盧光盛

近年來(lái)，湄公河地區(qū)多邊機(jī)制不斷涌現(xiàn)，域外大國(guó)與湄公河地區(qū)相關(guān)國(guó)家的合作日益升溫。我國(guó)也與湄公河沿岸國(guó)家于2016年3月建立了瀾滄江—湄公河合作機(jī)制（簡(jiǎn)稱“瀾湄機(jī)制”）。面對(duì)復(fù)雜多樣的湄公河多邊機(jī)制，“瀾湄機(jī)制”要脫穎而出，就需盡快找準(zhǔn)自身定位，在發(fā)展方向上要有所側(cè)重，并以開(kāi)放靈活的態(tài)度構(gòu)筑沿岸國(guó)共同利益。

2016年3月24日，瀾滄江—湄公河合作機(jī)制（簡(jiǎn)稱“瀾湄機(jī)制”）第一次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議在中國(guó)海南舉行。按照中國(guó)外交部發(fā)言人的說(shuō)法，該會(huì)議對(duì)瀾湄合作未來(lái)發(fā)展具有“建章立制、開(kāi)篇定調(diào)”的重要意義。瀾湄機(jī)制于2015年11月12日正式宣告成立，其成員包括柬埔寨、中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)和越南六個(gè)國(guó)家。眾所周知，在瀾湄機(jī)制之前，湄公河次區(qū)域已經(jīng)有著為數(shù)不少的多邊合作機(jī)制。那么，湄公河地區(qū)眾多的多邊制度有何異同？它們之間是否存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系？我國(guó)積極倡導(dǎo)的瀾湄機(jī)制如何才能在諸多邊制度中脫穎而出并為“一帶一路”和周邊外交戰(zhàn)略服務(wù)？本文尋求對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行解讀。

湄公河地區(qū)多邊機(jī)制林立：

“沒(méi)有最多，只有更多”

近年來(lái)，湄公河地區(qū)的多邊制度不斷涌現(xiàn)，令人目不暇接。除了最近成立的瀾湄機(jī)制外，實(shí)際上美、日、韓、印等國(guó)都與湄公河流域國(guó)家建立了不同形式的多邊機(jī)制，彼此之間形成了事實(shí)上的某種競(jìng)爭(zhēng)。從這個(gè)角度上說(shuō)，瀾湄機(jī)制的出現(xiàn)甚至可以說(shuō)是姍姍來(lái)遲的。

第一，美湄合作。2009年，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬上臺(tái)后調(diào)整其全球戰(zhàn)略，大力推行“重返亞太”、“亞太再平衡”戰(zhàn)略，而湄公河地區(qū)則是其重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。2009年7月，美國(guó)同泰、柬、越、老四國(guó)外長(zhǎng)召開(kāi)了首屆“美國(guó)—湄公河下游國(guó)家部長(zhǎng)會(huì)議”，提出了“湄公河下游倡議”（The Lower Mekong Initiative，LMI）合作機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)環(huán)境、健康、教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的合作。在LMI框架下，美國(guó)又牽頭組建了“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong，F(xiàn)LM），把澳、日、韓、新西蘭、歐盟、亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行等國(guó)家和國(guó)際組織拉進(jìn)來(lái)，以加強(qiáng)下湄公河地區(qū)的發(fā)展和援助議程。2012年，緬甸加入LMI。美湄合作的最新進(jìn)展是2015年4月在老撾巴色舉行了FLM擴(kuò)大會(huì)議，8月在吉隆坡舉行的第八屆LMI部長(zhǎng)會(huì)批準(zhǔn)了更新版的“LMI行動(dòng)計(jì)劃”（2016—2020年），決定加強(qiáng)在農(nóng)業(yè)和食品安全，互聯(lián)互通、教育、能源安全、環(huán)境和水，健康等方面的合作。

第二，日湄合作。2009年10月，日本和柬、老、緬、泰、越五國(guó)召開(kāi)首次“日本—湄公河首腦會(huì)議”，決定建立“為創(chuàng)造共同繁榮未來(lái)的新型伙伴關(guān)系”。此后“日本—湄公河首腦會(huì)議”每年定期舉行，已經(jīng)形成機(jī)制。日本在該框架內(nèi)單獨(dú)設(shè)立了一個(gè)針對(duì)柬、老、越三國(guó)的雙邊援助機(jī)制，對(duì)三國(guó)的貿(mào)易、投資和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等進(jìn)行援助。2012年12月，安倍晉三重任日本首相后，大力推行“價(jià)值觀外交”，希望與價(jià)值觀相同的國(guó)家攜手合作，還希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)援助的方式來(lái)改變其他國(guó)家的價(jià)值觀。2015年7月，安倍晉三在第七次“日本—湄公河首腦會(huì)議”上表示，將在三年內(nèi)對(duì)湄公河國(guó)家提供7500億日元（約合374億元人民幣）的官方發(fā)展援助（ODA）。

