劉瑞嬌

摘 要 從實踐看，地票制度在保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面作用日益顯現(xiàn)，在此過程中，地票制度堅持把維護(hù)“三農(nóng)”利益放在首位，那么，地票制度運行過程中對農(nóng)民權(quán)益保障方面的成效顯然是衡量地票制度改革成效的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞 地票制度；農(nóng)民；權(quán)益保障；重慶市巴南區(qū)惠民街道曉春村

中圖分類號：F301.2；F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）06--02

2008年，重慶市提出了設(shè)立農(nóng)村土地交易所，對農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行市場化交易，將閑置、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，經(jīng)驗收確認(rèn)騰出建設(shè)用地指標(biāo)，形成了地票，即可在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用的建設(shè)用地指標(biāo)[1]。地票交易完成，農(nóng)戶便可從中獲取一筆收益。本文以重慶市巴南區(qū)惠民街道曉春村為例，對重慶市地票制度運行過程中對農(nóng)民權(quán)益保障這一方面進(jìn)行探究，針對存在的問題提出建議，以期對重慶市地票制度進(jìn)一步改革盡微薄之力。

1 曉春村地票交易概況

曉春村2014年完成第一批土地復(fù)墾竣工驗收，復(fù)墾的宅基地面積1 176.2 m2，附屬設(shè)施（包括院舍、圈壩等）面積3 099.8m2，合計4276m2，平均每個地塊328.92m2。這一項目在重慶市農(nóng)村土地交易所于2015年第2場（2015年6月30日）交易完畢，均價280.5752元/m2（18.705萬元/667 m2）。

2 政策運行有效率，保障了農(nóng)民權(quán)益

2.1 尊重農(nóng)民意愿，自愿復(fù)墾

農(nóng)民申請土地復(fù)墾的要求是，自愿申請并且住有所居，在土地復(fù)墾動工之前，農(nóng)民可以退出復(fù)墾。曉春村初期有17個地塊申請了復(fù)墾，最后只有13個地塊竣工，原因是3個地塊中途退出了復(fù)墾，充分體現(xiàn)了對農(nóng)民意愿的尊重。

2.2 新增耕地權(quán)屬，農(nóng)戶承包

根據(jù)《重慶市巴南區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾和戶籍制度改革宅基地退出補償?shù)耐ㄖ罚╗2011]238號）文件（以下簡稱《通知》）要求，地票制度中農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，農(nóng)民對原集體建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω氐某邪?jīng)營權(quán)，是使用權(quán)形式的轉(zhuǎn)變[2]。同時，對于農(nóng)戶的原承包地依然享有承包權(quán)，保障了農(nóng)民權(quán)益。

2.3 配套戶籍轉(zhuǎn)變，自愿選擇

根據(jù)《通知》文件要求，對于申請宅基地復(fù)墾并且戶籍由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)的農(nóng)戶，按照9.6萬元/667 m2的地票預(yù)付款補貼給農(nóng)戶[3]。在地票制度中，農(nóng)民申請土地復(fù)墾，可以選擇變更戶籍或者不變更戶籍，地票交易的價款撥付沒有差別，只是變改戶籍的農(nóng)戶可以在復(fù)墾測繪面積的時候領(lǐng)取預(yù)付款，曉春村12位復(fù)墾農(nóng)民全部選擇了戶改，領(lǐng)取預(yù)付款，獲得先期收入。

3 收益分配存在問題，損害農(nóng)民權(quán)益

3.1 竣工驗收面積減少，農(nóng)民疑惑

在土地復(fù)墾過程中，有可能部分地塊面積不能最終復(fù)墾為耕地，竣工驗收測繪時就不能驗收合格，因此可能會存在復(fù)墾地塊前期測繪面積與竣工測繪面積對比減少的情況，曉春村13個地塊中有3個地塊存在上述情況，見表1。

3.2 實際收益差異明顯，變動較大

地票的實際撥付價格是在一段時間的平均交易價格基礎(chǔ)上扣除成本后分配給農(nóng)戶，往往是浮動的價格。地票交易價格產(chǎn)生較大波動，農(nóng)民的收益也會有較大的變動。交易差價產(chǎn)生的原因不是因為復(fù)墾的土地質(zhì)量差異導(dǎo)致，但是由此帶來的收益差異需要農(nóng)戶承擔(dān)，在一定程度上有失公平[4]。

3.3 復(fù)墾成本投入過高，收益有限

曉春村本次地票交易的最終價格為280.575 2元/m2（18.705萬元/667 m2），按照地票價款分配政策計算，除去復(fù)墾成本55.5元/m2（3.7萬元/667 m2），農(nóng)戶（使用權(quán)人）所得191.31元/m2（12.754萬元/667 m2），農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所得33.76元/m2（2.25萬元/667 m2）。

如圖1所示，農(nóng)戶最終收益約為地票成交價款的68%，而復(fù)墾成本所占比例為20%。

3.4 地票交易過程緩慢，損害權(quán)益

曉春村這一批復(fù)墾項目從2012年開始進(jìn)行，2014年驗收合格，2015年6月30日交易完畢，公示日期為7月17日。根據(jù)要求，經(jīng)公示沒有異議的，土交所應(yīng)委托銀行在7 d內(nèi)將價款注入農(nóng)戶紙質(zhì)存單和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬號[5]。但截至2015年12月，價款尚未直接撥付，損害了農(nóng)民權(quán)益。

圖1 曉春村地票交易分配農(nóng)戶最終所得

4 保障農(nóng)民權(quán)益對策與建議

4.1 配套相關(guān)政策，保障農(nóng)民收益

地票交易為農(nóng)戶能帶來一定的經(jīng)濟補償，但是不能從根本上提高農(nóng)民生活質(zhì)量[6]，因此，建議結(jié)合戶籍制度改革，制定配套的生活保障機制，適當(dāng)增加養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和教育等方面的社會保障，真正做到收益歸農(nóng)，權(quán)益共享。

4.2 健全地票體系，促進(jìn)制度完善

建立完善的地票交易體制，對地票制度的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。地票交易環(huán)節(jié)涉及的各個部門應(yīng)提高工作效率，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時間完成本職工作，使地票交易形成一個高效率運轉(zhuǎn)的系統(tǒng)，為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的探索提供保障。

4.3 建立公開平臺，接受社會監(jiān)督

地票交易流程復(fù)雜，時間跨度久，建議建立一個統(tǒng)一、公開的平臺，從農(nóng)民申請土地復(fù)墾開始進(jìn)行備案，并且明確地票交易進(jìn)度。同時，確保農(nóng)民對地票交易結(jié)果的知情權(quán)，以更好地維護(hù)自身的權(quán)益，增加地票交易的公開、透明度，接受社會各界監(jiān)督。

4.4 加大宣講力度，引導(dǎo)農(nóng)民認(rèn)同

建議對村民統(tǒng)一進(jìn)行地票政策上的宣講，讓村民了解地票整個運行的流程，對于一些常見的問題進(jìn)行解答，如地票遲遲無法交易、前期測繪面積和竣工測繪面積不同等，當(dāng)農(nóng)民對政策有一定的理解，會用比較理性的眼光去看待地票制度，從心底增加農(nóng)民對地票制度的認(rèn)同感，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)

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[3]黃忠.讓市場發(fā)揮更大能量——地票制度再創(chuàng)新的思考[J].中國土地，2013（2）.

[4]張海鵬.我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實踐探索與理論闡釋[J].經(jīng)濟學(xué)家，2011（11）.

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（責(zé)任編輯：劉昀）