高琦，辛玉軍

(滁州學院經濟與管理學院，安徽滁州239000)

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試析滁州市農村公共文化服務建設問題與對策
——基于公共服務理論視角

高琦，辛玉軍

(滁州學院經濟與管理學院，安徽滁州239000)

摘要：基于公共服務理論的研究范式,根據(jù)實地調查和數(shù)據(jù)分析，并從地方政府、農村非營利組織和農民等方面，分析了滁州市農村公共文化服務的現(xiàn)狀及存在的問題，以公共部門為主體，探討加強農村公共文化服務建設的對策。

關鍵詞：農村公共文化服務；公共服務；滁州市

由于市場發(fā)展的不完善、私人部門提供文化服務的局限以及城鄉(xiāng)二元結構的存在，城鄉(xiāng)之間的文化需求與供給水平差異明顯。如何保證農村居民享受到同樣優(yōu)質的公共文化服務，既涉及到社會公平，又關系到國家經濟社會的良性發(fā)展。中國共產黨十八屆三中全會提出建立公共文化服務體系建設協(xié)調機制，構建現(xiàn)代公共文化服務體系?；谶@種政策背景，對滁州市農村公共文化服務現(xiàn)狀進行調查，了解當前農村公共文化服務的現(xiàn)狀及問題，并提出相應的對策。

一、研究方法與途徑

“公共服務是指政府及其公共部門運用公共權力，通過靈活運用多種機制和方式，提供各種形態(tài)的公共物品，以不斷回應社會公共需求偏好、維護公共利益的實踐活動的總稱”[1]。本文以公共服務理論為依據(jù)，從政府、市場和個人的關系與特征方面梳理農村公共文化服務的現(xiàn)狀及存在的問題。從公共部門、私人部門和第三部門的不同供給模式和偏好入手，探討加強農村公共文化服務建設的對策。公共服務理論要求政府必須承擔起公共服務的職責。因此，本文著重描述和解釋政府在農村公共文化服務中的作用和影響。

表1　調查對象樣本特征分布

本文數(shù)據(jù)來源于官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、相關文獻數(shù)據(jù)以及實地調查數(shù)據(jù)。其中，問卷調查數(shù)據(jù)來源于2014年7月對滁州市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所做的關于農村公共文化服務的調查。走訪文化站、農家書屋、農民文化樂園及其它公共文化設施。表1為調查對象樣本特征分布。

二、滁州市農村公共文化服務存在的問題

根據(jù)筆者的調研,滁州市農村公共文化設施建設相對完善，各級政府積極開展文化惠民活動，農民基本文化需求得到滿足，農村公共文化服務體系建設取得一定成果，但依然存在以下問題。

（一）政府部門存在的問題

1.地方政府財政投入不足。“文化事業(yè)費投入是公共文化建設經費的重要組成部分，是文化事業(yè)發(fā)展的必要前提，也是提高政府公共文化服務能力和水平的物質保證”[2]。下面以不同統(tǒng)計口徑分析滁州市公共文化建設的經費投入情況。

使用大口徑的文化事業(yè)經費統(tǒng)計分析，即政府收支分類科目中的“文化體育與傳媒”大類。2013年滁州市本級和各縣（市、區(qū)）文化事業(yè)費投入近3億元，文化事業(yè)經費支出占市本級和各縣市區(qū)級一般公共預算總支出的平均比重超過1%。2013年滁州市一般公共預算在教科文方面支出占總支出的18.58%，而文化方面的支出只占教科文方面支出的6%。由此可以大致推算出2013年滁州市全市一般公共預算用于文化方面的支出僅占總支出的1.1%左右。

表2　2013年滁州市文化體育與傳媒支出情況

使用小口徑的文化事業(yè)經費統(tǒng)計分析，即只統(tǒng)計“文化體育與傳媒”大類中“文化”科目。文化事業(yè)經費支出占滁州市本級和各縣市區(qū)級一般預算總支出的比重則遠低于1%。同樣以2013年為例,滁州市本級文化體育與傳媒支出為6 952萬元，“文化”科目支出為2 749萬元，占滁州市本級一般公共預算總支的0.58%[3]。由于筆者沒有獲得具體的數(shù)字，故直接投入于農村的文化事業(yè)經費的總量有多少還不能確定（表2）。

