張永進，王健

（西南政法大學，重慶 401120）

職務犯罪案件指定偵查研究
——以山東省為樣本

張永進，王健

（西南政法大學，重慶 401120）

職務犯罪案件指定偵查是指上級機關(guān)通過指定程序進而改變原定偵查管轄的制度，它對于滿足偵查需要，提升偵查效率具有重要意義。然而，當前職務犯罪案件指定偵查制度存在效力層次較低、程序內(nèi)容較為模糊、權(quán)力缺乏有效制約等問題，對于犯罪嫌疑人的人權(quán)保障產(chǎn)生重大威脅。對此，應當堅持程序法定原則，明確職務犯罪案件指定偵查的基本原則，細化適用的范圍和程序，完善相關(guān)救濟機制，確保該制度在法治軌道上運行。

職務犯罪；指定偵查；程序法定

職務犯罪案件指定偵查是指偵查機關(guān)在進行職務犯罪案件的偵查過程中為避免外部力量不當干預或提高辦案質(zhì)量等而將案件指定給其他機關(guān)立案管轄的制度。我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》并沒有對職務犯罪案件指定偵查制度進行規(guī)定，有關(guān)該制度的規(guī)定主要散見于相關(guān)司法解釋中?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第18條規(guī)定：“上級人民檢察院可以指定下級人民檢察院立案偵查管轄不明或需要改變管轄的案件?！边@是指定偵查的主要法律依據(jù)。然而，何為“管轄不明”、“需要改變管轄”以及“上級人民檢察院如何指定”等內(nèi)容規(guī)定并不明確，以至于該制度在實踐中出現(xiàn)功能異化，亟需法律規(guī)范調(diào)整。

一、職務犯罪案件指定偵查的必要性

（一）職務犯罪案件指定偵查是對一般偵查管轄的有益補充

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》的規(guī)定，職務犯罪偵查管轄主要包括兩種形式：一是地域管轄，即職務犯罪案件一般由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄，如果幾個檢察院都有管轄權(quán)則由最初受理的人民檢察院管轄，必要時可由主要犯罪地的人民檢察院管轄。二是級別管轄，即人民檢察院根據(jù)犯罪嫌疑人行政級別對直接受理的案件實行分級立案偵查的管轄。上述管轄原則一般可以滿足職務犯罪案件偵查管轄的需要。然而，在司法實踐中可能存在爭議管轄、管轄不明或因特殊情況需要改變管轄的案件。對此，指定偵查管轄則成為其必要的補充，從而使職務犯罪偵查管轄制度趨于完整化和無縫隙［1］。

（二）職務犯罪案件指定偵查有利于提升偵查實效

犯罪案件由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄有利于節(jié)約司法資源和方便辦案，但也會因為司法的地方化和本地關(guān)系網(wǎng)等，引起本地外部力量對司法的不當干預和抵制。為擺脫不當干預，確保檢察機關(guān)獨立公正辦案，職務犯罪指定偵查管轄制度應時而生［2］，它可以有效阻斷地方外部勢力對于案件的不當干預，從而為檢察機關(guān)獲取證據(jù)和查清事實創(chuàng)造一個冷靜、理性、超脫的環(huán)境。此外，職務犯罪指定偵查管轄還有利于增強辦案積極性。地方檢察機關(guān)在辦理本轄區(qū)領(lǐng)導干部、人大代表、政協(xié)委員等職務犯罪案件過程中，出于各種利益關(guān)系的考量，往往顧慮重重，不愿辦或不認真辦。這種情況下，上級檢察機關(guān)就能夠通過運用指定管轄措施，促使被指定地區(qū)檢察機關(guān)積極主動辦理案件［3］。

（三）職務犯罪案件指定偵查有利于提升檢察公信力

“司法擁有權(quán)威的真正根源，并不是其自身具有的強制性，而是社會公眾對司法的信賴”［4］。通過職務犯罪指定偵查管轄，使得具有管轄權(quán)的本地檢察機關(guān)將案件移送到其他地區(qū)，不僅可以減少外部壓力，而且可以因本地檢察機關(guān)的整體回避，消除社會公眾對本地檢察機關(guān)在辦理職務犯罪案件中是否具有中立性和公正性的疑慮，從而維系司法信賴，提升檢察機關(guān)公信力。

二、職務犯罪案件指定偵查管轄的適用現(xiàn)狀——以山東省為例

（一）指定對象的多樣化

最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第13條規(guī)定了分級立案制度，即“最高人民檢察院立案偵查全國性的重大犯罪案件，省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院立案偵查全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）性的重大犯罪案件，州、市人民檢察院立案偵查本轄區(qū)的重大犯罪案件，基層人民檢察院立案偵查本轄區(qū)的犯罪案件”。然而，上述規(guī)定并未對“全省性的重大犯罪案件”、“本轄區(qū)的重大犯罪案件”給出明確的認定標準。此外，指定偵查制度的適用完全基于“案件的特殊情況”和“需要改變管轄的案件”，由此導致指定偵查級別的多樣化。從上表數(shù)據(jù)可以看出，被指定對象包括了科級、處級和廳級干部，其中廳級干部一般由省級人民檢察院指定，而處級以下行政級別的犯罪嫌疑人則并無規(guī)律可循，既可能由省級人民檢察院指定偵查，也可能由地市一級的人民檢察院指定偵查。譬如在劉磊案中，對時任中國工商銀行濟寧市分行行長的劉磊，為避免當?shù)氐娜藶楦深A，經(jīng)山東省人民檢察院指定管轄，濟寧市人民檢察院決定依法對其立案偵查。而在蔣樹珍案中，東營市煙草專賣局原局長蔣樹珍，被東營市人民檢察院指定東營市東營區(qū)人民檢察院管轄。這樣的適用在指定偵查管轄的實際活動中是較為普遍的。

