羅偉

【摘 要】部門預算是我國財政管理的基本形式，也是全世界大多數(shù)國家的通常做法。部門預算是對下一年度財政收支活動的預測，帶有計劃的功能，又能通過對政府所掌握的公共資源的籌集和配置，來影響和保持經(jīng)濟的增長和效率的提高，并且可以圍繞著政府職能制定的財政資金預算配置計劃，以數(shù)量化的方式來表明管理工作標準，將各項目標具體化。從這些年的情況看， 部門預算的實施改變了預算單一的管理模式，提高了財政資金的使用效率、增長了財力規(guī)模。但是， 部門預算在實施進程中也存在著一些問題。本文擬對這些問題產(chǎn)生的原因加以分析，并提出相應的改進措施。

【關(guān)鍵詞】地方財政；部門預算；改進措施

一、地方部門預算存在的問題

1.預算編制和審批時間短，存在預算真空期

由于全國人民代表大會一般在3月份召開，而部門預算是從1月1日起開始執(zhí)行的，這就出現(xiàn)3個月的預算真空期。而且人代會會期短，會議議題多，對預算草案無法進行有效的審查。因此，預算的審批比較草率，往往流于形式。

2.預算支出范圍過寬

當前，地方財政的支出范圍不僅包括公共機構(gòu)、公共服務等非經(jīng)營項目的支出，而且還包括大量經(jīng)營性項目的支出，如撥付企業(yè)虧損補貼，彌補企業(yè)資本金等。在當前的事業(yè)單位改革中，有相當多的事業(yè)單位已逐步走向市場，而且收入規(guī)模相當可觀，但財政仍沿襲老辦法對其提供經(jīng)費預算，造成財政負擔過重，加劇了財政收支矛盾。

3.預算編制方法不科學

一些部門在編制預算時，不去進行充分的調(diào)查論證和科學預測，而是機械地采用“上年基數(shù)+本年調(diào)整數(shù)”的方法來確定本年預算，并且只增不減，已經(jīng)核減的支出項目依然出現(xiàn)在預算中，而國有資產(chǎn)出讓、出租等應納入預算管理的收入項目卻沒有納入預算，造成預算與實際差異較大。

4.項目支出預算管理難度大

由于部門項目支出數(shù)量多，專業(yè)性強，項目支出預算管理難度非常大，主要表現(xiàn)在：與政府宏觀政策聯(lián)系不緊密，缺少前瞻性；與部門職能銜接不夠，存在交叉重疊現(xiàn)象；缺乏科學合理的立項和分類標準，項目數(shù)量多但重點不突出；預算決策機制不完善，重分配輕管理的現(xiàn)象較為普遍；項目庫建設(shè)滯后，在預算編制中的作用發(fā)揮不充分；績效管理和預算評審需要加強，預算透明度有待提高等。

5.預算調(diào)整隨意

部門預算雖然比較精細，但由于各單位的實際情況不同，在具體預算項目的執(zhí)行上往往存在超預算和調(diào)整預算項目的現(xiàn)象。比如在公用經(jīng)費的預算上，大多數(shù)部門預算采取按人平均計算的辦法，導致人數(shù)較少的單位經(jīng)費不足，不得不挪用項目經(jīng)費來彌補公用經(jīng)費的不足。由于《預算法》中對于需要追加預算的定義比較模糊，“預算不足，可以追加”的思想比較嚴重，并且追加調(diào)整的預算不需要報人大審批，致使預算執(zhí)行中追加調(diào)整的預算脫離了人大監(jiān)管，削弱了預算的嚴肅性和約束力。

6.預算執(zhí)行監(jiān)督乏力

部門預算主要由各級人大、人民政府、財政部門、審計部門和人民群眾監(jiān)督。各級人大、政府在人代會期間對部門預算的監(jiān)督往往由于時間倉促，只能停留在對資料的審查上，不能深入調(diào)研，進行日常性的監(jiān)督。地方政府財政部門預算業(yè)務科室一般人數(shù)較少，無法對所有單位的預算編制和預算調(diào)整工作進行管理，更無暇監(jiān)督。政府審計部門本來就是政府的組成部門，是“內(nèi)部人”，發(fā)揮不了獨立審計的功能。人民群眾往往對預算關(guān)注度不夠，且預算公開度不夠，其不知道預算的執(zhí)行情況，部門預算監(jiān)管乏力。

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部門預算執(zhí)行過程中重支出，輕管理的現(xiàn)象還很嚴重。各個部門互相攀比，熱衷于夸大建設(shè)項目的規(guī)格和造價，以獲取最大數(shù)量的財政撥款，增加了財政負擔。而績效考核也只停留在對資金使用是否合理，額度是否超支，是否有擠占、挪用等指標的考核上，至于項目的成效卻很少有人關(guān)注，缺乏科學的指標。