根據(jù)安徽省文化廳的文化統(tǒng)計口徑分析，文化事業(yè)費指財政撥款中用于發(fā)展社會文化事業(yè)的經費支出，不包括行政運行、文化基礎設施建設、藝術教育和文物保護等支出。2013年安徽省文化事業(yè)費為11.11億元，在全國居第22位。全省人均文化事業(yè)費18.43元，居全國第29位，而全國平均水平為35.46元，最高的上海市為121.69元。文化事業(yè)費占同年全省財政支出0.26%。滁州市人均文化事業(yè)費低于全省平均水平，與全省人均文化事業(yè)費最高的銅陵市相差近四倍（表3）。

表3　2013年全省各地區(qū)人均文化事業(yè)費比較

綜上所述,滁州市的文化事業(yè)經費投入總量偏低，人均落后。這些既定的文化事業(yè)經費還要在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間進行分配，真正能夠投入到農村文化事業(yè)建設的經費會更少。財政投入不足會導致滁州市農村公共文化產品和服務供給不足，基礎設施建設滯后，文化人才短缺等問題。

2.農村公共文化服務設施匱乏，供給碎片化、可達性差。農村公共文化服務主要依托“三館一站”，即公共圖書館、文化館、美術館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站等機構，再加上村級的文化設施，如文體廣場、農家書屋等作為補充。截至2013年滁州市共有公共圖書館、文化館各9座（分屬市本級和各縣市區(qū)）；共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站100個，全市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)90個,文化站已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。全市公共圖書館藏書量65.29萬冊，人均擁有公共圖書館藏量0. 15冊，低于當年安徽省人均擁有公共圖書館藏量0. 29冊的標準。全市廣播綜合覆蓋率97.5%，電視綜合覆蓋率98.3%，有線電視入戶率30.5%。雖然市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村四級文化服務網(wǎng)絡已經構建成型，滁州市公共文化機構和廣播電視網(wǎng)絡建設基本滿足民眾部分文化需求，但僅從數(shù)量上也表明了滁州市農村公共文化服務設施匱乏的現(xiàn)狀。

同時，農村公共文化服務供給碎片化、可達性差?！罢⑹袌?、非營利組織和公民個人等供給主體都在供給農村的公共服務，但很多時候并不能形成協(xié)同合力，而是各自為政，這使得農村的公共服務供給變得越來越碎片化”[4]62。而且在政府部門內部同樣存在供給碎片化現(xiàn)象?；鶎诱蜕霞壵嚓P職能部門都會向農村提供公共文化服務。但這將按照行政職能對文化產品和服務進行分割供給，不能進行資源的整合。一方面導致在某些領域重復建設，另一方面還是存在供給不足的問題，造成農村公共文化服務供給的碎片化。實地走訪調研中也發(fā)現(xiàn)，某村的圖書室既是“農家書屋”又是“新家庭書屋”，前者由文化部門負責建設，后者是計劃生育部門負責建設?！案鞴┙o主體都在為農村提供公共服務，實際上農村得到的是零散的、錯亂的、分配不均的服務”[4]62。

“可達性的實質是指從一個地方到達另一個地方的容易程度?；竟卜湛蛇_性的涵義涉及3個方面：基本公共服務的獲取者，包括人們的教育程度、收入水平、偏好程度等因素；基本公共服務設施特性，如種類、規(guī)模、數(shù)量、等級程度等狀況；交通網(wǎng)絡，包括交通費用、旅行時間、舒適度等方面”[5]。農村區(qū)域地理范圍廣，村落分散，交通不便，加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的合并，造成部分農村公共文化服務設施和機構布點不合理，空間距離遠。農民花費的時間和交通成本與其需求的滿足程度無法平衡。沒有打通“最后一公里”，就難以吸引他們的參與和享受公共文化服務。

