摘 要：公安執(zhí)法水平關(guān)系著公安機(jī)關(guān)的形象及權(quán)威，關(guān)系著整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。然而我國(guó)的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)還不夠完善，執(zhí)法能力還有待進(jìn)一步提高。針對(duì)目前制約公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中各類(lèi)突出問(wèn)題，應(yīng)在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，圍繞建設(shè)法治政府的標(biāo)準(zhǔn)，從樹(shù)立法治思維、完善法律制度體系、明確執(zhí)法依據(jù)、改革執(zhí)法機(jī)制、明確責(zé)權(quán)、落實(shí)制度、加強(qiáng)培訓(xùn)和宣傳等方面深化進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān)；執(zhí)法規(guī)范化；路徑

公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家的重要執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法活動(dòng)是依法治國(guó)中重要的組成部分。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之于公安工作，既是基礎(chǔ)工程又是推動(dòng)支撐。近年來(lái)，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)雖然取得了顯著成效，但隨著法治觀念不斷深入人心，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)越來(lái)越被公眾所關(guān)注。如何在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，進(jìn)一步深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，滿(mǎn)足人民群眾的期盼，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)為國(guó)家發(fā)展保駕護(hù)航的作用，將是今后一段時(shí)期內(nèi)我們必須要面對(duì)的一個(gè)課題。

一、當(dāng)前執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中面臨的形勢(shì)和主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)幾年的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，公安機(jī)關(guān)的整體執(zhí)法素質(zhì)較之以前有了很大程度的提高。但現(xiàn)實(shí)中，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法難度的加大已經(jīng)成為民警的共識(shí)，民警普遍感覺(jué)當(dāng)前的執(zhí)法工作面廣點(diǎn)雜，程序煩瑣，而社會(huì)上關(guān)于涉警的負(fù)面事件和暴力襲警事件的輿論報(bào)道，也使警察的執(zhí)法陷入尷尬的境地。

1.從執(zhí)法的外部環(huán)境看，執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻

當(dāng)前我國(guó)處于改革深水區(qū)，各種利益訴求紛繁復(fù)雜，群體性事件高發(fā)。由于人民警察處在社會(huì)矛盾沖突的前沿，很容易受到個(gè)別不合理訴求不能得到滿(mǎn)足或利益受挫的社會(huì)成員的攻擊。同時(shí)隨著自媒體時(shí)代的到來(lái)，人民群眾法治意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)的提高，警察真正成了聚光燈下的職業(yè)，其執(zhí)法過(guò)程及效果備受公眾關(guān)注，給執(zhí)法本身帶來(lái)了前所未有的壓力，警民關(guān)系已然成了輿論的焦點(diǎn)。與此同時(shí)，全國(guó)襲警、侵警案件呈跳躍式猛增。2010年以來(lái)，全國(guó)已經(jīng)查處的襲警、侵警案件年均遞增1000起以上，受侵害民警人數(shù)也跳躍式猛增，由2010年7268人到2013年12327人，上升70%。

2.從執(zhí)法的內(nèi)部環(huán)境看，存在民警執(zhí)法能力不足、畏難執(zhí)法現(xiàn)象

隨著新的刑事訴訟法、行政訴訟法的頒布實(shí)施，執(zhí)法行為規(guī)范更加嚴(yán)格，執(zhí)法監(jiān)督更加全面透明，執(zhí)法難度加大，有些民警執(zhí)法理念和能力沒(méi)有跟上時(shí)代的需要，執(zhí)法能力不足，行政復(fù)議、行政訴訟案件有所增加。加之公安內(nèi)部自我約束過(guò)度，大量規(guī)范性文件的落實(shí)、名目繁多的考核指標(biāo)及公安隊(duì)伍管理中高壓線不斷增加，導(dǎo)致民警在執(zhí)法時(shí)束手束腳，在案件處理上趨利避害，存在畏難執(zhí)法。

二、當(dāng)前執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中存在主要問(wèn)題的分析

要進(jìn)一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，就必須清醒地認(rèn)識(shí)到當(dāng)前執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中仍然存在的主要問(wèn)題，從對(duì)問(wèn)題的分析入手，厘清執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的道路。

