蘇志強 郝秀蘭

內(nèi)容摘要：主任檢察官制度作為主訴檢察官制度改革的深化，其改革的實質(zhì)是對檢察權(quán)的重新配置。在民行檢察部門主任檢察官制度的改革過程中，如何結(jié)合民事檢察業(yè)務(wù)的特點和規(guī)律，協(xié)調(diào)和捋順主任檢察官制度與現(xiàn)行法律規(guī)定的關(guān)系，以及主任檢察官與檢察長、檢委會、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人和辦案組內(nèi)其他人員的關(guān)系，將成為民行檢察部門主任檢察官制度改革的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：主任檢察官 民事檢察監(jiān)督 五大關(guān)系

在《民事訴訟法》和《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《民事監(jiān)督規(guī)則（試行）》）全面貫徹實施、司法體制改革縱深推進、主任檢察官制度試點逐步擴大的背景下，探索檢察機關(guān)民事行政檢察部門適用的主任檢察官制度，不僅具有重大的理論意義，更具有強烈的現(xiàn)實意義。

一、主任檢察官制度與現(xiàn)行法律規(guī)定的關(guān)系

主任檢察官制度的實質(zhì)就在于對檢察權(quán)的重新配置。對于民事檢察監(jiān)督中檢察權(quán)如何配置，《憲法》、《人民檢察院組織法》和《民事訴訟法》等法律中并沒有做出明確的規(guī)定?！睹袷卤O(jiān)督規(guī)則（試行）》中，對民事檢察監(jiān)督中的檢察權(quán)運行機制作出了相應(yīng)的規(guī)定?！睹袷卤O(jiān)督規(guī)則（試行）》第6條打破了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《刑事監(jiān)督規(guī)則（試行）》）中規(guī)定的檢察機關(guān)辦理刑事案件的三級審批制，明確規(guī)定，人民檢察院辦理民事訴訟監(jiān)督案件，實行檢察官辦案責(zé)任制?！睹袷卤O(jiān)督規(guī)則（試行）》第6條的規(guī)定，契合了主任檢察官制度改革的思路，為民事檢察監(jiān)督工作中實行主任檢察官制度作好了制度準(zhǔn)備。

但是，對于民事檢察監(jiān)督中涉及具體權(quán)利安排的案件討論和審批程序，《民事監(jiān)督規(guī)則（試行）》第53條規(guī)定，案件應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體討論，參見集體討論的人員應(yīng)當(dāng)對案件事實、適用法律、處理建議等發(fā)表明確意見并說明理由。集體討論意見應(yīng)當(dāng)在全面、客觀地歸納討論意見的基礎(chǔ)上形成。集體討論形成的處理意見，由民事檢察部門負(fù)責(zé)人提出審核意見后報檢察長批準(zhǔn)。檢察長認(rèn)為必要的，可以提請檢察委員會討論決定。對此規(guī)定，最高人民檢察院民事行政檢察廳給出的解釋認(rèn)為，《民事監(jiān)督規(guī)則（試行）》第53條第1款規(guī)定的集體討論時辦理民事檢察案件的原則，是貫徹執(zhí)行司法民主集中制度的保障，也是制度層面上完善內(nèi)部監(jiān)督制約的重要制度，對保證查清案件事實、正確適用法律有著重要意義?！睹袷卤O(jiān)督規(guī)則（試行）》第53條第2款規(guī)定的案件審批程序，即集體討論形成的處理意見，由民事檢察部門負(fù)責(zé)人審核后報檢察長批準(zhǔn)，并指出這種集體討論、負(fù)責(zé)人、檢察長多層次權(quán)利分配，在程序和機制上確保了民事訴訟監(jiān)督案件的公正處理；對于重大疑難案件，檢察長認(rèn)為有必要時，可以提交檢察委員會討論。

從《民事監(jiān)督規(guī)則（試行）》的內(nèi)容和最高人民檢察院給出的解釋來看，《民事監(jiān)督規(guī)則（試行）》第53條規(guī)定的案件討論和審批程序，似乎背離了第6條規(guī)定的檢察官辦案責(zé)任制這一原則規(guī)定，有悖于主任檢察官制度“誰辦案，誰決定；誰決定，誰負(fù)責(zé)”的基本原則，成為了刑事公訴中三級審批制在民事檢察監(jiān)督中的翻版。所以，在民事行政檢察部門推行主任檢察官制，首先就應(yīng)當(dāng)突破《民事監(jiān)督規(guī)則（試行）》第53條規(guī)定的案件討論和審批程序，在民事檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)中構(gòu)建與主任檢察官制度相適應(yīng)的案件討論和審批程序。

