【摘要】環(huán)境行政公益訴訟制度作為一種特殊的訴訟制度，最為核心的問題為原告資格問題。但在我國當(dāng)前的行政訴訟法體系之中，對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟適格原告的產(chǎn)生與認(rèn)定仍舊屬于立法空白。針對(duì)我國環(huán)境行政公益訴訟中涉及原告資格的相關(guān)問題，通過對(duì)比國內(nèi)外環(huán)境行政公益訴訟原告資格制度的基礎(chǔ)上，為我國環(huán)境行政公益訴訟中原告資格的相關(guān)問題提出立法建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政訴訟；原告資格

Research on plaintiff qualification of environmental administrative public interest litigation

Li nan

Beijing Normal University， Beijing， 100875

Abstract： Environmental administrative public interest litigation is special in litigation framework. The key to the problem is plaintiff qualification. But the law does not prescribe for the problem. To solve this problem， we compare the research findings of this paper with the related research abroad. Then the paper puts forward a series of reasonable suggestions and strategies for the construction of plaintiff qualification based on the conclusions above.

Key word： Environmental administrative public interest litigation；plaintiff qualification

一、環(huán)境行政公益訴訟及其原告適格問題概述

1 環(huán)境行政公益訴訟

面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程之中難以避免產(chǎn)生的環(huán)境污染以及生態(tài)破壞問題，我國也逐步構(gòu)建了相對(duì)完善的環(huán)境保護(hù)制度，并進(jìn)行了較為系統(tǒng)的立法工作。但我國當(dāng)前環(huán)境污染的嚴(yán)重程度并沒有得到有效緩解，生態(tài)惡化的趨勢(shì)并未從根本上得到改變。幾乎在所有環(huán)境污染事件的背后，均有行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為的身影。一方面，行政機(jī)關(guān)在面對(duì)企業(yè)等環(huán)境污染主體時(shí)，存在行政不作為現(xiàn)象。這種不作為使得相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)形同虛設(shè)，環(huán)境保護(hù)制度難以發(fā)揮自身作用。另一反面，在現(xiàn)實(shí)生活之中，本應(yīng)作為環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督者與執(zhí)法者的行政機(jī)關(guān)卻出于經(jīng)濟(jì)利益、政治利益的考量，在實(shí)施行政行為的過程之中造成了環(huán)境污染與環(huán)境侵權(quán)。然而關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟，我國相關(guān)訴訟體制的立法工作仍舊處于滯后狀態(tài)，其最主要表現(xiàn)即為適格原告范圍的認(rèn)定困難問題。面對(duì)以“直接利害關(guān)系原則”為基礎(chǔ)發(fā)展而來的當(dāng)事人適格理論，原告適格問題無疑將使環(huán)境行政公益訴訟難以提起。

2環(huán)境行政公益訴訟中的適格原告

原告資格，同時(shí)也可稱之為起訴資格，主要是指在社會(huì)爭(zhēng)端或問題發(fā)生之后，法律主體所擁有的將該爭(zhēng)端訴諸于司法程序進(jìn)行解決的權(quán)利資格問題。環(huán)境行政公益訴訟的原告資格問題關(guān)系到法院對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件的司法審查范圍，與法院管轄權(quán)的確認(rèn)有著同等重要的意義。原告適格范圍問題的解決，同時(shí)也是環(huán)境行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)與保障，是法院履行自身審判職責(zé)的基礎(chǔ)與前提。其次，原告資格認(rèn)定的寬嚴(yán)與否，在一定程度上決定著環(huán)境行政公益訴訟提起的難易程度，進(jìn)而能夠反映行政訴訟制度中私權(quán)參與制約公權(quán)力的程度。環(huán)境行政公益訴訟不同于其它類型的行政訴訟，其根本原因即為行政相對(duì)人難以確定，能否突破“實(shí)際利益聯(lián)系原則”確立環(huán)境行政公益訴訟原告適格確認(rèn)制度，對(duì)于環(huán)境行政公益前提下的訴訟體制建設(shè)有著十分重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

