評估，在指標設(shè)計以及計算方法等方面都存在一定的限度，但并不能因此否定法治指數(shù)評估的努力。盡管國內(nèi)學界對法治指數(shù)評估的數(shù)據(jù)魅力保持著質(zhì)疑甚至否定的態(tài)度，但只要做到“不唯數(shù)據(jù)論”，相對客觀的法治量化評估數(shù)據(jù)定優(yōu)于主觀粗糙式的法治評估。對此，KKZ也多次提醒WGI數(shù)據(jù)使用者，在比較不同國家和時間段的法治水平估計值時，一定要正面考慮使用聚合性方法存在的邊際誤差，并希望使用者能夠提供相應(yīng)方法來改進這種不完善性。而隨著科學技術(shù)的發(fā)展以及統(tǒng)計量化軟件的不斷進步，在許多國家越來越形成一種共識，那就是世界上已經(jīng)存在如何使用好數(shù)據(jù)的知識，只是散見于世界各國的專家中，尤其還沒有在法治共同體中內(nèi)化，甚至在某種程度上被政府改革者忽略*Juan Carlos Botero, Joel Martinez, Alejandro Ponce and Christine Pratt, The Rule of Law Measurement Revolution: Complementarity Between Official Statistics, Qualitative Assessments and Quantitative Indicators of the Rule of Law, Innovations in Rule of Law: A Compilation of Concise Essays, 2012, p.8.。

由于法治指數(shù)評估的科學性存在限度，因此就必須正確看待法治指數(shù)評估數(shù)據(jù)。毫無疑問，其“參照”功能不能忽視，但如何發(fā)揮好數(shù)據(jù)對法治改革和發(fā)展的參照功能，就需要語境化理解和使用作支撐，其表現(xiàn)在過程和結(jié)果兩方面。過程方面，數(shù)據(jù)使用者應(yīng)該思考指標設(shè)置是否合理、權(quán)重設(shè)置依據(jù)何在、計算方法是否科學、公眾參與度有多大等問題。這些問題都要結(jié)合指數(shù)設(shè)計者當時的社會環(huán)境和歷史條件去理解與思考，客觀中立地判斷指標設(shè)計者處理這些問題的得與失。不同的數(shù)據(jù)使用者，可能對這些問題答案不一樣，也就決定了數(shù)據(jù)使用者看待評估結(jié)果的差異。在WGI官網(wǎng)公布的系列工作性文章中，公布了WGI法治指數(shù)的批評與回應(yīng)，這也足以說明語境化理解法治指數(shù)評估的過程具有重大意義，尤其對于未來我國法治指數(shù)評估的實踐值得借鑒。而在結(jié)果方面，KKZ對WGI指數(shù)的反思與平衡，說明數(shù)據(jù)使用者應(yīng)該考慮使用評估結(jié)果的限度及社會反響。評估結(jié)果的限度是由評估過程的限度決定的，不能認識評估過程的限度很難對評估結(jié)果有個綜合全面的反思。換言之，如果不能分析余杭法治指數(shù)的評估過程，就很難對其最終的量化數(shù)據(jù)有個整體性的反思?？赡艿暮蠊牵蛎つ繕酚^，或過于悲觀。評估結(jié)果的社會反響不免有否定的一面，甚至存在批評與質(zhì)疑，但正因為此，法治指數(shù)評估體系才能日臻完善。因此，使用者對法治指數(shù)評估數(shù)據(jù)需要保持敏感，但不能過于敏感，關(guān)鍵是在過程和結(jié)果方面語境化理解與使用。

