羅翊萑

摘 要：隨著我國公共服務(wù)社會化的進程不斷推進，作為“第三支力量”的各類社會組織的作用也日益凸顯，社會組織的角色選擇直接影響其作用的發(fā)揮。本文通過對86個有效樣本的調(diào)研認為，單一的社會組織角色選擇不能幫助社會組織精確定義自身并實現(xiàn)更穩(wěn)健發(fā)展，社會組織只有選擇多元角色定位，才能夠促進其功能的最大發(fā)揮，進而尋求自身更長遠發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；社會化；社會組織；角色選擇

一、問題的提出

公共服務(wù)社會化在國際上已有多年的發(fā)展和實踐，社會組織在其中發(fā)揮了非常重要的作用，并取得了成功。根據(jù)發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗，只有大量社會組織參與到公共服務(wù)和社會管

理實務(wù)中，才能有效彌補公共服務(wù)及社會管理的“市場失靈”和政府“缺位”，形成政府與民間“共同治理”的結(jié)構(gòu)，從而推動傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

從“十二五”計劃開始，國家強調(diào)要“培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導(dǎo)其參與社會組織管理和服務(wù)”。黨的十八大報告提出，要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，強調(diào)要深入推進政社分開、加大社會組織黨建工作力度、發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用。然而社會組織在取得自身發(fā)展的同時，在公共服務(wù)社會化中發(fā)揮的作用還有待加強。因此，如何借鑒國外社會組織參與公共服務(wù)的有益經(jīng)驗，積極探究社會組織內(nèi)涵與基本特征，找準社會組織的角色定位，對于實現(xiàn)城市社區(qū)社會組織管理創(chuàng)新與提升城市社區(qū)公共服務(wù)供給能力具有重要的現(xiàn)實意義。

二、文獻綜述

（一）公共服務(wù)社會化

第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家開始推行公用事業(yè)國有化，試圖讓政府成為公共服務(wù)的唯一供給者。隨著時間的推進，政府作為公共服務(wù)唯一供應(yīng)者的弊端逐漸顯露：由于供給主體單一，公共服務(wù)供給明顯不足且服務(wù)質(zhì)量差，政府甚至開始出現(xiàn)財政危機。于是政府開始呼吁改革公共服務(wù)，新公共管理理論應(yīng)運而生。新公共管理理論認為，政府職能應(yīng)該由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?，政府管理?yīng)廣泛引入市場競爭機制，通過市場測試，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的提供，提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)成本的節(jié)省。20世紀70年代末，大規(guī)模的公共服務(wù)改革正式拉開序幕：英國首先推行“公共服務(wù)市場化”，將公共服務(wù)供給權(quán)讓渡給私營企業(yè)；美國公共服務(wù)更傾向于社會化模式——利用社會力量為公民提供公共服務(wù)，于是，私營組織和非營利組織在公共服務(wù)供給主體中迅速崛起。謝尼亞·舍爾—阿德龍對社會保障民營化和市場化進行了概念區(qū)分：社會保障民營化絕非是在國家與市場二分法對立當(dāng)中的市場化，不能簡單地理解為國家管理向市場管理的轉(zhuǎn)移。

（二）社會組織

社會組織作為居民物質(zhì)文化生活極大豐富的產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會政治文明的一個標志，也是普通民眾參與管理社會公共事務(wù)的重要載體。近年來，我國社會組織發(fā)展迅速，截至2014年6月底，全國共有社會組織56.1萬個，其中社會團體29.4萬個，基金會3736個，民辦非企業(yè)單位26.4萬個。

