李斌 向立文

摘要：美國檔案部門非常重視突發(fā)事件應急管理工作，以卡特里娜颶風事件為例，其在應急計劃制定與完善、應急性職能設計、災后應急行動以及社會公共關(guān)系拓展等方面積累了非常成功的典型經(jīng)驗。我國檔案應急管理工作的開展，在依據(jù)本國國情的基礎上，可以積極借鑒學習美國檔案應急管理的成功經(jīng)驗，切實提升我國檔案應急管理工作的能力與水平。

關(guān)鍵詞：美國檔案應急管理卡特里娜颶風檔案災害

Abstract：The United States department of archives attaches great importance to the work of emergency management.In the case of Hurricane Katrina， they accumulated the successful experience of typical in many aspects， such as the formulation and improvement of the emergency plan， the function design of the emergency， the post-disaster emergency action and the development of the social public relation.According to its national conditions， the development of the archival emergency management of China can actively learn the successful experiences of the America， ain order to exactly promote the ability and the level of the archival emergency management of China.

Keywords：Archival emergency management of America； Hurricane Katrina； Archival disaster

一、“卡特里娜”颶風災害概況

“卡特里娜”颶風是2005年大西洋颶風季的第一個5級颶風，也是2005年以前有記錄以來破壞力最大的颶風之一。該颶風于當年8月29日在密西西比河口二次登陸，登陸時為極大的3級颶風，由它形成的風暴潮引發(fā)了潰堤、內(nèi)澇、暴恐、疫病等次生災害。嚴峻復雜的災情使得受災地區(qū)的檔案工作全面癱瘓：一方面，檔案建筑的空調(diào)、除濕機等設備因大面積、長時間的停電而無法運轉(zhuǎn)，庫房積水無法排出，高溫高濕使檔案嚴重發(fā)霉；另一方面，受災檔案因城市癱瘓或災區(qū)封鎖等原因無法運出，進一步威脅檔案安全。[1]據(jù)悉，在此次災害中，密西西比州的韋夫蘭市僅留下50卷2005年以前的檔案，帕斯克里斯琴市僅存60卷2005年以前的檔案。[2]根據(jù)美國國家檔案館文件，受災檔案涉及民生保障、個人隱私以及政府機密等諸多領域，例如財產(chǎn)憑證、身份信息、出生證明、政府日常運作文件等，是維護社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要保障。[3]

為應對突如其來的檔案災害，美國國家檔案部門以及各地社會檔案組織立即展開一系列應急管理行動，有效地推進了檔案救災行動以及災后重建工作。在此次災害中，美國檔案部門依托完善的檔案應急管理機制以及深厚的社會檔案文化展現(xiàn)出美國檔案應急管理的獨到之處，其“第一保護者”計劃為各國檔案應急管理提供了意義深刻的借鑒。研究美國檔案部門在“卡特里娜”颶風事件中的應急管理，對提升我國檔案應急管理水平大有裨益。

二、美國檔案部門在“卡特里娜”颶風事件中的應對措施

（一）注重應急計劃的制訂與完善

從美國檔案事業(yè)的歷史進程來看，美國的檔案防患思想成熟較早，20世紀就制定了較為成熟的自然災害應急計劃。例如，1993年頒布的《紙質(zhì)材料災害預防、管理與響應概述》。2005年，卡特里娜颶風事件使美國檔案部門重新審視自然災害下檔案應急計劃的部署重點。根據(jù)《災難預防與恢復》，美國日后的檔案應急計劃將考慮如何應對覆蓋面更廣且出現(xiàn)多種險情并發(fā)的緊急情況。[4]同時，美國各州檔案部門也開始加快完善檔案應急計劃體系。例如，喬治亞州檔案館于2005年制定的《災難預防計劃》、佛羅里達州圖書館與檔案館于2008年制定的《公共文件、檔案館和圖書館災害恢復指導》等。[5]

（二）充分運用應急性職能設計

美國檔案部門在處理卡特里娜颶風事件時，充分展示了檔案部門應急性職能設計的作用，有力地推動了救災進度。以美國聯(lián)邦文件中心為例，它的職能設計在美國檔案應急管理中扮演著重要角色。首先，在機構(gòu)人員的職責設計上，充分考慮隨時可能發(fā)生的突發(fā)情況，設計了24小時待命的工作制度（主要由機構(gòu)要員擔任）；[6]其次，該機構(gòu)的職能設計在災后恢復工作中起到了較為顯著的作用，在卡特里娜颶風事件中，它協(xié)助聯(lián)邦檔案機構(gòu)開展了一系列相關(guān)的檔案工作，包括評估工作、保管工作、培訓工作、修復工作等。[7]此外，美國聯(lián)邦文件中心保管著來自各種機構(gòu)的檔案文件，因而它能在檔案應急管理中輸出較為充足的檔案信息資源，為檔案救災行動提供信息支持。