(三)評估主體中立與數(shù)據(jù)來源多樣

這是任何科學的法治指數(shù)評估體系都應(yīng)該遵循的規(guī)則。反觀我國余杭法治指數(shù)的實踐，除了學界所批評的法治指標設(shè)置不科學之外，最重要的質(zhì)疑便來自其評估主體的中立性。不少學者認為，余杭法治指數(shù)評估是政府聯(lián)合學者推動的，其中立性值得懷疑。這主要表現(xiàn)在“自己人評價自己”、“既當運動員又當裁判員”，再加上學者在項目上經(jīng)濟不獨立，很難保證結(jié)果上的客觀和公正*張保生等.世界法治指數(shù)對中國法制發(fā)展的借鑒意義[J].法制與社會發(fā)展，2013,(6):8.。相反，由于WGI法治指數(shù)是由三位學者共同推動，不受官方組織的支配，其評估主體的中立性保證了結(jié)果的客觀公正性。事實上，就中國法治指數(shù)評估模式而言，比較可行的是發(fā)動更多的大學、科研機構(gòu)擔當?shù)谌皆u估的角色。在未來的法治指數(shù)評估中，應(yīng)明確政府和學者的關(guān)系定位，擴大學者的參與度*錢弘道,王朝霞.論中國法治評估的轉(zhuǎn)型[J].中國社會科學，2015,(5):92.。此外，從評估類型看，余杭法治指數(shù)評估是一種“建設(shè)評估”，其評估方法的理論基礎(chǔ)是一種績效評估方法。WGI法治指數(shù)評估是一種定量評估，其評估方法是通過數(shù)據(jù)的形式客觀來展示“法治”的本質(zhì)屬性*〔21〕孟濤.論法治評估的三種類型：法治評估的一個比較視角[J].法學家，2015,(3):16-31.?？冃гu估方法指引下，其數(shù)據(jù)形式往往自己是政府內(nèi)部的考核數(shù)據(jù)。進一步來說，在余杭法治評估實踐中，雖有公眾“滿意度”調(diào)查，但往往限定在政府內(nèi)部評估事項范圍內(nèi)，很少有關(guān)于法治建設(shè)水平的客觀信息。相反，WGI法治指數(shù)采用UCM統(tǒng)計方法的一個最大優(yōu)勢便是，能夠保存數(shù)據(jù)庫當中原始數(shù)據(jù)信息，相對客觀的反映“法治”觀念信息。此外，其采用四種不同數(shù)據(jù)庫類型的數(shù)據(jù)信息，在官方組織提供的數(shù)據(jù)信息與非官方組織提供的信息之間起到了較好互補作用，作到最大的客觀中立性。在此期間，一種被KKZ稱為“聚合性”的方法起到至關(guān)重要的作用。無論是評估主體的中立還是數(shù)據(jù)來源的多樣，最根本的目的是要保證評估結(jié)果的客觀性。評估結(jié)果的客觀性是法治指數(shù)評估的出發(fā)點和歸宿。在未來中國法治指數(shù)評估的路徑之中，要做到評估主體的中立和數(shù)據(jù)來源的多樣至少應(yīng)該從以下兩方面著手：一方面是要鼓勵學者、社會自治組織等獨立的第三方參與法治建設(shè)評估體系，另一方面要加強社會信用體系建設(shè)和非官方組織組織發(fā)起的獨立數(shù)據(jù)庫體系建設(shè)。

(四)接受公眾開放性審查與監(jiān)督

國內(nèi)學者對法治指數(shù)評估公正性的質(zhì)疑，經(jīng)常源自法治評估過程中公眾參與的熱情不高。由于公眾參與度不高，使得法治指數(shù)評估往往會被指責為流于形式。究其根本原因在于，一方面是評估主體對公眾參與法治評估的重要性認識不夠。例如，就余杭法治指數(shù)評估而言，只限于公眾“滿意度”調(diào)查，限定了評估的效果。但事實上，公眾作為政府績效的最終感受者，完全有資格對政府執(zhí)行法律的效果、政府辦事的效率等政府外部行政管理行為進行評估〔21〕。另一方面，公眾參與法治建設(shè)評估熱情不高。顯然，這種參與不限于對法治建設(shè)水平的問卷調(diào)查，更多的表現(xiàn)在對法治評估的“整體性”“系統(tǒng)性”缺乏認識。由于公眾對為什么要推進法治評估、法治指數(shù)評估的數(shù)據(jù)來源是什么、法治指數(shù)評估的指標設(shè)置和計算方法的科學性如何等與法治指數(shù)評估相關(guān)的重點問題缺乏“集體意識”，所以就很難在法治指數(shù)評估的潮流中展開激烈的爭辯。這也就能解釋為什么我國法治建設(shè)評估的“嵌入性”特征*錢弘道等.法治評估及其中國應(yīng)用[J].中國社會科學，2012,(4):155-156.。而要改變這種困境，就必須從每一個社會的公眾做起，因為一個公民對其他公民行為的期待性將決定“集體行為”問題是否得到解決?！吧浦巍本褪枪駜?nèi)部相互協(xié)調(diào)的問題：在公民之間的行為里，一個人對其他人可能的信念將決定一個人的行為*Ginsburg, Tom, Pitfalls of Measuring the Rule of Law (2011). Hague Journal on the Rule of Law, Vol. 3, No. 2, September 2011.pp.278-280.。

事實上，在KKZ看來，公眾積極參與能夠使人們對指標的內(nèi)容和方法及其對不同國家的意義進行廣泛的審查和公開討論*俞可平.國家治理評估—中國與世界[M].北京：中央編譯出版社，2009.437.?；诖?，KKZ通過官方網(wǎng)站適時發(fā)布每年的更新數(shù)據(jù)、指標的計算方法、爭議性問題等內(nèi)容，以引起公眾和同行的批評和重視。因為建構(gòu)WGI法治指數(shù)組合性指標從來就不是一個目標，它應(yīng)該看作是促成人們討論并且引起公眾關(guān)心和感興趣的起點*Michaela Saisana and Andrea Saltelli Rankings and Ratings: Instructions for Use. Hague Journal on the Rule of Law, 2011(3), p.268.。正如，每一種觀念或者信仰必須接受開放性審查，沒有任何一種觀點能夠被全部接受，除非它經(jīng)受批評性審查*Rebilcock, Michael,and Ronald Daniels.Rule of law reform and Development.Cheltenham UK:Edward and Elgar.2008,p.17.。因此，構(gòu)建中國的法治指數(shù)評估，應(yīng)該注重公眾開放性審查和監(jiān)督。任何一種法治指數(shù)評估選擇應(yīng)當經(jīng)過公眾合法性審查，其評估過程和結(jié)果應(yīng)當經(jīng)過相應(yīng)的官方網(wǎng)站進行公布，接受公眾和學者的批評和監(jiān)督。通過公眾參與法治建設(shè)評估，使公眾辨析法治指標設(shè)置是否合理、計算方法是否科學、評估結(jié)果是否公正，這一方面有利于調(diào)動公眾參與法治建設(shè)評估的積極性，另一方面有利于提高公民法治意識，推進法治社會建設(shè)。