二 、環(huán)境行政公益訴訟適格原告立法的國內(nèi)外對(duì)比與借鑒

1美國環(huán)境行政公益訴訟適格原告范圍的相關(guān)立法

美國是環(huán)境公益訴訟的發(fā)源地，同時(shí)也對(duì)我國生態(tài)及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法擁有巨大影響。在對(duì)待環(huán)境行政公益訴訟中原告適格這一問題時(shí)，美國基本采取的是較為寬松的認(rèn)定制度。立法機(jī)關(guān)為確保環(huán)境得到妥善保護(hù)，甚至可以在一定條件下賦予政府首長(zhǎng)、公民環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。然而這種對(duì)原告資格的寬松認(rèn)定體制并非絕對(duì)。在諸多環(huán)保領(lǐng)域之內(nèi)，美國對(duì)于公民提起環(huán)境行政公益訴訟，仍舊堅(jiān)持其原告資格的取得必須符合“實(shí)際侵害發(fā)生原則”。

因此總體來看，美國在對(duì)待原告資格這一問題時(shí)相關(guān)的立法限制相對(duì)寬松，無論社會(huì)團(tuán)體組織、公民均可取得原告資格。與此同時(shí)，在一些特殊領(lǐng)域，例如《水體污染防治法》之中，美國行政訴訟體制又對(duì)公民在環(huán)境行政訴訟中原告資格的取得進(jìn)行了一定限制，主要遵循的原則為“實(shí)際侵害原則”。從憲法層面來看，美國憲法對(duì)公民原告資格的取得規(guī)定相對(duì)而言較為模糊，即僅抽象規(guī)定了相應(yīng)權(quán)利，但未明確做出進(jìn)一步規(guī)定。因此在司法實(shí)踐之中，擁有法律解釋權(quán)的法院受法官自由裁量權(quán)的影響，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟中原告資格的認(rèn)定往往存有較大偏差。

2 歐盟范圍內(nèi)各國環(huán)境行政公益訴訟適格原告范圍的相關(guān)立法

歐洲范圍內(nèi)各主權(quán)國家的環(huán)境行政公益訴訟制度發(fā)展起步較晚。但自《奧胡斯公約》的簽訂以來，歐洲主要國家均在嘗試通過不同方式擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟之中適格原告的認(rèn)定范圍。與此同時(shí)，歐洲法院也普遍存在著擴(kuò)大原告適格的傾向。

首先除少數(shù)國家外，歐盟各國普遍未將普通公民列如適格原告的認(rèn)定范圍。但這種對(duì)公民原告資格的限制并不完全絕對(duì)。以葡萄牙為例，包括其憲法在內(nèi)的多部法律就明確了公民于環(huán)境行政公益訴訟中具備原告資格。

與此同時(shí)，歐盟各主權(quán)國家在對(duì)待原告資格這一問題上，普遍遵循“權(quán)利實(shí)際侵害”原則。原告自身權(quán)益是否收到侵害、自身程序性權(quán)利或?qū)嶓w性權(quán)利是否受到侵害均可影響到相關(guān)訴訟主體原告資格的取得。雖然歐盟各國對(duì)于利益標(biāo)準(zhǔn)的界定各不相同，但是不可否認(rèn)的一點(diǎn)是，如符合“權(quán)利實(shí)際侵害原則”，普通公民也可在歐盟范圍內(nèi)取得環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。