第三，印湄合作。湄公河地區(qū)是印度實(shí)施東進(jìn)政策的首站。為構(gòu)建進(jìn)入東南亞的陸上通道，印度積極與湄公河國(guó)家開(kāi)展合作。2000年10月，印度與湄公河國(guó)家啟動(dòng)了“湄公河—恒河合作倡議”（MGCI），作為印度加速推行東進(jìn)政策的重要舉措，側(cè)重旅游、教育（人力資源開(kāi)發(fā)）、文化、交通等合作，計(jì)劃修筑連接各國(guó)的公路和鐵路。2010年，印度與越、柬、泰、緬四國(guó)提出了建設(shè)“湄公河—印度經(jīng)濟(jì)走廊”（Mekong-India Economic Corridor）項(xiàng)目，側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出興建一條連接印度和湄公河地區(qū)的貿(mào)易大通道。

第四，韓湄合作。近年來(lái)，韓國(guó)也不甘落后，積極推行湄公河開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。2011年10月，韓國(guó)與湄公河下游五國(guó)在首爾舉行了首屆“韓國(guó)—湄公河國(guó)家外長(zhǎng)會(huì)議”。會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于建立韓國(guó)—湄公河全面合作伙伴關(guān)系，共同繁榮文明的漢江宣言》，并明確了雙邊合作的宗旨、原則、優(yōu)先領(lǐng)域及機(jī)制等內(nèi)容。合作內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施、信息科技、綠色環(huán)保、水資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。同時(shí)，會(huì)議規(guī)定的合作機(jī)制包括外長(zhǎng)會(huì)議和高官會(huì)議。

除上述機(jī)制外，湄公河地區(qū)的多邊機(jī)制還有不少，其中比較著名的包括1992年成立的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS），它是在亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）倡導(dǎo)下成立的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，主要側(cè)重交通、能源、電訊、環(huán)境、旅游、人力資源開(kāi)發(fā)以及貿(mào)易與投資等方面的合作。另一個(gè)比較知名的多邊機(jī)制是湄公河委員會(huì)（MRC）。它的歷史更為悠久，可追溯到1957年成立的湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)（“老湄公河委員會(huì)”）。1995年4月，柬、老、泰、越四國(guó)簽署了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，成立了新湄公河委員會(huì)，合作的主要議題是湄公河流域的水和相關(guān)資源以及全流域的綜合開(kāi)發(fā)和管理。由于種種原因，迄今為止中國(guó)和緬甸并沒(méi)有加入湄公河委員會(huì)。

可以看出，當(dāng)前的湄公河地區(qū)，多邊機(jī)制林立，甚至有學(xué)者稱之為“機(jī)制擁堵”。從交易成本的角度來(lái)看，這顯然并不劃算。但“存在即合理”，也就是說(shuō)，相關(guān)的參與國(guó)家并不覺(jué)得機(jī)制過(guò)多了，退一步說(shuō)可能是“再多一個(gè)也無(wú)傷大雅”，進(jìn)一步說(shuō)可能是“說(shuō)不定還可以從中得到好處”。這正是湄公河地區(qū)諸機(jī)制存在下去的原因。

湄公河地區(qū)的諸多邊機(jī)制：

有何異同？

一、湄公河諸多邊機(jī)制的共同點(diǎn)

第一，它們都是以湄公河區(qū)域?yàn)楹献骰锇榈拇螀^(qū)域合作機(jī)制，具體來(lái)說(shuō)又是以下湄公河國(guó)家（不包括中國(guó)）為中心的“合作圈”。如果套用國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化及地區(qū)主義相關(guān)概念的話，湄公河下游國(guó)家就是“輪轂”（hub），而域外國(guó)家就是“輻條”（spoke）。

第二，耐人尋味的是，作為各種“中心圈”的湄公河下游國(guó)家在推進(jìn)這些多邊合作機(jī)制中都存在相對(duì)被動(dòng)的境況，或者說(shuō)湄公河下游國(guó)家不是“動(dòng)力源”。這表現(xiàn)為合作的倡議大多是由域外國(guó)家提出的，合作的進(jìn)程主要靠域外國(guó)家去推動(dòng)，而湄公河下游國(guó)家則主要是配合和跟進(jìn)，合作的內(nèi)容以及背后的資金支持也主要由域外國(guó)家提供。