1.法治理念不強(qiáng)，執(zhí)法水平有待提高

（1）法治意識(shí)不強(qiáng)。法治是為了約束公權(quán)力，最大限度保障人權(quán)的。而部分民警不能正確的認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，受“以法為器”的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念影響較深，執(zhí)法中常常以管理者、執(zhí)法者自居。往往置程序于不顧，不如實(shí)立案，濫用強(qiáng)制措施，甚至辦人情案、好處案，忽視對(duì)執(zhí)法對(duì)象相關(guān)權(quán)利的保護(hù)，傷害了群眾的感情。

（2）執(zhí)法辦案能力不足。面對(duì)日益出現(xiàn)的新問(wèn)題、新案件，民警的解決能力明顯不足，有的表現(xiàn)為工作方式方法簡(jiǎn)單粗暴，不理性文明。有的表現(xiàn)為缺乏證據(jù)意識(shí)和責(zé)任心，不重視證據(jù)的搜集固定，最終因證據(jù)問(wèn)題導(dǎo)致案件難以偵破或者訴訟失敗。有的表現(xiàn)為運(yùn)用高科技和合成作戰(zhàn)的能力差，導(dǎo)致案件久拖不破。

2.非警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)過(guò)多，干擾了正常的執(zhí)法活動(dòng)

（1）非警務(wù)的行政執(zhí)法在基層執(zhí)法中占據(jù)了相當(dāng)比重，影響了正常執(zhí)法。一線民警大量參與非警務(wù)的行政執(zhí)法活動(dòng)，如土地征用、拆除違章建筑以及基層組織換屆選舉等。而這類(lèi)非警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)往往帶有明顯的強(qiáng)制執(zhí)行性，容易與群眾產(chǎn)生沖突，這些非警務(wù)行政活動(dòng)不僅使基層所隊(duì)承擔(dān)了其他行政執(zhí)法部門(mén)違法行政的風(fēng)險(xiǎn)，而且一旦發(fā)生矛盾，將會(huì)破壞警民關(guān)系，影響公安執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象。

（2）群眾求助類(lèi)非警務(wù)接出警過(guò)多，占用了大量執(zhí)法資源。在110警務(wù)實(shí)踐中，從全國(guó)范圍來(lái)看，110無(wú)效報(bào)警（不夠刑事案件、治安案件立案標(biāo)準(zhǔn)的）在全國(guó)已成普遍現(xiàn)象，群眾求助類(lèi)電話比重已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)警情類(lèi)電話。這種現(xiàn)象既造成了民警的執(zhí)法困惑，又占用了大量的警力，浪費(fèi)了大量的執(zhí)法資源。

3.執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，權(quán)責(zé)不明，影響執(zhí)法效果

（1）基層執(zhí)法壓力大，無(wú)法滿(mǎn)足執(zhí)法需求。目前，各級(jí)公安機(jī)關(guān)的警務(wù)管理方式仍然采用自上而下縱向遞進(jìn)的模式，“上面千條線，下面一根針”，幾乎所有警種的警務(wù)工作都?jí)旱搅嘶鶎铀?duì)民警的身上，基層民警往往身兼數(shù)職，加上大量非警務(wù)活動(dòng)、24小時(shí)值班備勤及各種考核評(píng)比，使得一線民警身心俱疲，難以應(yīng)付執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要，在一定程度上影響了執(zhí)法工作的質(zhì)量和進(jìn)度。

（2）執(zhí)法權(quán)力分配不當(dāng)，導(dǎo)致多重多頭執(zhí)法。公安內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，各部門(mén)分工過(guò)細(xì)，多種執(zhí)法機(jī)構(gòu)并存，職能交叉重疊，權(quán)力和責(zé)任不清，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)“打架”，影響了執(zhí)法的公信力。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)與其他行政執(zhí)法部門(mén)之間也存在多頭執(zhí)法現(xiàn)象，權(quán)力界限不清，執(zhí)法效果受到影響。

4.執(zhí)法監(jiān)督不到位，考核不科學(xué)，辦案質(zhì)量難以保證

（1）內(nèi)部監(jiān)督力度有限，責(zé)任追究制落實(shí)不到位。法制部門(mén)和督查部門(mén)作為公安機(jī)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督主管部門(mén)，職責(zé)重大，但是與其他執(zhí)法辦案部門(mén)級(jí)別一樣，監(jiān)督力度有限。一些責(zé)任的追究制度落實(shí)得不好，沒(méi)有起到督促檢查應(yīng)有的效果。