其次，不同于在民眾原告資格取得方面的嚴(yán)格限制，歐洲各國普遍構(gòu)建了較為完善的環(huán)境行政公益團(tuán)體訴訟制度。第一，歐盟各國在確定適格原告范圍的過程之中，普遍以是否專門性從事環(huán)保事業(yè)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。這一限制的設(shè)置，主要考慮在于限制私權(quán)利用公益訴訟掩蓋其訴訟目的，進(jìn)而影響司法公正與合法行政。第二，一些歐盟成員國要求相關(guān)社會(huì)團(tuán)體必須具備法人資格，并以存續(xù)一定年限作為資格取得的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。此兩點(diǎn)限制一方面是由于歐洲訴訟制度規(guī)定敗訴方承擔(dān)相應(yīng)的訴訟費(fèi)用，因此此項(xiàng)規(guī)定主要在于確保環(huán)境行政公益訴訟的正常進(jìn)行。另一方面，則是為避免環(huán)境訴訟大量涌向法院，浪費(fèi)司法資源。第三，包括德國在內(nèi)的少數(shù)歐洲國家，對(duì)于社會(huì)團(tuán)體原告資格的賦予采取了相對(duì)嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

三 、對(duì)我國環(huán)境行政公益訴訟中原告資格的立法建議

1 允許公民在特定環(huán)保領(lǐng)域擁有環(huán)境公益訴訟適格原告身份

首先，縱觀世界范圍內(nèi)，擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟中適格原告的范圍已經(jīng)成為了當(dāng)今法律界的普遍共識(shí)。如前文所述，包括西方發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的諸多國家也在不遺余力的擴(kuò)大原告適格的認(rèn)定范圍。無論是環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)者美國，亦或是后來居上的歐盟各主權(quán)國家，雖然未完全允許公民個(gè)體成為環(huán)境公益訴訟的適格原告，但絕大多數(shù)國家均已經(jīng)賦予了公民在特定環(huán)保領(lǐng)域的訴權(quán)。其次，當(dāng)前法學(xué)家諸多學(xué)者對(duì)公民取得環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域適格原告資格這一問題存在反對(duì)意見。反對(duì)觀點(diǎn)主要認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟之中的取證工作一般需要有舉證方具有較強(qiáng)的專業(yè)能力與水準(zhǔn)，因此基于現(xiàn)有行政訴訟制度而言，即便賦予公民適格原告的身份，公民也很難承擔(dān)起自身舉證責(zé)任。但眾所周知，引入私權(quán)參與對(duì)公權(quán)的監(jiān)督與制約，是確保公權(quán)良好運(yùn)行的最佳手段。對(duì)于任何一種行政行為，任何公民均有參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。為有效利用司法資源，而限制公民正當(dāng)訴訟權(quán)利與行政監(jiān)督權(quán)利無疑是一種本末倒置的行為。

綜上所述，我國有必要將公民納入環(huán)境行政公益訴訟的適格原告范圍。同時(shí)，出于節(jié)約司法資源，保障行政效率的現(xiàn)實(shí)考慮，我國同時(shí)也可以在立法過程之中對(duì)公民原告資格的取得進(jìn)行一定限制。例如可以參照歐盟各國相關(guān)立法，以實(shí)際利益侵害原則作為公民提起環(huán)境行政公益訴訟的前提與基礎(chǔ)，輔之以地理性審查制度的限制。

2 通過立法保障檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟案件中的原告資格地位

監(jiān)督法律允許，維護(hù)社會(huì)公平正義本就是監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的法定職責(zé)與存在意義。事實(shí)上，在我國當(dāng)前相對(duì)有限的環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)踐之中，唯有檢察院能夠良好的履行原告訴權(quán)。因此，在相關(guān)立法活動(dòng)不斷推進(jìn)的過程之中，有必要通過立法進(jìn)一步完善相關(guān)制度，進(jìn)一步保障檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的行使。環(huán)境行政公益訴訟的訴訟對(duì)抗方之一必然為政府行政機(jī)關(guān)。依據(jù)我國行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定以及環(huán)境污染的地域限定性，對(duì)相應(yīng)的環(huán)境侵權(quán)案件具備管轄權(quán)的法院必然與作為被告的行政機(jī)關(guān)具有一定的地理關(guān)聯(lián)性。因此，無論對(duì)于公民個(gè)人亦或是相關(guān)環(huán)保社會(huì)團(tuán)體而言，進(jìn)行環(huán)境公益訴訟都必然存在著立案難、取證難的現(xiàn)實(shí)問題。而檢察院作為我國司法監(jiān)察機(jī)關(guān)與公訴機(jī)關(guān)，獨(dú)立與行政機(jī)關(guān)與法院體系之外，無疑是環(huán)境公益訴訟中原告的不二人選。

