張 萌

【摘要】本文通過(guò)對(duì)新加坡中央公積金制度的研究，并在對(duì)我國(guó)與新加坡中央公積金制度比較分析的基礎(chǔ)之上，得出了我國(guó)現(xiàn)行住房公積金制度合理可行的改革建議。

【關(guān)鍵詞】新加坡公積金；住房公積金；公積金制度

一、引言

在城鎮(zhèn)住房制度改革的過(guò)程中，我國(guó)學(xué)習(xí)了新加坡中央公積金制度的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革中遇到的實(shí)際問(wèn)題，創(chuàng)造性地創(chuàng)立了我國(guó)的住房公積金制度，即一種義務(wù)性長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金制度。我國(guó)住房公積金制度的建立初衷是希望通過(guò)社會(huì)互助性融資，解決城鎮(zhèn)居民的買(mǎi)房問(wèn)題，讓普通職工特別是中低收入家庭買(mǎi)得起房、住得上房，以保障社會(huì)公平，維持社會(huì)穩(wěn)定。

二、新加坡中央公積金制度

（一）中央公積金制度的發(fā)展過(guò)程

1、第一階段為初創(chuàng)階段（1955年-1965年）

中央公積金制度實(shí)行初期，政府主要是為了解決絕大多數(shù)中小企業(yè)雇員的養(yǎng)老問(wèn)題。因此，工作的重點(diǎn)主要是理順各方面的關(guān)系，根據(jù)社會(huì)成員的不同情況制定相應(yīng)政策。

2、第二階段為調(diào)整階段（1965年-1978年）

1965年8月，新加坡獨(dú)立，新政府開(kāi)始在更廣闊的范圍進(jìn)行探索。1968年9月1日，新加坡開(kāi)始了中央公積金制度下的第一個(gè)計(jì)劃——公共住房計(jì)劃。該計(jì)劃允許公積金成員動(dòng)用自己的中央公積金儲(chǔ)蓄購(gòu)買(mǎi)建屋發(fā)展局建造的享有補(bǔ)貼的低造價(jià)組屋。至 1975年9月，公積金開(kāi)始被允許用于購(gòu)買(mǎi)建屋發(fā)展局建造的沒(méi)有補(bǔ)貼、設(shè)施更為齊全的較高造價(jià)的住宅。

3、第三階段為發(fā)展階段（1978年-1993年）

1978年，公積金可用于購(gòu)買(mǎi)新加坡公共汽車(chē)公司的股票，這既能使公積金會(huì)員通過(guò)投資股票獲利，又促進(jìn)了公共交通更好地為本國(guó)民眾服務(wù)；1981年，開(kāi)始允許會(huì)員動(dòng)用公積金購(gòu)買(mǎi)私人建造的高級(jí)住宅；1984年，會(huì)員可以使用公積金支付醫(yī)療費(fèi)用。后來(lái)，陸續(xù)又推出了有關(guān)退休保障、醫(yī)療保健、住房保障、家庭保障、增進(jìn)資產(chǎn)等5大類(lèi)16項(xiàng)計(jì)劃。

4、第四階段為完善階段（1993年至今）

1994年，新加坡政府對(duì)未來(lái)30年的國(guó)民年齡構(gòu)成、生活水平狀況、公積金積累程度等進(jìn)行了超前預(yù)測(cè)，并開(kāi)始采取了相應(yīng)的完善措施。針對(duì)以前實(shí)施計(jì)劃的不足，政府逐步引入包括養(yǎng)老、醫(yī)療、住宅、投資等各方面的補(bǔ)足計(jì)劃，使得中央公積金制度發(fā)展得更加完善。

（二）中央公積金制度的基本內(nèi)容

新加坡中央公積金制度實(shí)行會(huì)員制，所有新加坡公民和永久居民，無(wú)論是雇主、雇員都是中央公積金局的會(huì)員，都必須按月薪工資的一定比例強(qiáng)制性繳交公積金，并按月存入雇員名下。制度建立之初，雇主和雇員各按雇員月薪的5%比例繳交。政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)整繳交比例，如經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)，調(diào)高雇主繳交比例；經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，調(diào)低雇主繳交比例，以此達(dá)到鼓勵(lì)雇主在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)也能充分保持就業(yè)機(jī)會(huì)。目前，雇員按16%、雇主按20%比例繳交，也就是說(shuō)每月的公積金總數(shù)為雇員月薪的36%，以雇員的名義存入中央公積金局，作為購(gòu)房、醫(yī)療、保險(xiǎn)和養(yǎng)老用。

