楊國棟

摘要：電子治理的價值觀念源于治理、電子政府和電子民主三個重要概念，它們從不同角度和程度影響了電子治理的概念基礎(chǔ)，共同建構(gòu)電子治理的核心價值。電子治理的產(chǎn)生和發(fā)展是公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用持續(xù)深化的結(jié)果和需求，表現(xiàn)為從管理到治理的轉(zhuǎn)變、從構(gòu)建電子政府到實(shí)施電子治理的演進(jìn)。電子治理不是一種轉(zhuǎn)瞬即逝的時尚，而是公共管理的一項長久性事業(yè)；電子治理要實(shí)現(xiàn)更好的公共治理，并承擔(dān)重塑民主的使命；電子治理在現(xiàn)實(shí)中并不存在一個“最佳”模式，但要滿足公民最為迫切的需求，實(shí)現(xiàn)對公民的“最佳”承諾；電子治理要通過對民眾生活的嵌入，實(shí)現(xiàn)無界限、無差別的治理。

關(guān)鍵詞：電子治理；治理；電子政府；電子民主

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0077-09

隨著信息技術(shù)的不斷創(chuàng)新和公共治理變革的發(fā)展，有關(guān)公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用的概念也層出不窮，電子治理具有了完整的價值體系和多元的價值選擇。電子治理概念的提出具有深刻的歷史背景和必然的現(xiàn)實(shí)需要，其發(fā)展邏輯是公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的持續(xù)深化，表現(xiàn)為從管理到治理的轉(zhuǎn)變、從構(gòu)建電子政府到實(shí)施電子治理的演進(jìn)。電子治理的價值理念勾畫了信息網(wǎng)絡(luò)社會實(shí)現(xiàn)新的公共治理的愿景，但也面臨著日益增加的挑戰(zhàn)。

一、 電子治理的價值選擇

電子治理是基于電子政府、電子民主發(fā)展的一種治理形態(tài)或治理階段，是傳統(tǒng)治理的階段性躍升狀態(tài)。電子治理的理念與公共管理領(lǐng)域的三個概念——治理、電子政府和電子民主——有密切的關(guān)聯(lián)。在電子治理的理論發(fā)展中，這三個概念從不同角度和程度影響了電子治理的概念基礎(chǔ)，共同建構(gòu)了電子治理的核心價值。

現(xiàn)代意義上的治理概念起源于西方。1989年，世界銀行在《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到可持續(xù)發(fā)展》中首次提出“治理危機(jī)”一詞。此后，隨著公共管理改革的發(fā)展，以公眾為中心成為政府行政改革的邏輯起點(diǎn)，治理被賦予了新的涵義，即推動社會各界的不同力量，多方參與、多元組織參與國家和公共事務(wù)管理。治理理念被廣泛運(yùn)用到管理學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域，羅茨曾列舉治理的六種使用方法：作為最小國家的治理；作為公司的治理；作為新公共管理的治理；作為善治的治理；作為社會控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理[1]?！爸卫怼备拍畋灰愿鞣N方式使用并賦予各種解釋，系統(tǒng)闡釋可將其區(qū)分為兩個層次：一是從管理和技術(shù)角度強(qiáng)調(diào)治理的形式和方法，包括多樣性的組織架構(gòu)，發(fā)展的法律政策框架，關(guān)注采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，重視利益的調(diào)和以及利益關(guān)系，采用合作、協(xié)商甚至討價還價等多種方式達(dá)成目標(biāo)；二是從社會和公民的角度強(qiáng)調(diào)多中心的共治、治理主體多元化和平等性，關(guān)注社會力量的發(fā)揮和公民社會的發(fā)展。

信息技術(shù)應(yīng)用與治理的結(jié)合，最早產(chǎn)生的是IT治理的概念。IT治理認(rèn)為，“IT治理是組織在IT 應(yīng)用過程中，為鼓勵I(lǐng)T應(yīng)用的期望行為而明確的決策權(quán)歸屬和責(zé)任擔(dān)當(dāng)框架”[2]（p.1），信息技術(shù)作為組織的重要資源，治理是促進(jìn)其價值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。IT治理為公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用提供了一般性的關(guān)注領(lǐng)域和解決方案：IT與業(yè)務(wù)緊密融合；有效管理組織的IT資源；IT治理與整體治理相融入；根據(jù)組織環(huán)境、組織目標(biāo)和管理理念以及組織文化等，設(shè)計IT治理方案?；陔娮诱?wù)的IT治理提供了公共部門信息技術(shù)治理的管理和技術(shù)層面的價值觀念、方法和形式，但諸如信息技術(shù)的成本問題、公民隱私和安全問題、網(wǎng)絡(luò)輿情控制和“群體的極化”問題、社會數(shù)字鴻溝和民主數(shù)字鴻溝的擴(kuò)大以及電子政府有復(fù)制傳統(tǒng)政府即延續(xù)其功能狹隘的傾向等，這些隨著公共部門日益增加的挑戰(zhàn)與新的信息技術(shù)形式帶來的機(jī)遇之間的張力，使公共事務(wù)的信息技術(shù)突破了政府主體的限制，而政府本身的信息技術(shù)應(yīng)用即電子政務(wù)建設(shè)也越來越取決于社會、公民等多方面因素的共同作用。治理理念與信息技術(shù)的結(jié)合日益深入，使IT治理、基于電子政務(wù)的IT治理的理念已不能表達(dá)新時期的信息技術(shù)治理，同時使公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用超越了用技術(shù)手段重塑政府的政府中心論，將信息技術(shù)治理的主體和責(zé)任擴(kuò)展到包括政府、市場、非政府組織、社團(tuán)，以及由于信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和社交網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的新的網(wǎng)絡(luò)社群組織等在內(nèi)的多元化主體。