因此，我國應(yīng)通過立法明確檢察院具有提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，并對(duì)相關(guān)訴訟程序、檢察院相關(guān)權(quán)限進(jìn)行立法規(guī)定。同時(shí)這種原告資格的賦予與確認(rèn)也不應(yīng)將監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)二者相分裂。其次，在賦予檢察院環(huán)境行政訴訟原告資格的同時(shí)，立法者也應(yīng)充分予以配套制度方面的保障。例如，通過立法手段規(guī)定，在檢察院作為原告時(shí)，受案法院應(yīng)與檢察院處于同一級(jí)別，且法院不得拒絕環(huán)境行政公益類別案件的立案。

3 通過立法明確特定社會(huì)團(tuán)、體組織在環(huán)境公益訴訟中的原告資格

如前文所述，歐盟各國均構(gòu)建了相對(duì)高效的社會(huì)團(tuán)體環(huán)境行政公益訴訟制度。與此同時(shí)，我國《民訴法》等相關(guān)法律法規(guī)也已經(jīng)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的原告資格問題進(jìn)行了相應(yīng)立法。該領(lǐng)域的立法規(guī)定無疑對(duì)于我國環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域社會(huì)團(tuán)體原告資格的立法具有指導(dǎo)意義。

首先，我國應(yīng)通過立法手段明確社會(huì)團(tuán)體具有環(huán)境公益訴訟原告資格，并進(jìn)行相應(yīng)的制度配套建設(shè)。如通過立法為社會(huì)團(tuán)體組織明確適格原告的范圍，助力于社會(huì)團(tuán)體組織訴權(quán)的行使。其次，基于我國環(huán)境行政公益訴訟制度仍舊處于起步階段的現(xiàn)實(shí)考量，為確保司法資源的高效利用，我國仍舊需要對(duì)社會(huì)團(tuán)體在環(huán)境行政公益訴訟之中的原告資格取得進(jìn)行一定限制。其具體做法可以綜合參考?xì)W盟各國的立法，以及當(dāng)前我國在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域的相關(guān)立法規(guī)定。例如比照民事訴法相關(guān)規(guī)定，規(guī)定相關(guān)社會(huì)團(tuán)體需滿足依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)5年以上且5年內(nèi)無違法記錄、不得通過環(huán)境行政公益訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益等條件，方能夠取得環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。

結(jié)論

當(dāng)前我國雖已構(gòu)建了相對(duì)完善的環(huán)境保護(hù)法律體系及相關(guān)制度，但是無論是法律法規(guī)的落實(shí)亦或是相關(guān)環(huán)保政策的落實(shí)都存有巨大問題。究其根本原因，很大一部分原因就在于環(huán)保相關(guān)領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)未能起到本應(yīng)起到的積極作用，甚至起到了反向的破壞作用。因此，構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟體制，解決原告適格范圍認(rèn)定問題，已經(jīng)成為我國當(dāng)前立法工作的當(dāng)務(wù)之急。通過相關(guān)立法工作，確定環(huán)境行政公益訴訟中適格原告的法定范圍，明確公民、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體組織的法定原告資格，無疑將成為我國環(huán)境行政公益訴訟制度的發(fā)展方向。

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作者簡(jiǎn)介：栗楠，男，1988年9月，漢族，河南省登封市人，學(xué)歷：博士研究生。