二、主任檢察官與檢察長的關(guān)系

主任檢察官與檢察長的關(guān)系實質(zhì)是檢察官獨立性與檢察一體化之間的關(guān)系的外在表現(xiàn)，處理好主任檢察官與檢察長的關(guān)系，實質(zhì)就是如何協(xié)調(diào)檢察官獨立性與檢察一體化之間的矛盾關(guān)系。

在我國檢察制度的語境下，檢察一體化要求檢察機關(guān)對外以一個整體的形象出現(xiàn)，不受任何外來勢力的干預(yù)，對內(nèi)則實行“上命下從”的管理體制。我國檢察制度創(chuàng)建和發(fā)展的基本理論和制度思想來自列寧關(guān)于檢察制度的理論，該理論強調(diào)檢察權(quán)獨立是指檢察機關(guān)相對于外部而言的整體獨立，從而忽視了檢察權(quán)運行規(guī)律對于檢察官獨立的要求。[1]所以在總體設(shè)計上，我國檢察制度無論是上下級檢察院之間還是檢察長與承辦案件檢察官之間的關(guān)系，都體現(xiàn)了檢察一體化的要求。從檢察一體化有助于形成合力共同抵御外來干預(yù)的角度來講，檢察一體化有助于檢察機關(guān)的集體獨立，但是在檢察官獨立行使職權(quán)這樣一個層面上，檢察一體化與檢察官獨立則會存有一定意義的對抗，對檢察一體化的過分強調(diào)完全有可能侵蝕檢察官的個體獨立。[2]

檢察權(quán)的司法屬性要求檢察官在具體承辦案件時，要親歷親為，根據(jù)自己掌握的事實和法律，獨立判斷作出決定，并且對自己所作出的決定承擔(dān)責(zé)任。主任檢察官制度也正是致力于構(gòu)建一種檢察官在檢察長的授權(quán)下，在權(quán)限范圍內(nèi)行使案件的審查權(quán)和決定權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種制度。從這個意義上講，主任檢察官制度似乎更加尊重主任檢察官的獨立地位。同時，主任檢察官制度也并不排斥檢察一體化的要求，表現(xiàn)為主任檢察官的一切權(quán)利來自檢察長的授權(quán)，其在檢察長授權(quán)的范圍內(nèi)獨立行使對案件的審查權(quán)和決定權(quán)?？梢姡覈臋z察權(quán)是由檢察長集中行使的，主任檢察官實際上是在各自承辦案件中代檢察長行使檢察權(quán)，主任檢察官對外并不能單獨代表檢察機關(guān)，其只能在檢察長授權(quán)的范圍內(nèi)行使檢察權(quán)，并對檢察長負(fù)責(zé)。[3]

所以，檢察官獨立性要求與檢察一體化要求統(tǒng)一于主任檢察官制度中。對于主任檢察官制度中主任檢察官和檢察長的關(guān)系，應(yīng)明晰以下關(guān)系：一是《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全院工作，主任檢察官制度作為一項改革，也只是對檢察機關(guān)內(nèi)部檢察權(quán)具體運行中職權(quán)的重新配置，合理界定檢察長和主任檢察官之間的權(quán)利邊界，并不影響檢察權(quán)權(quán)利屬性和行使主體的法定性。二是主任檢察官的辦案權(quán)和決定權(quán)來自檢察長，主任檢察官在檢察長授權(quán)下，獨立行使對案件的審查權(quán)和決定權(quán)。三是主任檢察官對于自己在職權(quán)范圍內(nèi)所作出的決定負(fù)責(zé)，如果檢察長不同意或者改變主任檢察官的決定，主任檢察官應(yīng)當(dāng)服從，檢察長對于全部或者部分改變的決定負(fù)責(zé)。