對于電子政府，盡管曾出現(xiàn)過技術(shù)主導(dǎo)論或技術(shù)統(tǒng)治論的觀點(diǎn)，但許多學(xué)者很早就指出這不是一個技術(shù)問題，而是一個復(fù)雜的綜合性問題，更多的是個政治和管理的問題。電子政務(wù)本身包括工具理性與價值理性兩部分，其應(yīng)然關(guān)系是工具理性必須為價值理性服務(wù)，歸屬于價值理性[3]。公共管理對于電子政府價值理性的承認(rèn)大多集中于兩方面。一是改進(jìn)政府的運(yùn)作、提升公共服務(wù)、推動公共行政改革，這些解釋如“電子政府將改變政府內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)過程，電子政府還是決策過程的輔助工具”[4]（p.1）；電子政府將帶來“監(jiān)督角色的修正、等級關(guān)系的轉(zhuǎn)型以及在文化的深層次上，權(quán)威結(jié)構(gòu)和體制本質(zhì)上的現(xiàn)代化”[5]（p.139）。二是促進(jìn)公民參與、實(shí)現(xiàn)更好的民主，諸如“信息的即索即得能創(chuàng)造出更深層次的民主”[6]，“電子政府不僅將改變大多數(shù)公共服務(wù)的提供方式，而且還將改變政府與公民之間的基本關(guān)系”[7]（p.211）。電子政府的價值體系是政治價值與管理價值的結(jié)合，但由于受政府組織的特性和現(xiàn)實(shí)條件的制約，電子政府仍主要關(guān)注行政績效的改進(jìn)和公共服務(wù)的改善，民主和參與一般居于次要地位。因此，盡管也提倡公民價值，但對于電子治理，電子政府提供的是一種凸顯管理主義的價值趨向。

電子民主幾乎是與電子政府同時產(chǎn)生的概念，一般被認(rèn)為是運(yùn)用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)改進(jìn)民主運(yùn)作、增進(jìn)公民參與、完善民主治理的民主過程或民主形式，很多學(xué)者將其與電子政府、電子社會共同視為互聯(lián)網(wǎng)政治的應(yīng)用領(lǐng)域。事實(shí)上，電子民主與電子政府之間有很多交叉域。由于行政民主是電子政府蘊(yùn)含的施政理念，發(fā)展電子民主、擴(kuò)大公民參與一直是電子政務(wù)實(shí)施的重要目標(biāo)。有學(xué)者將電子民主視為電子政府發(fā)展的最終階段，如維斯卡特模型將電子政府的發(fā)展劃分為政府網(wǎng)站的建立、提供信息、互動、交易、數(shù)字化民主和參與式政府五個階段[8]。在過去十余年間，通過在可用性和易用性政策和工具上的投資，以及在網(wǎng)站的信息豐富程度、在線交易和政務(wù)網(wǎng)絡(luò)上的投入，政府已變得更容易接近了，電子政府之于民主的意義得到了初步證明?？傮w而言，公共管理中電子民主的潛力，如公民和公民社會參與、公眾咨詢和政治表達(dá)等，尚未得到充分挖掘。“民主本身可看做是一種治理手段，而治理的最終目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)民主愿景”，“電子民主與電子治理兩個關(guān)鍵詞的共性在于它們是公共管理領(lǐng)域經(jīng)典問題在政府步入信息時代后的全新解讀”[9]（p.157）。隨著信息技術(shù)的進(jìn)步和治理的發(fā)展，“人們對于技術(shù)的引入寄予了公平、民主等更為本質(zhì)的、比技術(shù)價值更高層面的價值期待”[10]。在電子治理的理念中融入電子民主的價值，將更凸顯民主在公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用的價值與現(xiàn)實(shí)意義。