3.基層文化人才短缺，公共文化組織管理效率偏低?！叭^一站”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站以及村級文化設施，是直接服務于農村群眾的。但是，文化人才短缺制約了基層文化服務機構的發(fā)展。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站為例，2013年安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站有1 288個，從業(yè)人員4 234人，平均一個文化站有3.3名工作人員。這只是全省的平均值，筆者調研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站并沒有足夠的專業(yè)管理人員，而是鎮(zhèn)政府中的工作人員兼管文化站。村級文化人才更是短缺，村委會沒有專職人員負責管理文化設施。而且現(xiàn)有的基層文化從業(yè)人員的業(yè)務素質較低，管理能力較差，難以有效提供和引導民眾正確使用公共文化產品和服務。

公共文化組織管理效率偏低。在現(xiàn)有行政管理體制下，基層政府更多的是在扮演任務執(zhí)行者的角色。縣鄉(xiāng)兩級基層政府以及相關公益性文化事業(yè)單位主要承擔了農村公共文化服務的具體實施。但實際上又存在重建設、輕管理的問題。粗放式的管理會使本來就稀缺的資源得不到高效利用，也會使基層群眾失去參與的熱情。同時，農村公共文化管理體制不順，造成公共文化組織管理效率低。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的人、財、物等方面工作都歸屬所在鎮(zhèn)政府管轄，鎮(zhèn)政府雖然具有對鎮(zhèn)綜合文化站工作的業(yè)務指導功能，但很多方面不能干涉，使一些綜合文化站處于一方不愿管、一方管不著的尷尬局面。

4.政府供給與民眾需求脫節(jié)。筆者認為政府供給與民眾需求脫節(jié)是當前農村公共文化服務所面臨的首要問題。問卷調查表明，農村居民參與基層公共組織開展文化活動的積極性較低，有68%的居民偶爾或從不參加基層公共組織開展的文化活動。公共文化設施使用方面，農村居民利用較多的有公園、文化廣場和農家書屋，而村級文化活動室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站卻很少。居民參與政府及基層組織文化活動情況分布如圖1所示。

圖1　居民參與政府及基層組織文化活動情況

而且調查發(fā)現(xiàn),只有20%的居民認為，基層公共組織開展文化活動經常詢問他們的意見和需求，65%的居民認為很少詢問或從來沒有詢問過。政府及基層組織開展文化活動詢問當?shù)鼐用袂闆r如圖2所示。

另外，使用SPPS.20軟件進行相關性及顯著性分析發(fā)現(xiàn)，基層公共組織開展的文化活動是否詢問當?shù)鼐用衽c居民參與基層公共組織開展的文化活動的積極程度、對政府部門提供的公共文化設施或組織的文化活動的滿意程度是正相關的，并且在0.05水平上顯著相關。征求基層群眾的意見，能夠顯著提高群眾的參與度和滿意度。

圖2　政府及基層組織開展文化活動詢問當?shù)鼐用袂闆r

“出現(xiàn)上述問題可以從以下兩個方面解釋：一方面，政府缺乏基層有效監(jiān)督下，不斷擴張資源配置權和增加行政成本；另一方面，由于官員的晉升主要由上級政府決定，而評價官員執(zhí)政水平的指標主要是地方經濟發(fā)展水平的高低。在現(xiàn)行的政績考評機制下，居民對公共服務的滿意度無法成為官員晉升的主要依據(jù)，所以地方官員更重視對政府運作和基礎設施建設的投入，而忽視對居民公共需求偏好的滿足”[6]。由于財政資源總量有限，經濟建設任務重，公共文化服務本身不能直接刺激經濟增長，民眾需求也不能有效表達和得到重視。事實上，調查樣本地區(qū)的基層政府在向民眾提供公共服務的過程中很少直接征求民眾的意見，很難說相關決策能夠充分反映基層群眾的需求。這種自上而下政權運作體系沒有伴隨著自下而上的民眾參與和制度化的需求表達機制，導致公共文化服務的供給水平與民眾需求脫節(jié)。