（三）開展有效的災后應急行動

卡特里娜颶風過后，美國各檔案機構(gòu)以及社會組織采取了災后應急行動，有效地遏制了災害的進一步擴散。例如，美國國家檔案與文件署令其下屬的國家歷史記錄與出版物委員會為受災州緊急撥款25000美元，并積極與其他相關(guān)機構(gòu)展開協(xié)作，從多種渠道籌措救災物資。[8]同時，路易斯安那州的國家人事記錄中心開設了快捷服務，為退伍軍人和退休公務員處理檔案文件的相關(guān)問題。[9]除了檔案部門以外，美國各地社會檔案組織也展開了積極的救援行動。例如，美國檔案工作者協(xié)會致信聯(lián)邦政府，向其提供相關(guān)建議，并與西南檔案工作者協(xié)會等社會組織通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布檔案救災的相關(guān)信息。

（四）充分拓展社會公共關(guān)系

在卡特里娜颶風事件中，美國檔案部門充分拓展社會公共關(guān)系，為檔案搶救工作和災后恢復工作爭取了廣泛的社會支持。一方面，美國檔案部門從自身的職能入手，與政府相關(guān)部門建立良好的協(xié)作關(guān)系，確定檔案文件的損壞情況，迅速地從檔案系統(tǒng)中調(diào)度資源；另一方面，美國檔案部門積極與社會組織合作，向社會報道相關(guān)信息，為爭取救災資源打開了社會渠道。

三、美國檔案應急管理帶給我國檔案應急管理工作的啟示

（一）加強檔案應急管理預案體系建設，完善檔案應急預案功能

1.情景設計。重大災害往往會引發(fā)一系列次生災害，因而檔案部門面對的是復合災情。情景設計就是根據(jù)地方災害特點，設計多種可能發(fā)生的復合災情的情景模式，通過研究討論，系統(tǒng)模擬等方式進行檔案應急預案的制定與完善，從而加強檔案應急預案的戰(zhàn)略性和精確性。

2.備份預案。面對不可抗力的重大災害或者出乎意料的重大災情時，制定多套備份預案是應對復雜防災形勢的有效手段。建議檔案應急預案分為A、B、C三個層次：A層次為常規(guī)檔案災害，即允許人力在災中介入的普通災害；B層次為不可抗力災害，即人力無法在災中介入的重大災害；C層次為緊急應變措施，即處理救災過程中突發(fā)險情的原則、辦法、規(guī)定等。

3.定期演習。隨著時間的推移，檔案工作人員、檔案建筑、防災形勢都會發(fā)生變化，原有檔案應急預案難免會不適應當前形勢。通過定期演習可以及時發(fā)現(xiàn)原有檔案應急預案的不足之處，增強檔案應急預案的可行性和可操作性。

4.區(qū)域協(xié)作。事實上，任何一種應急預案都離不開區(qū)域化背景，檔案應急預案也不例外。因而檔案部門應將檔案應急預案納入?yún)^(qū)域應急預案體系，充分考慮與各區(qū)域子系統(tǒng)應急預案的高度協(xié)調(diào)性，使其在結(jié)構(gòu)和功能上達到“1+1>2”的效果。

（二）加快檔案機構(gòu)職能結(jié)構(gòu)改革，完善檔案應急性職能設計

加快檔案機構(gòu)職能結(jié)構(gòu)改革是檔案機構(gòu)形成應急性職能設計的重要前提，也是檔案部門充分發(fā)揮應急管理職能的重要基礎。目前，我國大部分檔案機構(gòu)實行“局館合一”的管理機制，對檔案應急管理來說，該機制容易混淆檔案館和檔案局的管理職能，很難有效調(diào)動檔案系統(tǒng)的應急管理資源，最終使檔案應急管理出現(xiàn)“跛腳”現(xiàn)象。筆者認為，從長遠來看，正確定位檔案局與檔案館的性質(zhì)與地位，實行政事分開，是時代對我國檔案事業(yè)發(fā)展提出的硬性要求。這不僅需要國家從頂層設計的角度對檔案事業(yè)的職能結(jié)構(gòu)做出整體規(guī)劃，還需要各地檔案機構(gòu)根據(jù)具體情況做出微觀調(diào)整。從近期來看，檔案應急管理需要一個平穩(wěn)過渡的中長期方案。各地檔案部門可以建立嚴謹明晰的責任制度和獎懲制度，對檔案館和檔案局的應急管理職責做出清晰的界定與規(guī)劃，將應急職責落到實處。

（三）建立完善的檔案應急響應機制，減少災害風險與損失

1.設立檔案應急管理專項資源。檔案應急管理專項資源包括應急資金，應急物資，人力資源，智力資源，場地資源等。檔案部門可以通過簽訂合同，聘用專家，建立基金等方式籌建各類檔案應急管理專項資源。

2.設置高度靈活的應急指揮體制。靈活的應急指揮體制是提高檔案應急響應機制效率的關(guān)鍵因素。檔案部門可以組建行政資源豐富的應急領導小組，通過高度集中的行政權(quán)力來打破檔案系統(tǒng)中存在的行政壁壘。此外，簡化辦事程序，特事特辦，也是提高應急指揮體制靈活性的有效途徑。