每個(gè)會(huì)員的公積金賬戶，在55歲以前都分為普通戶頭、特別戶頭和保健儲(chǔ)蓄戶頭3個(gè)戶頭。普通戶頭款項(xiàng)可用于投資，主要用于買(mǎi)房、股票、黃金、支付大學(xué)學(xué)費(fèi)等；特別戶頭款項(xiàng)不能用于投資，僅用于養(yǎng)老和特別急需；保健儲(chǔ)蓄戶頭款項(xiàng)可用于支付醫(yī)院的賬單和獲準(zhǔn)的醫(yī)藥保險(xiǎn)。會(huì)員達(dá)到55歲時(shí)，公積金賬戶就轉(zhuǎn)變?yōu)橥诵葙~戶和醫(yī)療儲(chǔ)蓄賬戶。會(huì)員退休時(shí)，除保留一筆最低存款作為晚年之用外，其余公積金存款可以全部提出。如果會(huì)員終身殘疾或永遠(yuǎn)離開(kāi)新加坡，可以提前提取公積金存款。如果會(huì)員在規(guī)定年齡前不幸逝世，他的公積金存款可以移交指定受益人繼承。會(huì)員可以從60歲開(kāi)始從最低存款中領(lǐng)取基本生活費(fèi)用。會(huì)員在退休時(shí)存款不足，可以由子女填補(bǔ)他的戶頭。

公積金存款以及利息都是免稅的。公積金利率雖然是由政府決定，但與市場(chǎng)緊密聯(lián)系在一起，是新加坡四家主要國(guó)內(nèi)銀行：新加坡發(fā)展銀行、華僑銀行、華聯(lián)銀行、大華銀行的一年期定期存款利率的算術(shù)平均值，且中央公積金法案規(guī)定最低利率為2.5%。但特別賬戶、退休賬戶及醫(yī)療儲(chǔ)蓄賬戶的存款利率要高于這個(gè)名義利率。

（三）中央公積金制度與住房

新加坡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但住房的建設(shè)與分配并不完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是由政府主導(dǎo)公共住宅的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，包括在用地上給予保證、提供售后服務(wù)和社區(qū)生活服務(wù)等。新加坡政府成立住宅發(fā)展局，它的主要任務(wù)就是發(fā)展住房，推動(dòng)城市建設(shè)，使其布局結(jié)構(gòu)合理；根據(jù)不同的職工收入和消費(fèi)水平，設(shè)計(jì)不同的住宅，使其在設(shè)計(jì)、施工、標(biāo)準(zhǔn)、造價(jià)等方面適應(yīng)不同的消費(fèi)者，以解決各個(gè)層次居民的住房。住宅發(fā)展局既是政府機(jī)構(gòu)，又是房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，在解決住房方面起著決定性作用。

新加坡在住房建設(shè)與分配上采取政府分配與市場(chǎng)出售相結(jié)合的形式，即中、低收入階層的住房由政府投資建設(shè)并實(shí)行有償?shù)蛢r(jià)優(yōu)惠提供，高收入階層住房向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)。低收入階層可以享受廉租屋待遇，中等收入階層可以購(gòu)買(mǎi)組屋，高收入階層則可購(gòu)買(mǎi)私人住宅。

（四）中央公積金制度的評(píng)價(jià)

新加坡中央公積金制度是一個(gè)具有高強(qiáng)制性和高集中性管理的社會(huì)保障制度，在增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)民福利方面發(fā)揮了重要作用，從而增強(qiáng)了國(guó)家凝聚力，也有利于社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)然該制度也存在著一些弊端有待進(jìn)一步完善。但無(wú)論如何，中央公積金制度已經(jīng)成為世界上政府主導(dǎo)型社會(huì)保障制度的一個(gè)典范。

三、新加坡中央公積金制度與我國(guó)住房公積金制度的比較

（一）出發(fā)點(diǎn)不同

新加坡中央積金制度的建立初衷是以養(yǎng)老為主，新加坡獨(dú)立后才開(kāi)始進(jìn)入住房領(lǐng)域。新加坡公積金，在微觀上包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育和投資等內(nèi)容；在宏觀上增強(qiáng)了社會(huì)保障能力，并可以通過(guò)這筆資金進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，有利于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的穩(wěn)定。而我國(guó)住房公積金只是為了住房消費(fèi)。

（二）利率政策和繳存率不同

為了養(yǎng)老保障資金的保值增值，新加坡中央公積金對(duì)存款利率實(shí)行高利率政策，且與市場(chǎng)利率掛鉤，本息都免稅。利率是根據(jù)新加坡四家主要國(guó)內(nèi)銀行的一年期定期存款利率的算術(shù)平均值來(lái)確定的。此外，還規(guī)定了公積金最低利率為2.5%，以保護(hù)會(huì)員的基本利益。

