聶歐

“兩權(quán)”抵押貸款看上去很美，但其有效落地尚需很多配套措施的跟進(jìn)。

央行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部今年3月聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（下稱“兩個(gè)辦法”），從貸款管理、貸款對(duì)象、配套支持、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和試點(diǎn)評(píng)估等諸多方面，對(duì)相關(guān)部委、金融機(jī)構(gòu)和前期試點(diǎn)地區(qū)落實(shí)“兩權(quán)”抵押貸款做出明確要求。

“兩權(quán)”抵押貸款尤其農(nóng)村土地抵押貸款，將提高涉農(nóng)不動(dòng)產(chǎn)的抵押變現(xiàn)能力，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行，從而打破此前的一系列舊規(guī)。

“可流轉(zhuǎn)的土地價(jià)值或超過(guò)百萬(wàn)億元。”國(guó)土部一位官員預(yù)計(jì)，其中耕地和宅基地各自約占比4成，林地約占比2成?！案母锊粩嗌钊?，這筆財(cái)富應(yīng)該還會(huì)不斷升值”。

但他進(jìn)一步表示，短期內(nèi)不能盲目樂(lè)觀。其一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體界定模糊，“兩權(quán)”處置變現(xiàn)難;其二，“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)操作不成熟，信貸風(fēng)險(xiǎn)大;其三，農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移承接能力弱。加之分管“三農(nóng)”的部門與金融系統(tǒng)歷來(lái)是“兩張皮”，協(xié)調(diào)成本過(guò)高。

浙江省一位農(nóng)商行高管也坦言，政策呼吁了很久，“深得人心卻未深入人心”。例如，商業(yè)銀行大多沒有積極性，此前各地的“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)工作，幾個(gè)月來(lái)并未落下幾筆貸款。“經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，大銀行忙著搶跑‘互聯(lián)網(wǎng)+，小銀行則自身難保，誰(shuí)來(lái)支持農(nóng)民”？

在他看來(lái)，銀行在這方面缺人才、缺經(jīng)驗(yàn)、缺錢且缺配套，真要落實(shí)下去，要么另設(shè)部門另給工資另招人，要么從原有部門加薪抽調(diào)團(tuán)隊(duì)，“沒有政策扶持，左右都是負(fù)擔(dān)”。

流轉(zhuǎn)不動(dòng)，機(jī)構(gòu)觀望

“之前的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，賴賬和跑路的都有?！闭劶按耸?，河南省一家“兩權(quán)”貸款試點(diǎn)縣的農(nóng)信社負(fù)責(zé)人第一句話就抱怨說(shuō)，“遇到賴賬的，就算我們把土地收來(lái)了也沒法流通變現(xiàn);遇到跑路的，則可能從此淪為壞賬”。

該負(fù)責(zé)人所說(shuō)的事件背景，是2015年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，啟動(dòng)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)。

當(dāng)時(shí)，根據(jù)各省的事前申報(bào)，由央行會(huì)同中央農(nóng)辦等11個(gè)部門組成了指導(dǎo)小組進(jìn)行審定，確定全國(guó)范圍內(nèi)232個(gè)縣級(jí)行政區(qū)獲準(zhǔn)試點(diǎn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，59個(gè)縣級(jí)行政區(qū)獲準(zhǔn)試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。貸款對(duì)象，包括以多種方式合法取得農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

為了盤活存量土地，試點(diǎn)地區(qū)必須突破《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中關(guān)于“耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押貸款”等相關(guān)條文，因而2015年12月底，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)上述試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了法律授權(quán)。

但試點(diǎn)效果卻遠(yuǎn)不如預(yù)期。

前述農(nóng)信社負(fù)責(zé)人就稱，今年一季度，該農(nóng)信社一共做了三筆“兩權(quán)”抵押貸款，但只落地一筆，因?yàn)橥恋貎r(jià)值很難公允評(píng)估，“農(nóng)民有時(shí)對(duì)我們的評(píng)估結(jié)果不滿意。”

他舉例說(shuō)，土地承包使用權(quán)的價(jià)格評(píng)估就是個(gè)難題，眼下的方法主要是根據(jù)土地面積、土地承包使用權(quán)的租期、糧食產(chǎn)量等作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，貧瘠土地和高附加值經(jīng)濟(jì)作物用地，很難就此明確區(qū)分。銀行缺乏經(jīng)驗(yàn)，也缺乏第三方公允機(jī)構(gòu)。