四、 結(jié)語

盡管WGI法治指數(shù)的實踐經(jīng)驗對我國法治指數(shù)評估的路徑選擇提供了經(jīng)驗借鑒，但在具體設(shè)置中國法治指數(shù)評估指標體系時必須結(jié)合我國法治發(fā)展的實際，才能構(gòu)建我國的法治評估話語體系。也許法治指數(shù)評估并不是那么盡善盡美，其科學性也不是那么無可置疑，但在國際法治評估文化和話語體系不斷影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的情況下，我國應(yīng)主動積極應(yīng)對國際法治評估話語的挑戰(zhàn)，結(jié)合中國的實際構(gòu)建自己的評估話語體系，國內(nèi)還須在實踐中不斷完善發(fā)展，這樣才可能在同一個平臺加強法治對話。但也必須認識到的是，當前我們的社會發(fā)展如此迅速，以致我們很想知道到底什么出錯了。在大數(shù)據(jù)時代，顯然數(shù)據(jù)漸漸成為傳遞社會發(fā)展好與壞、快與慢的重要信號。在各種數(shù)據(jù)信息向我們襲來時，當然也包括法治數(shù)據(jù)信息，無論我們選擇接受還是拒絕，數(shù)據(jù)本身的符號意義已經(jīng)悄悄地潛入我們內(nèi)心，并指引我們做出決策和行動。雖然“法治指數(shù)”在我國的誕生時間還不長，但它也可能像GDP、居民消費價格指數(shù)、幸福指數(shù)等經(jīng)濟社會發(fā)展指數(shù)一樣影響我們的行為和決策。在這種時代背景下，也許我們無法回避社會生活指數(shù)化帶給我們的沖擊這一社會事實。盡管法治指數(shù)的量化評估總有那么多紕漏之處，但我們不能否定法治指數(shù)評估對正確把握法治建設(shè)方向的重要作用，問題的關(guān)鍵在于我們?nèi)绾螌Υ⑦\用它。顯然，“法治指數(shù)”評估重在實踐“法治”的精神，意在“指”而非“數(shù)”。也即，通過法治指數(shù)評估，意在發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后所“指代”的問題，而不是停留在數(shù)據(jù)表面上的“大小”反映。這就要求，理性看待社會各方對法治指數(shù)的態(tài)度，綜合分析法治指數(shù)的社會反響；與此同時，謹慎運用法治評估的系列數(shù)據(jù)，努力借助多種知識發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后所“指代”的問題。如此，才可能真正認識到，法治指數(shù)的量化評估，或?qū)⒉皇钦餍阒ぞ?，而是在評估中發(fā)現(xiàn)問題、認清差距、找準方向并不斷改進。

Another Approach to Rule of Law Evaluation:Implications from the WGI Rule of Law Index

Wang Yu-gen

(Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan, Hubei 430073, China)

It is necessary to improve and innovate the path selection in the process of the rule of law index evaluation based on the practical experience of the rule of law evaluation outside the country. The evaluation of the WGI rule of law index is based on the “secondary analysis” of the data information of different databases to measure the rule of law in a country, and its internal logic is different from the path choice of the domestic rule of law index evaluation. By analyzing the choice of the evaluation index of WGI’s rule of law index, it is found that the collection and processing of data information and even the publication and use of the results of rule of law evaluation need to provide ecperience for the evaluation of China’s rule of law index. The second is to understand the context of the formation and use of the index, the third is to maitain the neutrality and keep the data sources diversit,and finally to open for the public and accept the review and supervision. The future evaluation of the rule of law index will continue to learn from the experience and become more mature and perfect.

WGI; the rule of law; the rule of law index

2016-06-22

本文系司法部國家法治與法學理論研究項目《法治指數(shù)及其中國應(yīng)用研究》(14SFB2002)階段性成果之一。

王裕根，男，中南財經(jīng)政法大學法學理論博士研究生，西南政法大學地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心(“2011”計劃)研究人員，主要研究方向：法社會學研究。

DF0-052

A

1672-769X(2016)06-0035-08