3.應急管理布局縱深化。布局縱深化是指在災區(qū)以外地區(qū)設置部分檔案應急管理與檔案應急服務窗口，災民的親屬好友可以通過當?shù)貦n案系統(tǒng)的服務窗口或者互聯(lián)網(wǎng)窗口辦理相關(guān)檔案應急服務，以此來減輕災區(qū)檔案應急管理的壓力。例如，A地發(fā)生重大災難，A地災民可以通過驗證信息、親屬關(guān)系證明等方式委托B地的親屬好友為其辦理相關(guān)檔案應急服務。

（四）加強社會公共關(guān)系建設，提升檔案應急管理的社會影響力

從根本上講，提升社會檔案意識是加強社會公共關(guān)系的關(guān)鍵途徑。其中，加強檔案宣傳教育是提升社會檔案意識的核心工作。各檔案機構(gòu)可以制定特色鮮明的檔案宣傳教育計劃，充分發(fā)揮主觀能動性，積極創(chuàng)造宣傳契機。此外，青少年階段是培養(yǎng)社會檔案意識的黃金時期。各檔案機構(gòu)可以深入各中小學，通過實地展覽，授課講座等形式宣傳檔案的價值與意義。

從信息傳媒的視角來看，叩開大眾的信息視野是檔案應急管理有效拓展社會公共關(guān)系的重要課題。今天，信息傳媒的影響方式已經(jīng)逐漸從電腦轉(zhuǎn)移到移動終端（手機、平板電腦等），檔案部門應及時洞悉這一趨勢，在加快檔案數(shù)字化的同時，嘗試在移動終端建設綜合性的檔案信息服務體系，通過發(fā)揮移動終端的集成服務功能來提高檔案信息服務質(zhì)量，以優(yōu)質(zhì)的服務質(zhì)量提高檔案應急管理信息的傳播效果。

從職能關(guān)系的角度來看，有效的信息溝通機制是檔案應急管理維持社會公共關(guān)系的基本前提。檔案應急管理的信息溝通機制可以分為自上而下的指令傳達機制，自下而上的信息反饋制度以及同級之間平行的信息通報機制。對于指令傳達機制和信息反饋制度，檔案部門可以通過簡政放權(quán)、特事特辦等方式提高信息傳遞的效率。對于同級之間的信息通報機制，檔案部門可以通過建立檔案應急管理熱線、簽署備忘錄等形式在災前做好充分的信息溝通準備。

（五）積極培育社會檔案組織，增強檔案應急管理的社會救助能力

社會檔案組織主要包括私人檔案機構(gòu)、檔案學會、檔案志愿者組織等，它們是檔案應急管理的重要后備軍。因此，激活社會檔案組織的活力與創(chuàng)新力是檔案應急管理發(fā)展的重要組成部分，可以有效增強檔案應急管理的社會救助能力。首先，針對我國社會檔案組織發(fā)展層次不均以及重理論輕實踐的現(xiàn)狀，國家檔案部門可以適度鼓勵應用型社會檔案組織以及復合型社會檔案組織的發(fā)展，為檔案應急管理培養(yǎng)面向應用實踐的檔案人才。其次，私人檔案機構(gòu)的檔案工作是國家檔案工作的重要補充方式，孕育面向現(xiàn)代化的私人檔案機構(gòu)需要政府引導性政策的扶持，以及學界對行業(yè)規(guī)范的科學研究制定。此外，健康的市場競爭機制可以促進私人檔案機構(gòu)不斷創(chuàng)新，進一步推動檔案應急管理的社會救助能力。最后，檔案部門可以通過申報課題，舉辦檔案實踐活動等方式吸引高校檔案人才，特別是學生群體，參與檔案理論研究與檔案實踐活動，為社會檔案組織奠定人才基礎。

*本文為湖南省社科基金項目“檔案部門自然災害應急管理體系建設研究”（項目編號：13YBA315）、湖南省普通高等學校教學改革研究項目“參與式模擬型教學法在《公共危機管理》課程中的實踐”（湘教通[2013] 223）、國家檔案局科技項目“大數(shù)據(jù)時代數(shù)字檔案館風險管理能力研究”（項目編號：2015-X-12）的研究成果之一。

注釋及參考文獻：

[1]陳競亞.美國“卡特里娜”颶風對檔案館防災救災的啟示[J].天津檔案， 2007（1）：33-34.

[2]胡紅霞.發(fā)達國家檔案自然災害防治及其啟示——以美國、日本為例[J].現(xiàn)代情報， 2013（9）：140-144.

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[8][9]Allen Weinstein. After a Disaster The National Archives as "First Preserver" [J/OL]. ProloyueMaga zine. 2006.http：//www.archives.gov/publications/prologue/ 2006/spring/first-preserver.html.