三、主任檢察官與檢委會的關(guān)系

作為民主集中制原則在檢察機關(guān)中的體現(xiàn)和《人民檢察院組織法》中規(guī)定的檢察機關(guān)最高決策機構(gòu)的檢委會，如何實現(xiàn)與主任檢察官制度的協(xié)調(diào)對接，是主任檢察官制度改革必須解決的問題。

《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定，檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題?！睹袷卤O(jiān)督規(guī)則（試行）》在第88條和第103條明確規(guī)定，人民檢察院提出再審檢察建議和對民事執(zhí)行活動提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢委會決定。因此，在民事檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)中，對于重大案件、提出再審檢察建議的以及民事執(zhí)行活動提出檢察建議的，都應(yīng)當(dāng)由檢委會討論決定。

主任檢察官作為辦案組織的指揮者和決定者，在檢察長的授權(quán)下，獨立行使辦案職權(quán)。同時，檢委會作為檢察機關(guān)的最高決策機構(gòu)，主任檢察官對于民事檢察業(yè)務(wù)中法律規(guī)定的應(yīng)該提交檢委會討論的案件，以及重大疑難案件，檢察長認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交檢委會討論的案件，主任檢察官必須依法提交，對案件的事實和證據(jù)負(fù)責(zé)，對于檢察委員會的決定，主任檢察官應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。在主任檢察官制度中，對于由主任檢察官決定的案件，其對該決定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；由檢委會討論決定的案件，主任檢察長只對提交討論案件的事實和證據(jù)部分承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，檢委會對其作出的決定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；如果檢委會全部或部分改變主任檢察官的決定，主任檢察官對改變的部分不承擔(dān)責(zé)任，改變部分的責(zé)任由檢委會承擔(dān)。

檢察委員會制度的核心價值就在于將民主集中制引入到檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制和議事程序之中，以民主議事、民主決策、集體負(fù)責(zé)這種集體領(lǐng)導(dǎo)的方式形成對檢察長負(fù)責(zé)制的有效制約和補充，防止單一首長負(fù)責(zé)制可能產(chǎn)生的考慮不周和獨斷專行。[4]但從根本上講，檢委會民主集中制的決策形式和檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的主任檢察官個人負(fù)責(zé)制的辦案模式存在一定的矛盾關(guān)系，主任檢察官與檢委會的權(quán)責(zé)劃分只能是現(xiàn)有法律制度安排下的一種過渡性安排。隨著檢察改革的深化、檢察官素質(zhì)的提高、檢察官辦案責(zé)任制的完善和職業(yè)保障機制的健全，檢委會的辦案職能將逐步淡化，逐步從辦案決定機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察工作的管理機構(gòu)。這一觀點似乎更加符合檢察權(quán)發(fā)展的趨勢。

四、主任檢察官與內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的關(guān)系

檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察權(quán)運行的組織載體，目前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本上是按照行政機構(gòu)的模式設(shè)置的，一般都由正副職和若干名工作人員組成，這種體制行政色彩濃重，檢察機關(guān)的司法屬性和行政屬性難以明晰。在主任檢察官制度中，內(nèi)設(shè)機構(gòu)仍然有存在的必要，如何協(xié)調(diào)好主任檢察官與內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的關(guān)系，直接關(guān)系到主任檢察官制度去行政化的問題。

主任檢察官制度的目的在于取消科層制審批模式，實現(xiàn)扁平化審批模式，通過壓縮審批層次、下放部分檢察權(quán)力，來強化辦案者的責(zé)任，實現(xiàn)檢察官辦案權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。作為傳統(tǒng)三級審批制中承上啟下一級的部門負(fù)責(zé)人，在主任檢察官制度中，將予以取消，其行政職能將由內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人來承擔(dān)。如何處理主任檢察官與內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的關(guān)系，就成為主任檢察官制度能否去除行政干預(yù)的關(guān)鍵一環(huán)。