以上兩個(gè)特點(diǎn)集中呈現(xiàn)了湄公河地區(qū)多邊機(jī)制普遍存在的“裂口”，即地理上的中心和動(dòng)力上的中心是背離的。這個(gè)“裂口”至少可以解讀為三重涵義：一是湄公河下游國(guó)家推進(jìn)各種機(jī)制的意愿和能力不足，換言之“有求于人的”可能更多是域外國(guó)家而不是湄公河下游國(guó)家；二是域外國(guó)家之所以紛紛摩拳擦掌尋求與湄公河下游國(guó)家合作，都是各打算盤(pán)，其核心是尋求在該地區(qū)獲得更大的影響力；三是某個(gè)多邊機(jī)制的成效，主要取決于其是否能有效彌補(bǔ)這個(gè)“裂口”。

第三，所有這些多邊機(jī)制都保持著松散靈活的特點(diǎn)，彼此在一定程度上基本保持著交叉性和開(kāi)放性。與本地區(qū)乃至東盟、東亞范圍內(nèi)的一體化特點(diǎn)相一致，湄公河地區(qū)的諸多邊制度，都保留著主權(quán)至上、協(xié)商一致的基本原則。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，合作過(guò)程中的規(guī)矩就是“有事好商量”，這次商量不了就下次再商量，既不存在所謂“少數(shù)服從多數(shù)”的規(guī)則，也沒(méi)有說(shuō)一定要商量得通才行，各成員國(guó)也沒(méi)有太多這方面的壓力。這個(gè)特點(diǎn)跟“東盟方式”（ASEAN Way）是一脈相承的，有著明顯的“弱制度”（Soft Institutions）的特點(diǎn)。與之相關(guān)，這些制度剛性不強(qiáng)的諸多邊制度，按道理彼此之間在合作議題、議程上是相互開(kāi)放而不是封閉的，甚至可以產(chǎn)生匯聚的情況。可以理解的是，這個(gè)特點(diǎn)在不同機(jī)制形式上表現(xiàn)得并不明顯，因?yàn)橐话闱闆r下沒(méi)有“合而為一”的必要性，基本是保持各自的運(yùn)行模式。不過(guò)，不排除在特殊情況下，某些力量出于某些目的去推進(jìn)一部分多邊機(jī)制進(jìn)行合并，并對(duì)其余的機(jī)制產(chǎn)生某些競(jìng)爭(zhēng)甚至排斥作用?；仡欉^(guò)去東盟“10+3”（東盟+中國(guó)、日本、韓國(guó)）到“10+6”（東盟+中國(guó)、日本、韓國(guó)、印度、澳大利亞、新西蘭）再到“10+8”（再加上美國(guó)和俄羅斯）的歷史過(guò)程，日本提出的所謂“亞洲民主繁榮之弧”以及美國(guó)積極推進(jìn)的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），一定程度上都有排斥中國(guó)的意圖。從這個(gè)角度看，我們要警惕在湄公河地區(qū)出現(xiàn)類似的安排。

二、湄公河地區(qū)諸多邊機(jī)制的差異

第一，基礎(chǔ)不同。諸機(jī)制的根基不盡相同，瀾湄機(jī)制以大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS）為基礎(chǔ)，而GMS合作已經(jīng)有著二十多年的歷史，在機(jī)制建設(shè)和合作成效方面已經(jīng)有了很好的積累。相比而言，日湄、美湄、韓湄和印湄之間的合作基礎(chǔ)和機(jī)制化程度基本呈梯次下降趨勢(shì)。其中的原因比較復(fù)雜，但主要跟地緣毗鄰、共同問(wèn)題領(lǐng)域（以及由此產(chǎn)生的共同需求或利益）、政府的重視程度和推進(jìn)力度等因素有關(guān)。顯然，作為幾乎是唯一（印度跟緬甸也直接接壤，但至少在這個(gè)問(wèn)題上目前所具有的意義不大）與湄公河地區(qū)接壤的中國(guó)，在這些方面有著不可替代的優(yōu)勢(shì)。