全面剖析社會組織的角色特征，重新審視社會組織在社會管理中的定位，對進一步優(yōu)化社會組織生長環(huán)境，發(fā)揮社會組織作用，提升社會管理水平大有助益[4]。組織角色理論認為，組織永遠是穩(wěn)定與理性的，因此，組織能否良好發(fā)展，主要取決于組織是否能夠滿足外在的公眾期待與組織內(nèi)部的角色沖突[5]。按照組織角色理論分析，政府對社會組織的角色期望主要分為以下兩種：1、政府代理人：社會組織能夠幫助執(zhí)行和監(jiān)督政府相關(guān)政策，動員和集聚社會資源，推動政府逐漸放權(quán)于社會、強化社會權(quán)力與自治權(quán)力的過程，從而形成“小政府、大社會”的社會管理新格局；2、服務(wù)者：社會組織能夠積極參與社會治理，逐漸融入公共服務(wù)供給主體群體，為更大范圍群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以彌補政府和市場在公共服務(wù)供給方面的“失靈”。然而，從1995年上海浦東新區(qū)的公共服務(wù)社會化實踐，到1999年民政部發(fā)布《社會福利機構(gòu)管理辦法》，再到2006年中國政府扶貧開始與非政府組織合作，我們不難從實踐中看到，單一的角色定位很難使社會組織實現(xiàn)“更好地服務(wù)社會、更全面地發(fā)展自身”的目標，社會組織只有實現(xiàn)對自身角色的多元定位，才能在獨善其身的同時兼濟天下。

所以本文認為，社會組織在作為公共服務(wù)供給主體之一時，對自身角色定位的選擇應(yīng)該是多元混合的角色。

三、研究設(shè)計

（一）研究方法

本研究采用問卷調(diào)查法、訪談法以及多案例研究法，于2014年10月對貴州省G市Y區(qū)范圍內(nèi)的社會組織進行了調(diào)研。本研究共計發(fā)放問卷93份，除開缺失客觀信息的廢卷，最終獲得86份有效完整的調(diào)查問卷。

（二）案例及數(shù)據(jù)分析

公共服務(wù)社會化使得公共服務(wù)質(zhì)量受到前所未有的重視，公共服務(wù)質(zhì)量受到來自社會組織的影響，而社會組織參與公共服務(wù)供給時最能凸顯組織能力和貢獻的核心在于社會組織自主性和獨立性的發(fā)揮。本研究將從社會組織兩種角色的選擇中分析社會組織獨立性和自主性的發(fā)揮狀況：

1、政府代理人角色。目前對于“代理人”，尤其是作為政府代理人的社會組織的定位，在于社會組織能夠幫助執(zhí)行和監(jiān)督政府相關(guān)政策，推動政府逐漸放權(quán)于社會、強化社會權(quán)力與自治權(quán)力的過程，從而形成“小政府、大社會”的社會管理新格局。

根據(jù)調(diào)研，本文做了如圖1的統(tǒng)計：

圖1 代理人角色中社會組織類型分布

根據(jù)社會組織負責(zé)人對本組織的“自我定位”及社會組織核心活動的區(qū)分，代理人角色中包含文體活動類、公共倡導(dǎo)類及慈善公益類的一部分社會組織，其中文體活動類22家，公共倡導(dǎo)類16家，慈善公益類9家。

按照代理人角色的定位，本研究選取四個題項對社會組織進行測量：組織活動貼合政策方向、組織目標能夠自我調(diào)整、政府依靠其解決相關(guān)問題、組織活動都經(jīng)政府授權(quán)。使用likert-5點評分法，讓社會組織負責(zé)人為本組織打分：其中1=完全不符合，5=完全符合，最后取平均值作為最終比較數(shù)據(jù)，比較結(jié)果如表1所示：

（注：A=組織活動貼合政策方向；B=組織目標能夠自我調(diào)整；C=政府依靠其解決相關(guān)問題；D=組織活動都經(jīng)政府授權(quán)。）

通過對比可知，三類社會組織在A、B、C題項得分較高，而在B題項得分較低，說明代理人角色的社會組織受政府影響較大，卻失去了一定的自主性，這也是社會組織發(fā)展進程中所遇到的普遍問題——社會組織成為政府代理人的同時，政府對社會組織權(quán)力的影響越大，會越趨向于控制而不是放任社會組織，社會組織會因此喪失更多的自主性，而自主性的喪失直接導(dǎo)致社會組織參與公共服務(wù)供給及質(zhì)量改進的可能性變小。綜上，在選擇代理人角色的社會組織中，政府在對此類社會組織授予權(quán)力并予以控制的同時，需要慎重考量所施加的控制是否在應(yīng)當(dāng)范圍之內(nèi)，是否影響了社會組織自主性的發(fā)揮，又是否會對公共服務(wù)供給及質(zhì)量改進的效能造成不必要損失。