（2）不合理、不科學(xué)的考核機(jī)制打擊了民警執(zhí)法的積極性。執(zhí)法考核中，下指標(biāo)、“唯數(shù)字論”以及對(duì)12345要求百分之百滿(mǎn)意度的考核標(biāo)準(zhǔn)，不僅不能客觀地反映出民警執(zhí)法的水平和質(zhì)量，而且這種只問(wèn)結(jié)果不問(wèn)原委的異化考核導(dǎo)向，導(dǎo)致了民警職業(yè)認(rèn)同感的下降。

5.保障不到位，導(dǎo)致民警執(zhí)法動(dòng)力不足

（1）硬件建設(shè)不到位。雖然執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)以來(lái)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)的硬件建設(shè)都有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是實(shí)際工作中，比如出警車(chē)輛、執(zhí)法記錄儀、單警裝備、武器警械的配置，雖然都有配備，但有的存在明顯不足?！拔淦骶笛b備對(duì)于保護(hù)警察的執(zhí)法安全具有舉足輕重的作用，這是血的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)”。但目前，實(shí)戰(zhàn)單位出警民警防彈衣?lián)碛袛?shù)及配槍率還很低。

（2）對(duì)民警維權(quán)關(guān)注不足。法學(xué)專(zhuān)家史際春曾表示，警察這一特殊身份決定了必須強(qiáng)勢(shì)，這種強(qiáng)勢(shì)是建立在打擊違法犯罪上的，有沒(méi)有襲警罪也許不重要，但警察越強(qiáng)勢(shì)，老百姓就會(huì)越安全。但在現(xiàn)實(shí)中，襲警案件頻發(fā)，警察日益成為新時(shí)期的弱勢(shì)群體，究其原因就是警察的執(zhí)法權(quán)益得不到有效維護(hù)。

三、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的路徑探討

如何應(yīng)對(duì)和破解上述執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，需要根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的要求，運(yùn)用法治思維，按照“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”的標(biāo)準(zhǔn)，遵循公安執(zhí)法工作自身的特點(diǎn)，系統(tǒng)規(guī)劃執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，才能使公安執(zhí)法真正走向法治公安的道路。

1.培養(yǎng)法治思維，更新執(zhí)法觀念，提升執(zhí)法能力

（1）運(yùn)用法治思維，引領(lǐng)執(zhí)法活動(dòng)。法治思維，是指以合法性為出發(fā)點(diǎn)，以追求公平正義為目標(biāo)，按照法律邏輯和法律價(jià)值觀來(lái)思考問(wèn)題的一種思維模式。公安民警作為執(zhí)法者，在執(zhí)法時(shí)必須要有這種法治思維。要自覺(jué)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的執(zhí)法思維，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)執(zhí)法行為，只有這樣警察才能在執(zhí)法中樹(shù)立權(quán)威。

（2）要確立“程序正義”和“證據(jù)第一”的觀念，切實(shí)提高執(zhí)法水平?！罢x不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”，公安執(zhí)法中必須樹(shù)立程序正義的觀念，這是法治的必然要求。同時(shí)必須要確立“證據(jù)第一”的法治觀，樹(shù)立破案子、打官司就是用證據(jù)說(shuō)話的觀念。公安執(zhí)法主體必須強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，充分利用科技手段，匯集各部門(mén)優(yōu)勢(shì)，提高搜集證據(jù)、固定證據(jù)、運(yùn)用證據(jù)的能力，盡快提高偵查辦案水平。

2.完善法律制度體系，明確執(zhí)法依據(jù)

（1）明確公安執(zhí)法的范圍，建立權(quán)力清單制度，減少非警務(wù)活動(dòng)。法治政府要求職能科學(xué)，權(quán)責(zé)法定，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為?，F(xiàn)實(shí)中，由于各個(gè)政府職責(zé)劃分不明，公安承擔(dān)了大量的其他政府部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，大量的非警務(wù)活動(dòng)，擠占了大量的有限警力資源，嚴(yán)重地影響了執(zhí)法的效果。一定要明確公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法范圍，既做到不要不作為，也不要越權(quán)作為，使公安執(zhí)法從非警務(wù)中解脫出來(lái)，集中精力用到警務(wù)執(zhí)法中，同其他政府部門(mén)，各司其職，一起維護(hù)社會(huì)治安，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安的綜合治理。

