馬有祥

基本草原，是指根據(jù)一定時(shí)期生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展需要而確定的重點(diǎn)保護(hù)、不得隨意占用的草原。《草原法》明確規(guī)定，國家實(shí)行基本草原保護(hù)制度。

中央高度重視基本草原劃定和管理工作。2002年、2011年國務(wù)院兩個(gè)關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的專門文件，提出要把保護(hù)基本草原與保護(hù)耕地放在同等重要的位置，加快推進(jìn)基本草原劃定和管理工作。2014年中央一號(hào)文件又提出，要把基本草原劃定當(dāng)作農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，2015年基本完成劃定工作。農(nóng)業(yè)部從政策、資金、項(xiàng)目等多方面支持，努力推動(dòng)全國基本草原保護(hù)工作。專門印發(fā)通知，要求各地依法開展基本草原保護(hù)工作，并在全國22個(gè)省區(qū)確定75個(gè)縣作為劃定基本草原的試點(diǎn)。為使基本草原保護(hù)工作有抓手，農(nóng)業(yè)部始終把基本草原劃定工作作為退牧還草、京津風(fēng)沙源治理等草原重大項(xiàng)目立項(xiàng)的前提，特別是在2011年實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)助政策時(shí)，把劃定基本草原作為實(shí)施政策的硬性條件，要求必須在劃定基本草原的區(qū)域?qū)嵤╉?xiàng)目，明顯加快了全國基本草原保護(hù)工作落實(shí)步伐。

各地在開展基本草原劃定和推動(dòng)基本草原保護(hù)制度落實(shí)的過程中，也出現(xiàn)了一些認(rèn)識(shí)不一的問題。

（一）關(guān)于“基本草原”的界定。目前，基本草原沒有權(quán)威的定義，大家對(duì)什么是基本草原的理解各不相同。《草原法》規(guī)定了應(yīng)該劃為基本草原的七種類型，但比較籠統(tǒng)寬泛，幾乎涵蓋了所有草原，找不出不應(yīng)劃為基本草原的情形，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和具體化。但如何細(xì)化、什么草原不應(yīng)劃為基本草原等爭(zhēng)議很大，各地在部署基本草原劃定工作中，為保險(xiǎn)起見，都基本照搬了《草原法》的七種類型規(guī)定。我們認(rèn)為，基本草原的定義可以較為原則，但范圍應(yīng)該更加明確，將已承包給牧民經(jīng)營使用的草原、國家草原生態(tài)工程項(xiàng)目區(qū)和草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施區(qū)，以及城鎮(zhèn)化擴(kuò)張、工礦開發(fā)等對(duì)草原生態(tài)破壞較大的區(qū)域，優(yōu)先劃為基本草原，對(duì)于地域偏遠(yuǎn)、人煙稀少、牲畜承載壓力較小的荒漠化草原可暫不列為基本草原劃定范圍。

（二）關(guān)于劃設(shè)比例。2011年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》明確要求，各地要依法推進(jìn)基本草原劃定，基本草原劃定面積達(dá)到本地草原面積的80%。當(dāng)時(shí)提出這一劃設(shè)比例要求，主要參照了基本農(nóng)田80%的劃設(shè)比例。大部分省區(qū)也作出了80%的比例要求，內(nèi)蒙古規(guī)定要求達(dá)到牧區(qū)草原面積的80%，東北等一些半牧區(qū)省份要求將確權(quán)的面積或生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域劃為基本草原。有相當(dāng)一部分地方認(rèn)為80%的比例過高過嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)寬松一點(diǎn)，有的認(rèn)為不應(yīng)事先規(guī)定比例，應(yīng)按規(guī)定的類型實(shí)際劃出多少就是多少。我們認(rèn)為，在較大區(qū)域范圍內(nèi)還是需要規(guī)定一個(gè)比例，以對(duì)基本草原劃定工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。

（三）關(guān)于劃定主體。目前，各地劃定基本草原的組織方式、劃定主體不盡相同，內(nèi)蒙古、青海、甘肅、新疆、遼寧等5省區(qū)由當(dāng)?shù)卣M織劃定，西藏、貴州由農(nóng)牧部門與國土資源部門聯(lián)合劃定，其他省區(qū)除由縣級(jí)政府公示外基本以農(nóng)牧部門組織劃定為主。由政府主導(dǎo)組織劃定的，政府領(lǐng)導(dǎo)均比較重視，工作力度較大，各部門間工作比較協(xié)調(diào)，基本草原劃定的權(quán)威性較高。由農(nóng)牧部門單獨(dú)組織劃定的，大都不扎實(shí)不徹底，權(quán)威性不夠，作用效果發(fā)揮不明顯。我們認(rèn)為，劃定基本草原屬于國土空間規(guī)劃管制的重大調(diào)整，屬于政府職能，而且2011年國務(wù)院文件明確要求縣級(jí)以上地方人民政府要切實(shí)履行職責(zé)，做好本行政區(qū)域內(nèi)基本草地的劃定、保護(hù)和監(jiān)督管理工作，因此基本草原劃定工作必須由當(dāng)?shù)卣M織實(shí)施。

為推動(dòng)基本草原保護(hù)制度落實(shí)，應(yīng)在以下三個(gè)方面發(fā)力：

（一）健全完善基本草原保護(hù)制度法規(guī)。加快推進(jìn)《基本草原保護(hù)條例》起草立法工作，將基本草原概念、更加明確的劃定范圍、嚴(yán)格的用途管制措施、嚴(yán)厲的處罰等重要關(guān)鍵問題寫入條例草案文本。參考借鑒內(nèi)蒙古的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)草原面積較大的省區(qū)和民族區(qū)域自治地方出臺(tái)基本草原保護(hù)的地方性法規(guī)。

（二）對(duì)基本草原實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)和用途管制。對(duì)基本草原實(shí)施嚴(yán)格的禁牧休牧和草畜平衡制度，嚴(yán)禁開墾基本草原，征占用審核方面要更加嚴(yán)格，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和植被恢復(fù)費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于其他草原。

（三）嚴(yán)厲打擊破壞基本草原的行為。在起草制定基本草原保護(hù)法律法規(guī)的過程中，要明確對(duì)破壞基本草原、違反基本草原保護(hù)規(guī)定行為的罰則，在經(jīng)濟(jì)處罰、量刑定罪上要明顯比一般草原重、嚴(yán)。加強(qiáng)草原監(jiān)理體系建設(shè)，提升執(zhí)法監(jiān)督工作水平。加大案件查處力度，嚴(yán)厲打擊破壞基本草原的違法行為。