8.法治化程度較低

我國《預算法》規(guī)定，預算經(jīng)人大審查批準后即具有法律效力。但事實上，一些部門和單位預算執(zhí)行的法治意識淡薄，嚴肅性認識不夠，甚至把《預算法》和部門的規(guī)章制度對等起來，對違反《預算法》的行為也只停留在單位內(nèi)部行政處分的層面上，法治化程度較低。

二、改進措施

1.保證預算編制和審議無縫鏈接

部門預算要編得精細、科學，必須要改變目前“重決算，輕預算”的狀況，把預算編制開始時間提前到上一年年初，使預算編制時間起碼在10個月以上，保證有充足的編制時間，并且和政府年度工作計劃相銜接。由于預算年度為1月1日至12月31日，建議人大對預算草案的審議和批復應提前到前一年召開專題會議審議，并至少于年中和年末審議二次，而不是到來年3月份一次審議。

2.規(guī)范財政支出范圍

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，各級地方政府應多引導市場，努力構(gòu)造服務型政府，財政支出應重點支持社會保障、教育、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)注國計民生的項目，部門預算應結(jié)合政府機構(gòu)改革和職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)范財政供給范圍，對于能夠通過市場配置資源的部門和項目，應鼓勵其走向市場。

3.切實落實“零基預算”

公共財政應切實落實零基預算，零基預算是指不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基點編制的預算，其有利于增強財政調(diào)控能力，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，也是對現(xiàn)行“基數(shù)+增長”預算編制的一項革命性突破。運用零基預算法編制預算能夠避免僵化和習慣化的模式，適應實際情況的要求，提高預算的科學性和準確性。

4.構(gòu)建項目支出預算管理新模式

項目庫的管理是項目預算的基礎(chǔ)，項目的篩選應經(jīng)過嚴格的績效評審，篩選出優(yōu)質(zhì)、高效的項目，要突出重點。項目庫的編制要以滾動規(guī)劃為牽引，及時更新，并且項目支出要規(guī)模適度，避免“政績工程”和“面子工程”，充分發(fā)揮預算的資源配置功能和政策工具作用。

5.細心謀劃，依法調(diào)整

財政部門要完善協(xié)同理財機制，要將發(fā)改、科技等其他有預算分配權(quán)的部門作為預算審核的成員單位，相互配合，共同做好資金分配工作，盡量避免二次調(diào)整。由于突發(fā)事件等確需要調(diào)整的，必須依照《預算法》規(guī)定的程序執(zhí)行。

6.建立立體式監(jiān)督體系

部門預算監(jiān)督是一個系統(tǒng)的工程，只有通過各個監(jiān)督主體共同發(fā)揮作用，真正建立起一個內(nèi)外結(jié)合、上下結(jié)合、日常監(jiān)督與專職監(jiān)督相結(jié)合，相互分離、相互制約、相互促進的立體式監(jiān)督系，才能使部門預算編制及其執(zhí)行法制化、科學化、規(guī)范化。在部門預算監(jiān)督的過程中要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的作用，做到對預算基礎(chǔ)庫系統(tǒng)、國庫支付系統(tǒng)、部門預算編制系統(tǒng)及單位財務系統(tǒng)四個系統(tǒng)之間的相互配合和動態(tài)監(jiān)督。

7.建立科學有效的績效評價制度

績效評價可以衡量財政預算安排是否科學，部門資金使用情況是否符合要求，是否客觀合理，財政資金使用是否取得了預期的社會效益或經(jīng)濟效益。財政資金的使用效益應重在社會效益，而社會效益的評價不像經(jīng)濟指標可以具體量化，這就要求建立科學的績效評價體系和評價制度?？冃гu價還應充分發(fā)揮社會主義民主，邀請人民群眾共同參與，廣泛征集社會意見，做好詢證工作，使績效評價工作有群眾基礎(chǔ)，有權(quán)威和影響力，促進部門預算走向績效預算。

8.加快部門預算的法治化建設(shè)

《預算法》是財政預算管理的根本法規(guī)，在預算編制和預算執(zhí)行中必須保證其權(quán)威性。一是各部門要盡量減少預算調(diào)整項目，以免影響預算編制的嚴肅性和規(guī)范性。二是要加強對違法案件的懲治力度和宣傳力度。三是要認真貫徹落實國庫集中支付制度，將所有資金都納入監(jiān)管的范圍，防止出現(xiàn)監(jiān)管空白。

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