更令銀行頭疼的是，前期不知道如何給“兩權(quán)”資產(chǎn)定價(jià)，后期一旦出現(xiàn)無(wú)法還貸的風(fēng)險(xiǎn)，則又缺乏變現(xiàn)抵押物的渠道。

“各種產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，是解決關(guān)鍵?！睂＜冶硎?。

未來(lái)可在每個(gè)縣域選擇一個(gè)農(nóng)村信用環(huán)境較好的信用社進(jìn)一步試點(diǎn)因地制宜地在放貸條件、利率成本等方面給予政策扶持必要時(shí)甚至可以一縣一策。

但《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者在浙江、江蘇等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，溫州等金融改革先行城市中，原先高調(diào)設(shè)立的幾家產(chǎn)權(quán)交易所，就因?yàn)椤皼]有生意”已于前幾年陸續(xù)關(guān)張。留下的，是在當(dāng)?shù)厮^“金融一條街”上緊鎖的大門和掉漆的標(biāo)牌。

另一些尚未建立起農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的試點(diǎn)地區(qū)，更是持觀望態(tài)度。

一名北京農(nóng)商行人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，盡管北京大興區(qū)、平谷區(qū)均被列入了試點(diǎn)縣范圍，但北京的金融機(jī)構(gòu)還大多望而卻步。

問(wèn)題的根源，就在于土地始終“流轉(zhuǎn)不動(dòng)”。

這并非單設(shè)幾家流轉(zhuǎn)平臺(tái)，或者培育幾家第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)就能解決的問(wèn)題。究竟如何跳出現(xiàn)有思路框架，另尋解法？例如，商業(yè)銀行能否在全國(guó)范圍內(nèi)招商流轉(zhuǎn)？甚至流轉(zhuǎn)給其他投資人？一旦農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)困難，銀行需要處置土地，土地的轉(zhuǎn)手規(guī)則是否需要細(xì)致到“一縣一議”？

“目前，政策尚不明朗?！北本┺r(nóng)商行人士稱，這涉及到對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，尤其涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的紅線。

警惕“越扶越貧”

“‘兩個(gè)辦法的細(xì)則，多為引導(dǎo)，少有強(qiáng)制?！鼻笆霰本┺r(nóng)商行人士稱。

其實(shí)，“兩個(gè)辦法”的真正要義，在于對(duì)以下兩方面釋放出積極的改革信號(hào)：

其一，農(nóng)村核心資源逐漸開始流動(dòng)，能促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和解決“三農(nóng)”問(wèn)題。其二，各大銀行以及相關(guān)機(jī)構(gòu)接下來(lái)將面對(duì)新的擔(dān)保物，開展一系列新工作。而這些相關(guān)機(jī)構(gòu)，至少包含評(píng)估機(jī)構(gòu)、拍賣機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、登記部門、征信機(jī)構(gòu)、法院、地方政府和擔(dān)保公司，等等。

一句話，這將是一筆牽動(dòng)數(shù)十個(gè)領(lǐng)域、數(shù)萬(wàn)機(jī)構(gòu)的“大生意”。但這筆“大生意”，其最直接的相關(guān)方——農(nóng)民和商業(yè)銀行，最終均將受益嗎？

之于銀行，除前述短期內(nèi)的“負(fù)擔(dān)”外，還由于目前缺乏一套切實(shí)可行的操作流程，以及缺乏較為縝密的風(fēng)險(xiǎn)防范約束機(jī)制，實(shí)踐中操作性、技術(shù)性難題長(zhǎng)期得不到解決，也會(huì)進(jìn)一步挫傷其積極性。

之于農(nóng)民，則可能出現(xiàn)由于農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全，造成勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移承接能力弱等深層次問(wèn)題。

前述農(nóng)信社負(fù)責(zé)人對(duì)記者解釋，農(nóng)村的土地，不僅擔(dān)負(fù)著產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)功能，還擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，尤其相對(duì)落后的縣域經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的渠道極為有限，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力無(wú)處消化，“拿捏不好，反而會(huì)使問(wèn)題惡化”。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民習(xí)慣于種地為生，即種地為主業(yè)，守家為本分，從事二三產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)力并不高，對(duì)土地的依賴始終很強(qiáng)。很大一部分農(nóng)民并不愿意將所承包的耕地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去，即便是轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)，也多是轉(zhuǎn)包給同村或熟識(shí)的農(nóng)戶，使得省域、市域等較大面積的土地流轉(zhuǎn)，常常受限。