從制度設(shè)計的初衷來看，主任檢察官辦案責(zé)任制的理想模式是各主任檢察官直接對檢察長或者分管副檢察長負(fù)責(zé)并報告工作，相對獨立地對辦案組辦理的案件行使決策權(quán)，部門負(fù)責(zé)人只負(fù)責(zé)本部門行政、黨務(wù)和人事方面的事務(wù)，負(fù)責(zé)召集本部門的行政會議，不得過問其他主任檢察官辦理案件的情況，甚至可以虛化部門負(fù)責(zé)人這一層級。按照最高人民檢察院《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》的要求，內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換角色，立足自身職能，強化日常行政管理和監(jiān)督檢查，主要負(fù)責(zé)本部門的執(zhí)法辦案管理和日常行政等工作，通過思想政治工作、執(zhí)法考評、績效考核等，監(jiān)督主任檢察官行使職權(quán)、公正廉潔辦案；同時，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人還可以召開主任檢察官聯(lián)席會議，對重大疑難案件進行討論，為主任檢察官辦理案件提供參考意見和處理意見。

在主任檢察官與內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的關(guān)系問題上，一個不可回避的問題就是“一人雙崗”的問題，即業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人兼任主任檢察官的問題。現(xiàn)行的檢察機關(guān)辦案和管理模式下，各內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人既要負(fù)責(zé)部門所有案件的審核，又要負(fù)責(zé)部門的行政工作，可謂“一崗雙責(zé)”。在主任檢察官的制度設(shè)計中，主任檢察脫離部門的一般行政事務(wù)，專司業(yè)務(wù)組織管理和案件的直接辦理與協(xié)調(diào)，是案件承辦與決定相統(tǒng)一的責(zé)任主體。[5]因此，必須明確主任檢察官與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的權(quán)責(zé)，防止業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人干預(yù)主任檢察官辦案，否則當(dāng)主任檢察官同時兼任業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的話，就與現(xiàn)行的案件辦理和管理模式似乎沒有太大差異，只是換了個稱謂而已，有悖于主任檢察官制度改革實現(xiàn)去行政化的初衷。

完善主任檢察官辦案責(zé)任制應(yīng)著重考慮去官僚化，實現(xiàn)行政崗和業(yè)務(wù)崗分類管理。[6]同時，在主任檢察官制度的整體推進中，有效的整合內(nèi)設(shè)機構(gòu)，實行大部制管理，有助于節(jié)約司法資源，提高行政效率，從而淡化行政色彩，凸顯檢察機關(guān)的司法屬性。

五、主任檢察官與組內(nèi)辦案人員的關(guān)系

主任檢察官制度致力于構(gòu)建以主任檢察官為主體，配備其他檢察官和輔助人員，組成主任檢察官辦案組或辦公室這一新型辦案單元。按照主流的主任檢察官制度設(shè)計，在以主任檢察官為核心的辦案組內(nèi)，主任檢察官既是辦案組的指揮官，負(fù)責(zé)本組內(nèi)案件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮領(lǐng)銜、決斷職責(zé)，享有案件的調(diào)度權(quán)、決定權(quán)、指導(dǎo)權(quán)，對其職責(zé)范圍內(nèi)的處理決定承擔(dān)全部責(zé)任，又要負(fù)責(zé)組內(nèi)重大、疑難、復(fù)雜案件的解決，還要總結(jié)辦案經(jīng)驗等。但是，在主任檢察官辦案模式下，主任檢察官并不是親力親為辦案組的每一起案件，但是他對組內(nèi)的每一起案件最終都負(fù)有責(zé)任，他要行使必要的領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)力，如何處理主任檢察官與承辦檢察官之間的關(guān)系，是檢察機關(guān)內(nèi)部運行和管理中很重要的問題。[7]

以主任檢察官為核心的辦案組中，包含主任檢察官、檢察官、助理檢察官和司法輔助人員，助理檢察官和司法輔助人員當(dāng)然應(yīng)當(dāng)服從主任檢察官的領(lǐng)導(dǎo)，輔助主任檢察官完成案件的辦理。但是涉及到主任檢察官和組內(nèi)檢察官的關(guān)系時，在以主任檢察官為核心的辦案組設(shè)計中，似乎只關(guān)注主任檢察官的獨立性而忽視了具體承辦案件檢察官的獨立性地位。在主任檢察官與組內(nèi)其他檢察官的權(quán)責(zé)關(guān)系設(shè)定上，讓承辦人行使辦案權(quán)，卻又讓主任檢察官行使定案權(quán)，人為地造成了辦案權(quán)和定案權(quán)的分離，變相剝奪了承辦檢察官的定案權(quán)，不符合司法規(guī)律。[8]承辦案件檢察官的主體地位同樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，而且從檢察權(quán)的特點和發(fā)展規(guī)律來看，改革的最終方向應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)每個檢察官都能在一定的條件下獨立辦案、獨立負(fù)責(zé)。