電子治理價值觀念的三大來源——治理、電子政府和電子民主——都對電子治理的價值產(chǎn)生重要影響：電子政府提供了電子治理的價值基礎(chǔ)；電子民主賦予了電子治理以重塑信息社會的民主治理和公民權(quán)利的價值期待；治理給予了電子治理更廣泛的應(yīng)用領(lǐng)域，使電子治理可以涵蓋信息時代政府在信息網(wǎng)絡(luò)治理、公共管理、公共服務(wù)、民主建設(shè)和社會發(fā)展等諸多領(lǐng)域面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，同時支持以社會或公民為中心的公共管理體系的可能。在治理、電子政府和電子民主價值的融合與互動中，電子治理將具有多層次、綜合性的價值體系：復(fù)興民主治理的理想；提倡多主體的合作共治；建立以社會或公民為中心的公共管理體系；鼓勵協(xié)商和公共參與，增進(jìn)社會和公民對公共政策的影響；提升管理和技術(shù)方面的能力，塑造高質(zhì)量低成本的政府運(yùn)作；變革公共行政的體制與文化，增進(jìn)政府的責(zé)任、透明度和信任度；注重公民利益，提升和改善公共服務(wù)；等等。

電子治理具有開放性和包容性的特點(diǎn)，“兼具分權(quán)化、民主化和電子化屬性”[11]。也就是說，電子治理不是一個孤立的理論和實(shí)踐，在治理、電子政府、電子民主的概念之間，電子治理與它們的相互關(guān)系形成了一個重要程度可變的配置和臨時安排。在一些情況下，無論是在治理、電子政府和電子民主之間，還是在政治、管理和社會的價值關(guān)系之中，其某一方面的重要性可能超過其他，但這種變動不應(yīng)被看做電子治理價值選擇的危機(jī)，而應(yīng)被當(dāng)成一個現(xiàn)實(shí)的機(jī)會加以利用，從而做出基于具體情境的理性選擇。在價值的選擇中，電子治理面臨著發(fā)展的機(jī)遇，同時也必將面臨諸多的矛盾，如民主與有效、工具與價值、行政與政治、政府與社會、公共利益與公民利益等。在這些相互關(guān)聯(lián)卻也潛在著沖突的選項之間，電子治理需要以包容的態(tài)度和平衡的策略去利用多領(lǐng)域的理論成果，整合多個主體和利益群體的意見，在推動自身漸進(jìn)性發(fā)展的同時堅持正確的價值導(dǎo)向。

二、 電子治理的發(fā)展邏輯

電子治理是公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用日益深入的必然結(jié)果，也是普遍性應(yīng)用治理理念的一個現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域和實(shí)踐，反映了信息技術(shù)理念從管理到治理的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出從構(gòu)建電子政府到實(shí)施電子治理的演進(jìn)邏輯。這一過程也是電子治理面臨新挑戰(zhàn)并在其中不斷建構(gòu)自身，與相關(guān)領(lǐng)域如信息技術(shù)進(jìn)步、國家政策回應(yīng)、社會趨勢變化和公共管理調(diào)整等多重互動的實(shí)踐進(jìn)程。

（一）公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用：從管理到治理

目前對電子治理的界定存在幾種誤解：一是從電子政府的角度，認(rèn)為電子治理是電子政府的一個同義詞或替代性的概念；二是從治理的角度，將電子治理視為治理的一項內(nèi)容或?qū)崿F(xiàn)治理的途徑和方法；三是將電子治理視為電子政府本身的治理。這些觀點(diǎn)夸大了電子治理某一方面的特征，缺乏對電子治理整體上的把握。

電子治理是信息技術(shù)應(yīng)用在公共事務(wù)管理和治理中持續(xù)演進(jìn)的結(jié)果。公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用最早采用的是辦公自動化形式，那時信息技術(shù)只是單純作為提升效率的工具。隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，新的技術(shù)形式創(chuàng)造了新的政務(wù)形式，電子政府成為改善行政績效和推進(jìn)變革的重要途徑。在電子政府發(fā)展早期，它主要是新公共管理運(yùn)動的一個組成部分，是政府改革計劃的一項內(nèi)容。隨著信息網(wǎng)絡(luò)泛在性的增強(qiáng)，互聯(lián)網(wǎng)特有的屬性和作用逐漸顯現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)可以成為提高政務(wù)透明度、擴(kuò)大參與、增進(jìn)政府責(zé)任和回應(yīng)性的重要手段，自此技術(shù)主導(dǎo)論和技術(shù)統(tǒng)治論的電子政府觀點(diǎn)逐漸褪色，取而代之的是更為綜合的觀點(diǎn)，社會和公民開始對電子政府寄予更高期望，政府也將電子政府視為政府改革的象征和重塑政府的手段。電子政府對政府行政和服務(wù)提供的改進(jìn)以及對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支持受到了人們的廣泛關(guān)注，同時由于傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)并不適合電子政府的結(jié)構(gòu)和需求以及發(fā)展中遇到的誤解與偏離，電子政府的發(fā)展面臨日益增多的問題，如信息孤島的出現(xiàn)、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的困難、重建設(shè)輕應(yīng)用和重形式輕內(nèi)容等。這些問題使矛盾聚焦于電子政府自身的建設(shè)與管理以及政府改革的滯后，包括各自為政、部門利益、項目的高失敗率以及公共參與的不足、市場資源的利用效率低下、較少關(guān)注公民利益的導(dǎo)向，由此導(dǎo)致傳統(tǒng)的以政府為中心的信息技術(shù)管理遭遇重重困境，亟需理念的更新。