更進(jìn)一步，一部分農(nóng)民對(duì)于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)還不夠，認(rèn)為“欠銀行的就是欠國(guó)家的”，一旦經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，真正要將土地抵押物收歸商業(yè)銀行時(shí)，一些農(nóng)民的情緒障礙往往超出預(yù)料。

“保障農(nóng)民利益是基本前提?！鼻笆霰本┺r(nóng)商行人士認(rèn)為，一旦貧困農(nóng)戶無(wú)法還貸，那么是否征收、能否征收其“兩權(quán)”抵押物，就需要達(dá)成多方共識(shí)?！胺駝t，會(huì)越扶越貧”。

因而此次的“兩個(gè)辦法”中，針對(duì)借款人資質(zhì)給出了一定門檻——借款人獲得的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等貸款人認(rèn)可的合法用途;貸款人應(yīng)綜合考慮借款人的年齡、貸款金額、貸款用途、還款能力和用于抵押的農(nóng)民住房及宅基地狀況等因素，合理自主確定貸款期限。

由此，給予商業(yè)銀行更大的自主權(quán)，引導(dǎo)其深入扎根農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活內(nèi)部，或許會(huì)有所作用。

法律跟上，保險(xiǎn)配合

有專家認(rèn)為，實(shí)際上“兩權(quán)”資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，也并非無(wú)解。

“兩個(gè)辦法”就規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)政府要依托公共資源管理平臺(tái)，推進(jìn)建立縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）等多級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，建立承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、評(píng)估和處置的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制，完善承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系，推動(dòng)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

但這一系列工作的開展，還需要長(zhǎng)時(shí)間的摸索和努力。

其一，應(yīng)該加強(qiáng)宣傳，確保政策深入人心。

尤其是地方各級(jí)政府，應(yīng)該通過(guò)多種方式大力宣傳此次改革的重要性，破解農(nóng)民融資的這一關(guān)鍵瓶頸。除去對(duì)金融機(jī)構(gòu)的宣傳引導(dǎo)，還不能忽視對(duì)農(nóng)民的宣傳教育，唯有在一片講信譽(yù)、懂金融的農(nóng)村沃土上，才可能讓商業(yè)銀行變負(fù)擔(dān)為寶藏，也才能讓農(nóng)民徹底轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)觀念。

其二，法律保障必須跟上。

從法律上明確農(nóng)村土地的擔(dān)保物權(quán)性質(zhì)，逐步將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)納入抵押設(shè)定，從法律上創(chuàng)新土地抵押制度。這其中，需要完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和承包證書制度等基礎(chǔ)工作，給予商業(yè)銀行足夠的法律依據(jù)去金融創(chuàng)新。

其三，防住風(fēng)險(xiǎn)，避免金融創(chuàng)新成為風(fēng)險(xiǎn)的襁褓。

前期試點(diǎn)已經(jīng)在諸多省市先行展開，未來(lái)可在每個(gè)縣域選擇一個(gè)農(nóng)村信用環(huán)境較好的信用社進(jìn)一步試點(diǎn)，因地制宜地在放貸條件、利率成本等方面給予政策扶持，必要時(shí)甚至可以一縣一策。

“還應(yīng)該借助目前央行即將頒發(fā)牌照的8家民間征信公司，為農(nóng)村征信市場(chǎng)建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)?！鼻笆稣憬霓r(nóng)商行高管建議。

此外，將相關(guān)政策“普惠化”，并構(gòu)建與社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制。

盡管國(guó)家、省、市、縣各級(jí)政府對(duì)縣域尤其欠發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策，但因地方政府受本級(jí)財(cái)政配套資金限制，縣域享受的政策有限，因而需要中央、省級(jí)財(cái)政部門建立無(wú)地方財(cái)政配套的專門貸款損失保障或補(bǔ)償機(jī)制。

“保險(xiǎn)公司也要行動(dòng)起來(lái)?！鼻笆霰本┺r(nóng)商行人士說(shuō)，要有“兩權(quán)”抵押貸款的保險(xiǎn)品種，即便貸款違約，也能及時(shí)為商業(yè)銀行止損、補(bǔ)償，不致讓銀行的不良率高企，引致金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、越幫越忙。