（二）農村公民自身存在的問題

1.農民的文化消費水平偏低。滁州市2013年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，2013年農民人均純收入9 235元，農民人均生活消費支出6 692元；全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22 591元，人均消費性支出18 924元。

從公報和表4可以看出，2013年滁州市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農民人均純收入的2.4倍；城鎮(zhèn)居民人均文化教育娛樂支出是農村居民人均文化教育娛樂支出的6.2倍；城鎮(zhèn)居民人均文化教育娛樂支出占其總支出的比重，高出農村居民人均文化教育娛樂支出占比的近9%。城鄉(xiāng)居民收入的差距一定程度上加劇了城鄉(xiāng)居民在文化教育娛樂方面的消費差距。農村居民文化消費水平遠低于城鎮(zhèn)居民，而且農村居民本身的文化消費水平偏低。這種低水平的文化消費現(xiàn)狀更進一步抑制私營部門供給文化產品與服務，又加劇文化了消費的低迷。

表4　滁州市城鄉(xiāng)居民消費結構比較

2.農民的文化需求表達能力弱。一方面，農民不知道如何向公共文化服務的機構表達自己的文化需求。另一方面，在現(xiàn)有的正式或非正式的社情民意反饋方式中，農民更傾向于另一種表達方式——沉默。這種不置可否的表達方式在農村民眾中普遍存在。受傳統(tǒng)文化和現(xiàn)實環(huán)境的影響，農民普遍不愿意過多地跟公共部門打交道，有時抱著消極避險的心態(tài)，同時又存在自利性的“搭便車”現(xiàn)象。

筆者認為上述兩種情形都是農民自身需求表達能力弱的表現(xiàn)。這種表達能力的弱化很大程度上是農民的文化水平、價值觀念、行為習慣以及這個群體內部的行為邏輯造成的。由此可以看出，農民參與公共生活的能力有待提高，這也正是提供公共文化服務所應著力改善之處。

（三）農村非營利組織存在的問題

“依據(jù)稅費改革以后農村公共品資源來源主體的不同，可以將農村公共品供給實踐劃分為三種類型：國家主導型、國家與社區(qū)合作型、社區(qū)主導型?！盵7]問卷調查顯示，政府及基層組織是最主要的提供文化服務和開展文化活動的主體，占52.5%；其次是群眾自發(fā)開展活動，占27.5%(圖3)。目前,滁州市農村公共文化服務供給主要是國家主導型和國家與社區(qū)合作型，政府體系之外的公共組織或團體在農村公共文化服務供給方面力量薄弱。

現(xiàn)實表明，僅僅依靠基層政府的供給手段無法滿足農民日益多樣化的文化需求，更不能在短期內從內容和形式上豐富農村公共文化服務。而私營部門和民間非營利組織在農村并沒有形成良好的發(fā)展態(tài)勢，發(fā)揮其供給公共文化服務的優(yōu)勢，現(xiàn)階段更無法提供高質量文化產品與服務。

圖3　農村公共文化服務供給主體

三、加強農村公共文化服務建設的對策

公共服務是一項政府職能，同時又是一種政府執(zhí)政理念，需要政府改變自身的工作方式和管理模式，才能提高公共文化服務供給效率。下面僅就滁州市農村公共文化服務建設中迫切需要解決的問題提出幾點意見和建議。

（一）加大政府財政投入，以實現(xiàn)農村公共文化服務建設的財政基礎

滁州市農村公共文化服務設施匱乏的一個重要原因是政府財政投入不足。加大財政投入、完善農村公共文化服務設施是解決當前農村公共文化服務供給不足的基礎性工作。地方政府，特別是縣鄉(xiāng)兩級政府承擔具體的文化建設任務。但目前縣鄉(xiāng)兩級政府財政負擔重，無法完全承擔農村文化基礎設施的投入。明確財政分級負擔和支出責任，合理劃分中央與地方、地方各級政府之間的事權與財權。另外，政府財政資金投入必須真正向農村傾斜，保證資金投入落到實處，強化對政府財政投入的監(jiān)督。