治理理念引入公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用最早產(chǎn)生電子政務(wù)治理的概念以及有關(guān)電子政務(wù)發(fā)展路徑和項目建設(shè)中IT治理模型的研究。電子政務(wù)治理只是在電子治理還未成為一個明確的概念之前的模糊性使用，基于電子政務(wù)的IT治理研究是從管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行的分析，關(guān)注的是實(shí)施的層面和項目建設(shè)。之后，有學(xué)者進(jìn)一步將治理的相關(guān)理念、結(jié)構(gòu)和機(jī)制作為影響電子政務(wù)治理績效的關(guān)鍵因素，與此同時的實(shí)踐也證明治理對于公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用的擴(kuò)展與深化具有重要的意義，這是公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用從管理到治理轉(zhuǎn)變的重要一步，此后電子治理不再被視為電子政府的又一種“時尚”的表述，而成為一個規(guī)范性概念。一方面，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)識到，電子治理應(yīng)當(dāng)與電子政府有所不同，電子治理不僅包含政府層面的電子政務(wù)，還應(yīng)擴(kuò)展到政府和企業(yè)之間、政府和公眾之間等環(huán)節(jié)上的公共治理范疇。另一方面，治理的基本理念和通用框架，如多元化主體、合作共治、注重整體結(jié)構(gòu)的安排、強(qiáng)調(diào)利益調(diào)和與協(xié)商合作等，日益深入地影響公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用?？梢?，電子治理是歷史發(fā)展的結(jié)果，反映了人們對公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的認(rèn)識深化和范圍拓展。

（二）從構(gòu)建電子政府到實(shí)施電子治理的演進(jìn)

盡管電子治理并不等同于電子政府，但在電子治理理念的三大來源中，電子政府與電子治理的關(guān)系最密切。自1999年美國聯(lián)邦政府提出“國家績效評估”、發(fā)展電子政府以來，電子政府就成為各國政府信息技術(shù)應(yīng)用的一個主導(dǎo)性的理念和實(shí)施綱領(lǐng)。盡管近些年新一代移動通信技術(shù)、云計算、超高速寬帶網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、社交媒體等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新應(yīng)用不斷涌現(xiàn)，一些“時髦”的用語如“移動政府”、“云政府”、“智慧政府”也相繼出現(xiàn)，但信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)界有給技術(shù)“反復(fù)標(biāo)簽化”（Re-labeling）的習(xí)慣[12]（p.115），這些概念并沒有超出電子政府的理論范疇。

電子治理的出現(xiàn)超越了“傳統(tǒng)”電子政府的理論，推動公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用由構(gòu)建電子政府、建設(shè)電子政務(wù)到實(shí)施電子治理演進(jìn)。首先，電子治理的出現(xiàn)表明，作為單一主體的政府，即使引入最先進(jìn)的信息技術(shù)，在公共過程中仍面臨著能力、資源以及合法性等多個方面的危機(jī)，需要構(gòu)建多元的治理主體間彼此合作而形成的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。在這一意義上，“‘電子治理’是電子政務(wù)從‘工具手段’技術(shù)層面到‘融入治理’管理層面的定位轉(zhuǎn)變，也是全世界對電子政務(wù)發(fā)展的新趨勢”[13]。其次，電子治理的研究范疇具有從電子政府、電子服務(wù)轉(zhuǎn)向整合、互動治理、電子參與和電子民主的開拓性。電子治理將公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用視角延伸到更廣闊的社會，反映了政府與社會之間新的關(guān)系模式的建構(gòu)，也增強(qiáng)了電子政府、電子社會、電子民主等各個領(lǐng)域之間的關(guān)聯(lián)和融合，超出了政府主體的限制，適用于信息社會的“善治”理想。再次，電子治理適應(yīng)了治理理念對于當(dāng)今政治和公共管理領(lǐng)域的概念和實(shí)踐的深刻影響，也與各國建立國家治理體系、實(shí)施政府治理的實(shí)踐追求相一致，為信息技術(shù)在國家治理、政府治理、社會治理中的角色和作用的定位提供了理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)。最后，電子治理賦予民主以更重要的價值意義，代表了信息網(wǎng)絡(luò)時代塑造新的民主治理的時代趨勢?！皬碾娮诱?wù)發(fā)展到電子治理，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)公民參與方式的轉(zhuǎn)變和參與程度的不斷深入”[14]，電子治理模式下公民的直接參與和自主創(chuàng)制成為一個主流趨勢，這是民主進(jìn)程的必然。