（2）細(xì)化規(guī)范，切實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一，提高執(zhí)行力。法制統(tǒng)一、透明是法治社會(huì)最基本的要求。目前，公安執(zhí)法雖然基本上是有法可依的，但有的還缺乏可操作性，有的在與其他執(zhí)法部門(mén)協(xié)作中還存在著標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。這些都會(huì)造成執(zhí)法中的被動(dòng)，所以應(yīng)盡快細(xì)化規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，讓執(zhí)法具有可實(shí)現(xiàn)性。

3.改革執(zhí)法機(jī)制，明確責(zé)權(quán)，確保執(zhí)法效果

（1）明確界定各個(gè)執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)權(quán)力，理清上下級(jí)及與各相關(guān)部門(mén)的關(guān)系。科學(xué)定位每個(gè)警種、每個(gè)級(jí)別、每個(gè)部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任，使權(quán)力的運(yùn)行回歸到它應(yīng)有位置上，減少重復(fù)管理、多頭管理的現(xiàn)象，精簡(jiǎn)合并交叉的職能部門(mén)。根據(jù)執(zhí)法的實(shí)際需求，將警力科學(xué)合理分配到不同的領(lǐng)域，改變目前警務(wù)執(zhí)法倒三角形的不合理現(xiàn)象，使各警種、各部門(mén)既各司其職，又能形成合力，提高執(zhí)法效能。

（2）健全和落實(shí)科學(xué)合理的考核監(jiān)督制度，促進(jìn)提高執(zhí)法質(zhì)量。建立實(shí)事求是、客觀公正的執(zhí)法質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)。糾正片面追求打擊數(shù)或下指標(biāo)的做法，讓考核回歸到執(zhí)法本質(zhì)上。理順各監(jiān)督部門(mén)之間的關(guān)系，將執(zhí)法監(jiān)督延伸到公安執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)，使執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)化，及時(shí)公開(kāi)各項(xiàng)監(jiān)督項(xiàng)目，落實(shí)好執(zhí)法責(zé)任制和追究體系，使監(jiān)督為法治服務(wù)，從而建立起執(zhí)法與制約的良性循環(huán)體系。

（3）完善民警執(zhí)法的各項(xiàng)保障制度，增強(qiáng)民警的執(zhí)法信心。一是要加大對(duì)民警執(zhí)法裝備的投入，對(duì)執(zhí)法民警爭(zhēng)取從優(yōu)待警方面的政策傾斜。二是完善警察維權(quán)委員會(huì)的各項(xiàng)職責(zé)，建立第三方介入制度，使民警在執(zhí)法中遇到威脅、刁難及報(bào)復(fù)時(shí)，能夠得到及時(shí)的救助。只有保障到位，民警執(zhí)法才會(huì)更有積極性。

4.加強(qiáng)對(duì)民警的培訓(xùn)，注重宣傳，提升警察的執(zhí)法能力和執(zhí)法權(quán)威

（1）重視民警培訓(xùn)，使教育培訓(xùn)常態(tài)化，讓培訓(xùn)服務(wù)于實(shí)戰(zhàn)。充分整合院校、專(zhuān)業(yè)部門(mén)、網(wǎng)絡(luò)課堂等資源，拓展民警學(xué)習(xí)的途徑。運(yùn)用實(shí)戰(zhàn)化教學(xué)手段和不同的培訓(xùn)形式，豐富實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練的內(nèi)容，增強(qiáng)民警間的相互交流與溝通，提升民警的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，讓培訓(xùn)為規(guī)范執(zhí)法工作不斷注入新的智力支持。

（2）加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，贏得社會(huì)的理解支持。進(jìn)一步豐富普法載體，采取多種有效形式，主動(dòng)宣傳公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的成效，增強(qiáng)群眾對(duì)公安工作的理解、支持和配合。充分發(fā)揮公安網(wǎng)警的宣傳和引導(dǎo)作用，學(xué)會(huì)及時(shí)積極的回應(yīng)社會(huì)負(fù)面的涉警輿情。

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作者簡(jiǎn)介：孫雅南（1976- ），法律碩士，濟(jì)南人民警察職業(yè)培訓(xùn)學(xué)院法律教研室講師，從事刑事法律教學(xué)。