第二，合作領(lǐng)域的側(cè)重點(diǎn)有所不同。瀾湄合作有著政治安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化“三位一體”的總體框架，近期內(nèi)的優(yōu)先議程主要是互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧五個(gè)方向。日湄合作的重點(diǎn)是官方發(fā)展援助以及“價(jià)值觀外交”。美湄合作的重點(diǎn)是在“大帽子”（“民主改造”和“重返亞太的戰(zhàn)略前沿”）下，開(kāi)展具體的功能性合作（環(huán)境、氣候、健康、教育、應(yīng)對(duì)毒品和走私等）。韓湄合作的重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施、信息通信技術(shù)、綠色增長(zhǎng)、水資源開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)發(fā)、培養(yǎng)人才。印湄合作的重點(diǎn)是自由貿(mào)易協(xié)定和旅游合作等。

第三，投入存在差異。這種差異主要表現(xiàn)在域外國(guó)家對(duì)推進(jìn)區(qū)域合作的意愿或決心，以及可能的投入等方面的不同。由于中國(guó)對(duì)瀾湄機(jī)制的定位最高（“命運(yùn)共同體”），一般預(yù)計(jì)將會(huì)投入最大，推進(jìn)的速度也將最快。日本在這方面有跟中國(guó)“叫板”的意愿和能力，其連年對(duì)湄公河地區(qū)的巨額資金投入就是證明。美國(guó)有點(diǎn)“口惠而實(shí)不至”，帽子很大，但實(shí)際投入有限。韓國(guó)是先建立框架，具體合作能做就做。印度基本還停留在“表態(tài)”階段，鮮見(jiàn)實(shí)際動(dòng)作。

湄公河地區(qū)多邊制度的競(jìng)爭(zhēng)：如何脫穎而出？

在湄公河地區(qū)多邊制度競(jìng)爭(zhēng)中，中國(guó)若要脫穎而出，需從以下六個(gè)方面考慮和著手。

第一，要有準(zhǔn)確可行的定位。也就是說(shuō)，瀾湄機(jī)制在我國(guó)的全球和周邊戰(zhàn)略中到底處于什么樣的地位，它對(duì)當(dāng)前我國(guó)重點(diǎn)推行的“一帶一路”倡議，以及中國(guó)—東盟合作關(guān)系到底意味著什么？到目前為止，我國(guó)有關(guān)方面對(duì)此并沒(méi)有明晰的界定和闡釋，導(dǎo)致的結(jié)果便是來(lái)自方方面面的猜測(cè)、懷疑和擔(dān)憂。筆者認(rèn)為，目前可考慮將瀾湄機(jī)制明確定位為大湄公河次區(qū)域合作（GMS）的“升級(jí)版”，是中國(guó)—東盟深化合作的重要組成部分。這樣做既兼顧了外部各方的感受和顧慮，也符合當(dāng)前我國(guó)在本區(qū)域推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，率先構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體的戰(zhàn)略考量。

第二，保持開(kāi)放、靈活的態(tài)度。按照如上所提定位，瀾湄機(jī)制是對(duì)GMS的升級(jí)，兩者之間是自然延伸、升級(jí)發(fā)展的關(guān)系，不存在所謂“另起爐灶”、“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系，區(qū)域內(nèi)原有的機(jī)制、渠道、合作議程、項(xiàng)目安排、研究基礎(chǔ)等方面的內(nèi)容都可以也應(yīng)該有效對(duì)接和升級(jí)。如果不處理好這個(gè)問(wèn)題，很難想象以后瀾湄機(jī)制和GMS“雙星閃耀”所導(dǎo)致的機(jī)制、成本、項(xiàng)目等方面的混亂狀況。簡(jiǎn)單舉例，瀾湄機(jī)制每?jī)赡昱e行一次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，而GMS每三年一次，也就是說(shuō)2017年將會(huì)舉行GMS領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，2018年接著舉行瀾湄機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，到2020年將同時(shí)舉行兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。這種情況是否必要？作用如何？從這個(gè)角度看，有關(guān)各方很有必要以開(kāi)放和靈活的心態(tài)盡快去研究并推進(jìn)對(duì)接、升級(jí)這些機(jī)制的工作。