從構(gòu)建電子政府到實(shí)施電子治理的演進(jìn)意味著在有關(guān)公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域，電子治理將取代電子政府成為一個引領(lǐng)性的概念和綱領(lǐng)，但這并不意味著對電子政府的替代。一方面，就目前的發(fā)展情況看，對大多數(shù)國家而言，社會主導(dǎo)即由公眾發(fā)起并通過輿論推動直至政府參與和處置的電子治理并不占主導(dǎo)性的地位，電子參與公眾主體規(guī)模發(fā)展、各類參與主體的行為規(guī)范供應(yīng)仍依賴于政府解決。因此，“在當(dāng)前信息社會的發(fā)展過程中，兩者面臨的問題有很多都是重疊的，一些基本問題的解決實(shí)際上是互為因果的”[15]。另一方面，電子治理與電子政府是兩個不同的概念，它們無論在理念還是在對象、范圍上都存在一定的差別。如果說電子政府主要集中于政府、政府管理和政府服務(wù)范圍內(nèi)的虛擬政府形式及其活動，那么電子治理就是更廣泛地應(yīng)用于政治、社會群體相互間關(guān)系領(lǐng)域的虛擬政治—社會結(jié)構(gòu)及其相關(guān)關(guān)系方式，這種結(jié)構(gòu)在不同的情況、條件和應(yīng)用中會呈現(xiàn)不同的形式、具有不同的價值和功能。盡管從電子政府到電子治理的演變是公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用的必然趨勢，但電子政府作為“政府的一項永久性承諾”以及“對政府所要提供服務(wù)的一種最為行之有效的實(shí)現(xiàn)”將繼續(xù)存在并具有重要的價值。

（三）電子治理的挑戰(zhàn)

在治理實(shí)踐快速發(fā)展、信息技術(shù)不斷創(chuàng)新以及電子政府、電子社會發(fā)展創(chuàng)設(shè)條件的背景下，電子治理的發(fā)展具備了良好基礎(chǔ)。但“信息政體同樣表現(xiàn)為政治妥協(xié)和政策不確定的競技場”[16]（p.170），電子治理仍然受到現(xiàn)實(shí)公民需求、社會結(jié)構(gòu)、官僚體制的分裂與保守、利益沖突、輿論導(dǎo)向和政黨政治等因素的限制，同時面臨著與它相關(guān)的各個領(lǐng)域即治理、電子政府、電子民主進(jìn)行互動和融合的難題。這些困難和難題表現(xiàn)為實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)矛盾，也體現(xiàn)為潛存于政府、社會和公民中的理念和觀點(diǎn)，進(jìn)而對它形成了雙重挑戰(zhàn)。

第一，電子治理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾和問題。首先，技術(shù)以及技術(shù)推動的社會變革往往需要經(jīng)歷一個分階段發(fā)展的過程，這個過程更像是多股變革流的融合，人們從認(rèn)識變革到研究對策需要一定的時間。電子治理需要政府、社會和廣泛的公民群體的協(xié)同與合作，涉及他們之間關(guān)系包括利益關(guān)系的調(diào)和，因而盡管信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)家和學(xué)者們躊躇滿志、充滿信心，但實(shí)施良好的電子治理既不容易也無法速成。其次，電子治理作為一種基于信息技術(shù)的公共治理變革努力，同樣受一般的組織慣性和政府組織特性的制約。就公共組織的主體政府而言，仍未做好迎接電子治理變革機(jī)遇的準(zhǔn)備，“公共行政以功能狹隘而聞名……有響應(yīng)公民的需求時并不整合開通跨部門服務(wù)的趨勢”；這種功能狹隘的原因本質(zhì)上與“極度根深蒂固、牢不可破的習(xí)俗和文化”相關(guān)，還與整合不同機(jī)構(gòu)、部門和辦公室的可能不是以計算機(jī)為基礎(chǔ)的操作程序和信息系統(tǒng)的固有困難相關(guān)[17]。電子治理面臨著現(xiàn)有行政文化、社會文化和公民文化的挑戰(zhàn)，只要電子治理的理念與公共組織和社會的文化不適應(yīng)，電子治理的發(fā)展就缺乏持久的動力。最后，電子治理與治理的緊密關(guān)聯(lián)意味著其不僅要面臨數(shù)字鴻溝的挑戰(zhàn)，同時還面臨治理鴻溝的挑戰(zhàn)。一方面，電子治理蘊(yùn)含的社會主體、多方參與、多元組織的理念對社會和公民的信息素養(yǎng)和能力提出了更高要求，地區(qū)和群體的差異問題將更加凸顯。另一方面，治理鴻溝的存在，社會主體的“治理”素質(zhì)和能力以及對公共治理的參與程度的差距，將構(gòu)成電子治理尤其是對于需要政府、社會和公民協(xié)商合作的公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