2、服務(wù)者角色。薩拉蒙認為，社會組織的標簽應(yīng)該是“具有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性”，也就是說社會組織應(yīng)該是作為一種服務(wù)性質(zhì)的形態(tài)存在，即服務(wù)者角色。文軍指出，社會公眾認為社會組織首先應(yīng)作為弱勢群體的保護傘存在，在與外界溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上有力保證社會公眾的權(quán)益[6]。但是從社會組織的具體角色實踐來看，與服務(wù)者角色定位存在不一致性。

本研究對調(diào)研樣本中帶有“服務(wù)者”標簽的社會組織做了初步統(tǒng)計（如圖2），其中包括社區(qū)服務(wù)類社會組織21家，中介服務(wù)類社會組織18家。

圖2 服務(wù)者角色中社會組織類型分布

在兩組不同類型的有效樣本中，每種類型按照“可比性原則”分別選取兩家社會組織作為案例研究對象，在具體樣本的選擇中還依據(jù)以下原則：①級別相同（市級/未注冊登記社會組織）的案例樣本應(yīng)為同類社會組織；②有突出反映社會組織核心活動的服務(wù)項目（無論源于自發(fā)還是政府購買）；③組織成立時間相近，以便案例樣本在同一起點上比較。

依據(jù)上述原則，本研究對最終選定案例樣本進行了基本情況的統(tǒng)計（如表2）：

在資料收集時，本研究選擇采用面對面深度座談、電話訪談、問卷調(diào)查、內(nèi)部文件及相關(guān)檔案查閱、新聞報道收集多種數(shù)據(jù)源獲得所需數(shù)據(jù)，以保證信息的精確性及更穩(wěn)健的理論結(jié)果。本研究數(shù)據(jù)主要來源于歷時一個月的半開放式訪談和封閉式問卷調(diào)查，案例樣本相關(guān)描述如下（見表3）：

訪談過程為先詢問受訪者對社會組織基本情況的了解，然后詢問相關(guān)公共服務(wù)項目的具體情況，希望通過對社會組織基礎(chǔ)條件及項目發(fā)展的了解，探索“服務(wù)者角色”標簽的社會組織與“服務(wù)者角色”原始期望的不一致性及原因之所在。使用開放式提問，使被訪者能從更多的角度來敘述相關(guān)情況，并遵循24小時原則，所有的訪談都在24小時內(nèi)記錄或者轉(zhuǎn)化過來。訪談情況如表4所示：

四、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

通過對86個有效樣本的訪談和問卷調(diào)查，本研究認為社會組織在現(xiàn)階段無論選擇何種單一角色都無法實現(xiàn)自身穩(wěn)健發(fā)展：在選擇代理人角色時，社會組織會因為政府對其的影響力一定程度上喪失自主性；而在選擇服務(wù)者角色時，社會組織會因為資源依賴喪失獨立性。因此，社會組織只有先讓自身實現(xiàn)多元定位，取長補短，才能夠真正成為公共服務(wù)供給主體群體，高質(zhì)量地服務(wù)于更廣大的社會公眾。

（二）啟示

政府和社會組織應(yīng)該是合作者關(guān)系，政府對社會組織過度控制或者社會組織對政府過度依賴，都無法真正實現(xiàn)公共服務(wù)社會化。作為政府而言，應(yīng)當(dāng)把過去由政府承擔(dān)的部分社會職能交還給社會組織，充分發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)作用；同時擴展社會組織參與社會管理的空間，大力培育社會組織并不斷提升其政治參與能力，彌補政府在公共服務(wù)中的“失靈”，以社會民眾更加信任的方式促進社會多元化合作治理的實現(xiàn)。（作者單位：貴州大學(xué)）

基金項目：貴州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金“草根社會組織改進社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的機制研究——基于云巖區(qū)18家社區(qū)的調(diào)研”（編號：研人文2015049）的階段性研究成果。

參考文獻：

[1] 謝尼亞·舍爾—阿德龍.建立社會保障：私有化的挑戰(zhàn)[M].王發(fā)運譯.北京中國勞動社會保障出版社，2004（6）.

[2] 孫曉莉.中外公共服務(wù)體制比較[M].國家行政學(xué)院出版社，2007.

[3] 米本家.公共服務(wù)社會化：非營利組織的角色、作用與政策因應(yīng)[J].重慶大學(xué)學(xué)報，2012（6）：135-140.