（二）加強文化人才隊伍建設，為農村公共文化服務建設提供智力支持

基層政府、公益性文化事業(yè)單位以及村級文化組織的從業(yè)人員短缺，制約了農村公共文化服務建設。提高基層公共文化組織的管理效率,增強文化服務供給的質量,切實回應基層群眾需求的關鍵還是要建立一支業(yè)務素質較高、服務意識較強、了解農村實際的文化人才隊伍。一方面，對于基層公共文化組織的全職人員，要逐步提高其福利待遇和業(yè)務素質，并招收文化素質較高、掌握文化管理方法的人員加入其中。另一方面，積極培養(yǎng)吸收業(yè)余文化人才參與文化建設，并給予一定政策扶持，如選派文藝骨干進修和財政補助等。

（三）提高公共文化組織管理效率，為農村公共文化服務建設形成組織保障

在加大政府財政投入的同時，更要提高政府及各類公益性文化事業(yè)單位等公共組織的管理效率。實際上在政府的運作模式下，資金投入不是絕對有效的解決辦法，反而是自身利益膨脹的訴求和獲取的途徑。政府供給公共文化服務的具體實施者是各級各類公益性文化事業(yè)單位。厘清文化事業(yè)單位管理體制的障礙，提高文化事業(yè)單位的管理效率，高效利用有限的文化事業(yè)經費，管理、維護現(xiàn)有的文化設施，整合、調動文化資源。

（四）建立健全民眾需求表達機制，為農村公共文化服務建設營造社會氛圍

自上而下政權運作體系應該伴隨著自下而上的民眾參與和制度化的表達需求機制，使政府供給公共文化服務與民眾的需求契合。尊重民眾的意見，根據(jù)民眾的意見調整政策，民眾間接地參與到公共事務中，能夠提升他們的積極性以及對政府及基層組織工作的滿意度。

另外，政府在提供公共文化服務時，應處理好與其它公共服務供給的關系。在當前社會資源有限的情況下，通過基層民眾需求的表達與反饋綜合考慮提供公共文化服務的程度。根據(jù)農村居民對公共服務的需求偏好，協(xié)調好與農村基礎教育服務、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務、基本社會保障服務等目前農民需求強烈的公共服務的關系。確定農村公共服務供給的優(yōu)先級，解決不同人群的需求，提供更加必要的公共服務。

（五）鼓勵非營利組織參與農村文化建設，實現(xiàn)農村公共文化服務建設主體多元化

現(xiàn)階段政府要改變傳統(tǒng)的文化服務供給模式，運用更加靈活的手段和方式回應多樣化的需求，與市場和非營利組織形成伙伴關系，鼓勵、引導更多社會主體參與農村文化建設。比如政府除了直接供給文化服務之外可以向社會購買公共文化服務，由生產者變?yōu)橄M者和監(jiān)督者；引入市場機制、私營組織和社會資本供給公共文化服務；鼓勵非營利組織以志愿服務的方式提供公共文化服務；引導基層群眾參與文化建設等。

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（責任編輯：王明雯）

ATentative Analysis on the Chuzhou Rural Public Cultural Service Constructing Problems and Measures: Based on the Public Service Theory Perspective

GAO Qi, XIN Yu-jun
（School of Economics and Management, Chuzhou University, Chuzhou, Anhui 239000, China）

Abstract:The paper analyzes the current situation and existing problems of rural public cultural services of Chuzhou, based on the paradigm of the theory of public services, according to field surveys and data analysis , from several aspects of local governments, rural non-profit organizations, and farmers etc, explores to strengthen rural public cultural service measures taking the public sector as the main body.

Key words:rural public cultural service; supply; improve measures; Chuzhou

作者簡介：高琦(1993—)，男，安徽潁上人，在讀本科生，研究方向：公共管理。

基金項目：教育部國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目(201410377022)；滁州學院經濟與管理學院“勵志追夢”科研課題資助項目(2015JGLZ02)。

收稿日期：2015-12-10

中圖分類號：G122；C916.2

文獻標志碼：A

文章編號：1673-1883（2016）01-0066-05

doi：10.16104/j.issn.1673-1883.2016.01.017