第二，政府、社會和公民對電子治理的觀點(diǎn)。盡管政府不是電子治理的唯一或主導(dǎo)性的治理主體，但目前電子治理的發(fā)展仍然依靠政府推動，其發(fā)展受制于政府的支持。對于電子治理，政府管理中消極和積極的因素并存。一方面，官僚制度的內(nèi)在邏輯與信息技術(shù)的進(jìn)步邏輯存在潛在的沖突，“技術(shù)導(dǎo)向?qū)嶋H上仍是公共政策設(shè)計尤其是微觀治理創(chuàng)新中的潛在邏輯”[18]，很多管理者不把互聯(lián)網(wǎng)當(dāng)作重要的優(yōu)先考慮的事或能振興公共部門的手段，對信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)界往往表現(xiàn)出“漫不經(jīng)心”的態(tài)度[19]（p.3）。由于政府對電子治理的理解很多是從電子政府而來，很多管理者對電子政府與電子治理的概念混淆不清。另一方面，一些管理者對電子治理的總體態(tài)度是積極的，“官僚們相信互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)了服務(wù)傳遞、績效水平和效率。他們對安全和隱私也有少許顧慮，但是比一般大眾對于此問題顯得更有信心”[20]（p.35）?？傮w而言，對技術(shù)持積極的個人偏好還無法為技術(shù)變遷提供足夠的動力，電子治理仍受官僚政治的邏輯、預(yù)算資源、利益沖突等因素的限制，在克服這些限制前政府認(rèn)識到電子治理的全部潛力是很困難的。

電子治理具有明顯的社會性，既是服務(wù)于社會的行為，也需要全社會的共同參與。與云政府、智慧政府、大數(shù)據(jù)等術(shù)語相比，電子治理并不具備很強(qiáng)的技術(shù)色彩，因而它本身并不是一個能夠快速創(chuàng)造信息技術(shù)和信息產(chǎn)品市場的領(lǐng)域。因此，技術(shù)市場、資本市場對于電子治理的投入仍存在不確定的因素。社會和公民參與電子治理一般有兩種方式。一種是通過網(wǎng)絡(luò)空間或公民團(tuán)體，由公眾發(fā)起并通過輿論推動直至政府參與的電子治理。盡管通過治理和電子民主的實(shí)踐，社會主體意識和作用已得到長足發(fā)展，但截至目前基于公眾發(fā)動的治理行為主要是個人行為，缺乏有效的組織運(yùn)作，即電子治理的社會主體缺乏有序的組織力量。因此，電子治理中的社會主體的社會關(guān)系屬性和組織秩序仍需外力催化。另一種是通過公民社會，實(shí)現(xiàn)自主性的電子治理。公民社會是文明發(fā)展的一部分，它提供了參與社會生活的一種空間[21]（pp.319-332）?！疤貏e有必要使公民認(rèn)識到他們所擁有的權(quán)利，承擔(dān)與這種權(quán)利相對應(yīng)的責(zé)任，以此保證他們被賦予的民主社會的社區(qū)生活”[22]。自主性的電子治理需要公民社會的成熟和民眾治理自主性的成長，與一個國家的行政文化、互聯(lián)網(wǎng)與公民的接入程度以及信息技術(shù)對于公共治理的嵌入息息相關(guān)，這在不同國家、地區(qū)之間還存在較大的差距。

三、 電子治理的發(fā)展趨勢

查爾斯·J·?？怂购托荨·米勒說過：“作為一個可以接受的治理模式，傳統(tǒng)的治理已經(jīng)死亡?！盵23]（p.3）我們正處于一個信息網(wǎng)絡(luò)社會和治理的時代，無數(shù)技術(shù)的、管理的、信息的和社會的革命共同決定了變遷的程度，電子治理在這過程中扮演何種角色以及它自身的前景是一個必須面對的問題。盡管目前對新出現(xiàn)的電子治理的全景還沒有針對官僚政治改革和民主的經(jīng)驗(yàn)分析，但用概念的、抽象的、邏輯的工具分析仍可呈現(xiàn)由思辨層面的說服力形成的導(dǎo)向性。

（一）電子治理是一個“流行”的概念嗎

有關(guān)公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用概念層出不窮，“雖然時髦的概念蘊(yùn)含簡潔明快的智力美感，但有適應(yīng)性和真實(shí)性之分”[24]。一方面，在政治和公共管理的發(fā)展中，作為與統(tǒng)治、管理并列的概念，治理已經(jīng)成為基礎(chǔ)性的概念。另一方面，在技術(shù)的歷史上，有關(guān)技術(shù)與政治、社會的關(guān)系的討論是一個久遠(yuǎn)的話題，對于今天而言也許不同的是，“信息技術(shù)已經(jīng)成為本來意義上的‘主導(dǎo)技術(shù)’”。L·弗洛里迪曾說：“信息和計算機(jī)的概念、方法、技術(shù)和理論已經(jīng)成為強(qiáng)大的‘解釋學(xué)裝置’（Hermeneutic Devices）的隱喻，通過它便可解釋世界， 它們已經(jīng)形成一種元學(xué)科， 具有統(tǒng)一的語言?！盵25]也許這種理解過于夸大，但它至少反映了在另一種具有主導(dǎo)性的技術(shù)未出現(xiàn)前，有關(guān)信息技術(shù)的理論與實(shí)踐將繼續(xù)成為我們時代的主題，而即使出現(xiàn)另一種革命性的技術(shù)，信息技術(shù)也必將與人們的存在方式、工作方式、交往方式日益緊密地聯(lián)系在一起，繼續(xù)在“退隱”的背景下發(fā)揮無所不在的作用。正如尼葛洛龐帝所指出，隨著退隱到我們生活中的大部分要素之中，未來的電腦將是單調(diào)而無法識別的：“電腦將是我們?nèi)粘Ｉ钪械教幋嬖诘珔s是無形的一部分，我們住在電腦里，穿戴著電腦，甚至食用電腦。”[26]（p.69）當(dāng)治理構(gòu)成政治和公共管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性概念，當(dāng)公共領(lǐng)域的信息技術(shù)應(yīng)用成為我們長期探討的主題，電子治理的生命力是不言而喻的，它注定不是一個轉(zhuǎn)瞬即逝的管理時尚，也許“公共管理運(yùn)動已經(jīng)死亡，而數(shù)字化時代的治理將基業(yè)常青”[27]。