對于辦案組內(nèi)案件如何決定的問題，有觀點認(rèn)為，行使法律監(jiān)督職責(zé)的主任檢察官，職權(quán)配置的基本原則應(yīng)比照檢委會議事議案工作機制，實行主任檢察官主持下的“聽案合議制”，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制處理法律監(jiān)督事務(wù)，將每個人的意見記錄在案，但是按照多數(shù)人的意見執(zhí)行。這一觀點與《民事監(jiān)督規(guī)則（試行）》第53條規(guī)定的辦理民事檢察案件集體討論決定的原則相一致。但是，這一案件決定原則，既忽視了檢察官的主體地位和獨立性原則，又不利于案件責(zé)任的確定。因此，即使在民事檢察監(jiān)督案件中，主任檢察官制也應(yīng)當(dāng)按照權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的原則來配置權(quán)力。

所以，在明確主任檢察官的主導(dǎo)地位和尊重承辦案件檢察官主體地位的前提下，具體到辦案組內(nèi)兩者之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)明確界定以下關(guān)系：一是主任檢察官是辦案組的指揮者，負(fù)責(zé)組內(nèi)案件協(xié)調(diào)和審批。二是一般案件交由承辦檢察官辦理并決定，承辦檢察官提出辦案意見交由主任檢察官審批，主任檢察官如果不同意承辦檢察官意見，需書面說明理由并簽字。三是對于重大疑難案件，應(yīng)由主任檢察官親自辦理，組內(nèi)其他檢察官和人員協(xié)助辦理。四是主任檢察官認(rèn)為有必要的案件，可以提交檢察長或者檢委會討論決定。既尊重承辦案件檢察官的主體地位，激發(fā)辦案積極性，又做到誰辦案，誰決定，誰負(fù)責(zé)。

一項制度的良好運行，不僅需要域外經(jīng)驗的參照和本國實際的結(jié)合，同時還需要理論的積累和實踐經(jīng)驗的總結(jié)。作為主訴檢察官制度改革的深化，主任檢察官制度被寄予了太多的期望，去行政化、去地方化、提高辦案效率、明確辦案責(zé)任制、檢察官精英化等問題都希望在此制度中得以解決。主任檢察官制度改革，實質(zhì)是對檢察權(quán)的重新配置問題，其中既涉及制度創(chuàng)新與現(xiàn)行法律約束問題，又涉及檢察機關(guān)的司法屬性和行政屬性問題，也涉及檢察一體化與檢察官獨立問題，還涉及獨任制與合議制、個人負(fù)責(zé)制與集體負(fù)責(zé)制的問題，各中關(guān)系極為復(fù)雜。主任檢察官作為主任檢察官制度中的核心，只有捋順了同現(xiàn)有法律規(guī)定的關(guān)系，以及與檢察長、檢委會、部門負(fù)責(zé)人、辦案組內(nèi)其他人員的關(guān)系，才走出了構(gòu)建主任檢察官制權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效運行的第一步。

注釋：

[1]參見邾茂林：《“檢察一體化”與檢察官獨立的博弈分析》，載《中國檢察官》2006年第1期。

[2]參見張棟：《主任檢察官制度改革應(yīng)理順“一體化”與“獨立性”之關(guān)系》，載《法學(xué)》2014年第5期。

[3]參見蔡雅奇：《主任檢察官制改革探索調(diào)查》，載《人民檢察》2013年第14期。

[4]參見卞建林、李晶：《檢察委員會議事程序之思考》，載《人民檢察》2010年第17期。

[5]參見陳長均：《主任檢察官制度不宜一刀切》，載《法制日報》，2014年9月24日。

[6]參見王守安：《完善主任檢察官辦案責(zé)任制》，載《法制日報》，2014年12月19日。

[7]參見潘祖全：《主任檢察官制度的實踐探索》，載《人民檢察》2013年第10期。

[8]參見萬毅：《主任檢察官制度改革質(zhì)評》，載《甘肅社會科學(xué)》2014年第4期。