第三，善用獨(dú)到優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑共同利益基礎(chǔ)。從中國(guó)方面來(lái)說(shuō)，一方面要充分利用“一帶一路”、亞投行、絲路基金等新框架、新平臺(tái)的資源和渠道，突出我國(guó)的建設(shè)性和領(lǐng)導(dǎo)力。另一方面也要善加利用我國(guó)和湄公河下游國(guó)家地緣毗鄰的唯一性，資金技術(shù)和生產(chǎn)能力的引領(lǐng)性，市場(chǎng)消納能力的吸引性，以及非傳統(tǒng)安全問(wèn)題領(lǐng)域（如水資源、公共衛(wèi)生、反恐、打擊毒品和走私等）的緊迫性等不可替代的優(yōu)勢(shì)，與湄公河下游各國(guó)構(gòu)建共同利益網(wǎng)絡(luò)，加深相互依賴，以利益共同體的重要基礎(chǔ)構(gòu)建瀾湄命運(yùn)共同體。舉例說(shuō)明，在與瀾湄國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作中，我國(guó)可以在“走出去”之外，更多地考慮“放進(jìn)來(lái)”。如次區(qū)域內(nèi)各國(guó)（尤其是緬、老兩國(guó)）近年來(lái)多次鄭重提出，希望中方放寬大米、玉米等糧食產(chǎn)品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的關(guān)稅、配額和技術(shù)等壁壘限制。我國(guó)可利用在市場(chǎng)容量和購(gòu)買力方面的優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌考慮放松周邊國(guó)家的對(duì)華出口額度，切實(shí)加深經(jīng)濟(jì)相互依存，這是構(gòu)建利益共同體的重要基礎(chǔ)。

第四，有所側(cè)重，中路突破，重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)。當(dāng)前，越南因南海爭(zhēng)端等問(wèn)題對(duì)與我國(guó)深化合作不無(wú)顧慮。緬甸新政府上臺(tái)后諸事未決、挾“略”（中國(guó)面向緬甸或印度洋的“戰(zhàn)略”）自重而提高要價(jià)，導(dǎo)致我國(guó)在面向東南亞方向的周邊戰(zhàn)略布局上，與東路的越南、西路的緬甸，面臨著較多的困難和不確定性。在此背景下，我國(guó)不妨采取“多邊搭臺(tái)，‘N-X唱戲”的策略，即在多邊機(jī)制的框架或名義下，先期選擇與部分成員國(guó)就部分條件成熟的領(lǐng)域和項(xiàng)目開(kāi)展合作，不必勉強(qiáng)等到所有的成員都協(xié)商一致才采取推進(jìn)。這種方式既能有效避開(kāi)非要等到全體同意才能合作的困境，也因其有著眾多類似先例而降低某些敏感性。具體而言，當(dāng)前中國(guó)與湄公河中路地區(qū)的老撾、泰國(guó)、柬埔寨三國(guó)一直有著較好的政治基礎(chǔ)、戰(zhàn)略需求。因此，“中路突破、撬動(dòng)兩翼”，應(yīng)該是我國(guó)的一個(gè)明智選擇，有助于形成某種壓力來(lái)推動(dòng)緬甸和越南參與其中。近期，尤可考慮對(duì)老撾進(jìn)行重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，包括支持老撾做好2016年?yáng)|盟輪值主席國(guó)的相關(guān)工作。在與老方充分溝通和老方接納的基礎(chǔ)上，大幅度加強(qiáng)對(duì)老撾的投資和援助力度，推進(jìn)《中老友好合作條約》的商談和簽署等工作，以此來(lái)逐步增強(qiáng)對(duì)次區(qū)域內(nèi)其他國(guó)家的吸引力。

第五，實(shí)施早期收獲，形成示范效應(yīng)。李克強(qiáng)總理在瀾湄機(jī)制第一次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上就推進(jìn)合作提出了一系列建議以及一攬子承諾，其中包括“雙一百”（100億元人民幣優(yōu)惠貸款和100億美元信貸額度），在湄公河方向上優(yōu)先使用2億美元南南合作援助基金，設(shè)立瀾湄合作專項(xiàng)基金并在五年內(nèi)提供3億美元支持中小型合作項(xiàng)目，未來(lái)三年將提供1.8萬(wàn)人政府獎(jiǎng)學(xué)金和5000名來(lái)華培訓(xùn)名額等“干貨”。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)與各國(guó)共同努力，在各方已經(jīng)達(dá)成的互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟(jì)合作、跨境水資源合作、農(nóng)業(yè)與扶貧五個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域，盡快確立一批“早期收獲”項(xiàng)目，開(kāi)展切切實(shí)實(shí)的合作，取得看得見(jiàn)摸得著的成果，形成示范和帶動(dòng)效應(yīng)，從而使瀾湄機(jī)制在眾多的湄公河多邊機(jī)制中脫穎而出。（責(zé)任編輯：張凱）