（二）電子治理的使命是什么

目前主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)已將電子治理視為新的治理形式或?qū)嵤┲卫淼闹匾緩?，這就包含了重塑和創(chuàng)造新的治理的隱喻，也賦予了信息技術(shù)變革政府以及政府與社會關(guān)系的使命和任務(wù)。但在實(shí)踐中，由于公共部門充分利用已成熟的技術(shù)的能力受限制是世界普遍的現(xiàn)象，缺乏對技術(shù)更廣含義上的理解限制了公共部門創(chuàng)新和創(chuàng)造新管理模式的機(jī)會。在很多情況下，政府強(qiáng)調(diào)電子治理的技術(shù)統(tǒng)治論和官僚化服務(wù)導(dǎo)向，而不是草根階層提高自身力量的工具。這一問題的出現(xiàn)表明電子治理仍有相當(dāng)長的一段路要走，也揭示了權(quán)力、制度和文化在電子治理中的重要作用，電子治理必定要將技術(shù)與政治、制度和文化的問題結(jié)合起來。電子治理與民主的關(guān)聯(lián)使它能否承擔(dān)重塑民主的使命也成為一個問題。米拉科維奇提出，信息和通信技術(shù)主要通過增強(qiáng)民主來改變政治體制。盡管互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)調(diào)溝通、分權(quán)、信息及專業(yè)化有改變公民與政府互動方式的潛力[28]（p.23），但“民主只有當(dāng)共同關(guān)注和思考的機(jī)制存在的情況下才能通過更多的聲音來充實(shí)”[29]（p.159），而電子治理的互動式民主或者參與的民主幾乎都不在服務(wù)提供領(lǐng)域提供外部支持。除了不被重視的公民認(rèn)同，社會上不存在一個迫使公共部門將互聯(lián)網(wǎng)作為一個指導(dǎo)民主的工具加以利用的組織良好的公民團(tuán)隊。換句話說，電子治理對于民主的愿景，即使外部的支持力量也是微弱的，同樣面臨著在效率與民主之間的抉擇。電子治理給政府帶來平衡其行政價

值觀（諸如效率和專業(yè)水平） 和政治價值觀（如公民參與和民主）的挑戰(zhàn)[30]，而沒有效率民主就不可能延續(xù)。如何更負(fù)責(zé)任地運(yùn)用民主治理的工具，在分權(quán)自治、民主參與及控制協(xié)調(diào)之間實(shí)現(xiàn)平衡，都是電子治理要面對的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，將電子治理當(dāng)作必要的妥協(xié)或積極的行動，這是衡量是否正確把握了電子治理的治理變革主客體關(guān)系的兩種認(rèn)識形態(tài)，我們需要后一種認(rèn)識。

（三）電子治理是否存在一個“最佳”模式

首先，源于信息技術(shù)的本質(zhì)，電子治理是否存在一個技術(shù)導(dǎo)向的科學(xué)模式。事實(shí)上，在一個具有驚人復(fù)雜程度的世界中，技術(shù)總是模糊的?！霸诩夹g(shù)現(xiàn)實(shí)的建構(gòu)中，并無純粹合理的科學(xué)秩序之類的東西存在；技術(shù)合理性的進(jìn)程就是政治的進(jìn)程?！盵31]（pp.131-154）信息技術(shù)具有與生俱來的政治性，這種政治性意味著并不存在完全的技術(shù)理性的合理模式。其次，基于西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐，電子治理是否存在一個普適模式?！霸诶碚撝锌赡苁钦鎸?shí)的東西，也許并不適用于實(shí)踐?！盵32]（p.26）電子治理作為一種理念或戰(zhàn)略選擇，其最初來自并最終導(dǎo)向電子政府和國家治理的實(shí)踐，而這兩者都透露出不同國情下的差異性選擇。西方的電子治理將多中心和網(wǎng)絡(luò)化比作是信息網(wǎng)絡(luò)社會治理的同一，通?；诿绹蛭鳉W的社會形態(tài)和價值觀。但在人類歷史上，從未出現(xiàn)也不會出現(xiàn)一個放之四海而皆準(zhǔn)的治理模式，更不會出現(xiàn)一個一勞永逸的治理模式。電子治理是一種時代性、世界性的潮流，一些發(fā)達(dá)國家的電子治理現(xiàn)在較為領(lǐng)先和成功，但并不代表它就是唯一的成功模本，而只是作為一項啟發(fā)性的工具。最后，電子治理必定是多元化的。一方面，治理本質(zhì)上就是多元化的。另一方面，事物發(fā)展的復(fù)雜性，也使得電子治理在保持本質(zhì)屬性和追求的前提下，必然會有國家特色和地區(qū)特點(diǎn)。盡管存在一種流行的傾向，習(xí)慣于假設(shè)有一種無論是想象中抑或是實(shí)踐中的“最佳”模式的存在，但電子治理具有許多不同的成功形式是可能的，而每一種模式都會有其各自的優(yōu)先考慮、成本、收益和結(jié)果。