新加坡中央公積金制度建立之初，雇主和雇員各按雇員月薪的5%比例繳交，繳存率為10%。目前，雇員按16%、雇主按20%比例繳交，繳存率為36%。而我國(guó)住房公積金則為了低貸而低存，由于使用方向單一，繳存率也比較低，職工和單位各負(fù)擔(dān)一半。

（三）與住房開(kāi)發(fā)關(guān)系不同

新加坡中央公積金局的資金除了保證正常支取公積金外，大部分資金全部存入政府投資局。政府投資局通過(guò)發(fā)行債券籌措的資金作為“國(guó)家發(fā)展基金”貸放給政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)，住宅發(fā)展局是最主要的貸款對(duì)象，貸款利率高于國(guó)債兩個(gè)百分點(diǎn)，政府從中給予大量貼息。

新加坡中央公積金在居民購(gòu)房融資方面的流程是：居民通過(guò)公積金獲得首付和申請(qǐng)銀行貸款——向住宅發(fā)展局購(gòu)買(mǎi)住房——居民獲得住房所有權(quán)——資金流向住宅發(fā)展局——住宅發(fā)展局交還于政府——政府用其償還債券本息——中央公積金收回資金——繼續(xù)為住房建設(shè)和購(gòu)買(mǎi)者提供資金。新加坡中央公積金既是購(gòu)房信貸的主要來(lái)源，也是住宅發(fā)展局住房建設(shè)投資的主要來(lái)源。

而我國(guó)住房公積金除了發(fā)放房貸，資金的主體留存在住房公積金管理機(jī)構(gòu)，主要投放在國(guó)債等安全資產(chǎn)，國(guó)家財(cái)政也沒(méi)有貼息。

四、新加坡中央公積金制度對(duì)我國(guó)住房公積金制度的啟示

（一）明確住房公積金制度的住房保障職能

我國(guó)住房公積金制度應(yīng)定位于住房保障，擴(kuò)大住房公積金覆蓋面和提高對(duì)中低收入階層的住房保障力度。住房公積金管理者制定出來(lái)的政策應(yīng)能促進(jìn)中低收入群體解決住房問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的終極目標(biāo)。

（二）采取靈活的繳存方式，提高住房公積金的繳交率

我國(guó)住房公積金應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、職工工資收入水平、企業(yè)勞動(dòng)力成本以及公眾對(duì)公積金評(píng)價(jià)等因素，及時(shí)調(diào)整公積金的繳交率。同時(shí)，應(yīng)該根據(jù)住房需求和年齡的相關(guān)性，采取不同年齡實(shí)行不同繳交率的繳存方式，以適應(yīng)不同年齡階段對(duì)住房的不同需求。

（三）貸款政策適當(dāng)向中低收入階層傾斜

對(duì)中低收入階層實(shí)行公積金貸款優(yōu)惠政策，放寬貸款條件和額度，設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)針對(duì)中低收入階層的貼息、低息、低首付、稅收優(yōu)惠等住房融資產(chǎn)品，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，以較低的融資成本和豐富融資功能滿足中低收入階層購(gòu)房融資需求。妥善解決中低收入階層的住房問(wèn)題，讓更多的中低收入群體實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。

（四）開(kāi)辟新的投資渠道，實(shí)現(xiàn)公積金保值增值

在保證資金安全的前提下，開(kāi)辟新的投資渠道，將資金融入資本市場(chǎng)保值增值，并且通過(guò)政府保護(hù)多種投資渠道，從而實(shí)現(xiàn)住房公積金最大化的保值增值。如債券、信托、公用事業(yè)投資等。

（五）將沉淀資金用于保障性住房建設(shè)

我國(guó)住房公積金也可以像新加坡一樣用于購(gòu)買(mǎi)定向債券，政府再將這部分資金用于保障性住房建設(shè)，并通過(guò)出售保障性住房回收資金，形成有效的資金循環(huán)模式。

同時(shí)，可以允許職工利用個(gè)人公積金參加公共租賃住房投資。如建立公共租賃住房信托基金（REITs），允許職工個(gè)人使用公積金購(gòu)買(mǎi)公共租賃住房信托基金。這樣既可以將公積金有效用于住房保障工作中，又可以實(shí)現(xiàn)公積金的保值增值彌補(bǔ)“低存”對(duì)職工造成的損失。