真正重要的是，在各自的政治經(jīng)濟(jì)體制和行政生態(tài)環(huán)境下，我們?nèi)绾瓮ㄟ^電子治理來滿足公民最為迫切的需求，實(shí)現(xiàn)對公民的“最佳”承諾。

（四）電子治理的邊界在哪里

由于諸多經(jīng)濟(jì)、政治、社會、技術(shù)和文化的原因，在信息網(wǎng)絡(luò)社會中“數(shù)字鴻溝”將廣泛存在并繼續(xù)阻礙電子治理的發(fā)展。一方面是我們的生活中仍有大量的群體幾乎不使用互聯(lián)網(wǎng)（這些人群處在數(shù)字世界之外并且沒有意愿獲得電子鏈接），還有更多的人對于互聯(lián)網(wǎng)僅是商業(yè)的或娛樂化的應(yīng)用。另一方面，對于電子治理，很多公眾傾向于持消極或不確定的觀點(diǎn)，在電子治理的不同領(lǐng)域之間公民的態(tài)度也有重大差異，許多公民只對與他們發(fā)生切實(shí)利益的領(lǐng)域感興趣。大量不使用互聯(lián)網(wǎng)和消極使用互聯(lián)網(wǎng)的公民在經(jīng)濟(jì)、社會和政治層次上對電子治理不利，這限制了電子治理的空間，也加劇了國家現(xiàn)存的階層劃分。電子治理是否只存在于使用互聯(lián)網(wǎng)并積極介入公共事務(wù)的公民中？因?yàn)槿藗儗τ陔娮又卫砑挠枇斯?、民主等更為本質(zhì)的價值期待，電子治理的邊界就必定不存在于信息窮人與信息富人之間。在電子治理推進(jìn)過程中，應(yīng)注重民眾治理的自主性、對民眾生活的嵌入和民眾電子治理生活方式的塑造。如果電子治理的實(shí)踐不能深入人們的日常生活，引發(fā)人們對自身命運(yùn)和具體生活狀態(tài)的深入思考，對電子治理的追求不能轉(zhuǎn)化成人們具體的自我要求和奮斗目標(biāo)，那么再費(fèi)力的倡導(dǎo)和呼吁都不可能深入人心。

同時也要認(rèn)識到，民眾不可能對所有事物都有較高的關(guān)注和利用，由此電子治理的無形泛在要以合適的生活機(jī)制體現(xiàn)出來，無處不在的接入端口要實(shí)現(xiàn)對公眾工作、生活、消費(fèi)、休閑等現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)、偏好趨勢和變遷的適應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)無界限、無差別的電子治理。

四、 結(jié)語

電子治理的價值來源及其發(fā)展邏輯展示了其理念的包容性和實(shí)踐的先進(jìn)性，其未來趨勢則預(yù)示了其長久的生命力和廣泛的適用性。電子治理正在成為信息技術(shù)驅(qū)動的公共治理變革的行動綱領(lǐng)，并將成為信息網(wǎng)絡(luò)社會政府與社會、公民合作型治理的基本形式。目前，有關(guān)這一概念的討論還過于紛亂和模糊，給人們的認(rèn)知和公共管理者、社會和公民的合作實(shí)踐帶來了困難。由于“基于技術(shù)變化的性質(zhì)和前進(jìn)步伐，信息通訊技術(shù)戰(zhàn)略、工具和創(chuàng)新應(yīng)用將繼續(xù)影響治理的信息環(huán)境”[33]，在信息技術(shù)進(jìn)步、社會趨勢變化、公眾需求滿足和公共管理改革之間產(chǎn)生的互動將繼續(xù)為電子治理的研究和實(shí)踐提供一個動態(tài)的領(lǐng)域，關(guān)于電子治理與國家治理、電子治理與智慧城市、電子治理與互聯(lián)網(wǎng)+等新議題的不斷出現(xiàn)將持續(xù)為電子治理提供新的課題。因此，這一領(lǐng)域?qū)τ趯W(xué)術(shù)研究和政府創(chuàng)新來說都將是一片沃土，還有待各個領(lǐng)域的學(xué)者們和公共管理者進(jìn)行更廣泛深入的探討。

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[責(zé)任編輯：何敬文]