山東省2015年職務犯罪指定偵查管轄案件情況①數(shù)據(jù)來源于最高人民檢察院主辦的“人民檢察院案件信息公開網(wǎng)”山東省部分，截止統(tǒng)計時間為2015年10月17日。

（二）指定地域的隨意化

指定偵查的制度設置旨在改變一般的地域偵查管轄制度。然而由于制度規(guī)范的缺失，指定機關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，即將犯罪嫌疑人指定到哪里進行偵查，完全由指定機關(guān)自己決定，并未受到任何限制。譬如，在上述案例中，無論是省級人民檢察院指定偵查還是市級人民檢察院指定偵查，雖然被指定的地域都限定在本行政區(qū)域內(nèi)，但是對于指定到什么地方或者可能是什么地方，都無法得知。例如，在耿民喜案中，時任東營市現(xiàn)代漁業(yè)示范區(qū)管委會主任的耿民喜被東營市人民檢察院指定由東營市廣饒縣人民檢察院偵查管轄，而在蔣樹珍案中，東營市煙草專賣局原局長蔣樹珍被東營市人民檢察院指定由東營市東營區(qū)人民檢察院偵查管轄。雖然指定偵查也要考慮被指定檢察院的辦案能力、地域上的便捷，但是不可否認，上述指定地域的隨意化也可能會導致偵查權(quán)的濫用和不當權(quán)力的干預。這種因立法過于原則或彈性過大而給執(zhí)法辦案機關(guān)留下過大的自由裁量空間所導致的指定管轄權(quán)的濫用也是亟需解決的主要問題。

（三）指定方式的多樣化

上級人民檢察院指定偵查的案件，除了通過指定決定書進行指定外，還存在交辦、批復、會議紀要等方式予以指定［5］。也就是說，指定偵查的方式存在多樣化，這種多樣化的指定方式，與上下級人民檢察院之間模糊的領(lǐng)導關(guān)系直接相關(guān)。同時，指定偵查管轄在檢察院內(nèi)部也存在無序運行的狀況。有些地方，對一個職務犯罪案件的指定偵查管轄，偵查部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門都可以分別以本院名義向下級檢察院相關(guān)部門下達指定管轄決定［6］。這種以部門名義啟動的指定案件管轄，不僅程序繁瑣而且合理性也值得懷疑，因為案件指定偵查管轄權(quán)并不是分散給每一個職能部門的，而是作為一個整體由檢察院享有的。

（四）指定依據(jù)的模糊化

對于哪些案件依據(jù)什么來進行指定，也就是說指定的條件和理由是什么，根據(jù)目前的司法解釋尚不得而知。從已經(jīng)公布的案件來看，這些指定偵查的案件的主要特點是，涉案的是地方黨委、政府的主要領(lǐng)導，除此之外，還包括國有企事業(yè)單位的領(lǐng)導和負責人，從這些案件中很難區(qū)分哪些案件需要指定，符合哪些條件可以指定。例如，在王靜波案中，其任職于日照港集團（日照），被日照市檢察院指定莒縣檢察院管轄；在李富山案中，其任職于臨沂大學，被山東省檢察院指定濟南市檢察院管轄；在萬同案中，其任職于日照市統(tǒng)戰(zhàn)部，被山東省檢察院指定淄博市檢察院管轄。這三個案件的當事人曾分別工作于企業(yè)、事業(yè)和行政單位，都使用了指定偵查管轄，但在目前的法律、司法解釋中是很難看到企業(yè)、事業(yè)性質(zhì)的單位適用指定管轄的依據(jù)的，大多數(shù)是類比了機關(guān)單位的做法，這表明當前在指定管轄的依據(jù)上是存在漏洞的。

三、職務犯罪案件指定偵查存在的主要問題

（一）立法層次的效力較低

我國立法法對于司法制度等事項明確了法律絕對保留原則，即某些事項只能由法律予以調(diào)整并規(guī)定。法律保留原則并非可有可無，它體現(xiàn)了一個國家的法治化發(fā)展水平。然而，當前有關(guān)職務犯罪案件指定偵查的規(guī)定并未在刑事訴訟法中進行明確規(guī)定，只是在《人民檢察院刑事訴訟法規(guī)則（試行）》以及檢察系統(tǒng)部分內(nèi)部文件中進行了規(guī)定。單從法律規(guī)范層次上來講，這就違反了立法法有關(guān)法律保留原則的要求?？梢哉f，職務犯罪案件指定偵查于法無據(jù)，違法運行。

（二）指定偵查的恣意化

恣意是相對于理性和規(guī)范而言的，恣意體現(xiàn)了權(quán)力的任性。根據(jù)現(xiàn)行司法解釋的規(guī)定，職務犯罪案件指定偵查的標準主要基于“管轄不明”或“需要改變管轄”，然而除卻管轄不明，對于“需要改變管轄”而言并沒有一個具體的標準，從而表現(xiàn)出極大的隨意性。一旦指定對象、指定條件和被指定主體都是由指定機關(guān)完全根據(jù)案件需要進行指定，就很有可能規(guī)避法律的預決制度，從而出現(xiàn)領(lǐng)導干預司法的現(xiàn)象。

（三）當事人管轄異議權(quán)的缺失

現(xiàn)行的指定偵查制度從總體上來看仍然是為了擺脫地方黨政機關(guān)的干預實現(xiàn)司法公正而實施的一種特別的管轄，主要目的是為了更好地打擊犯罪，但對于犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益的關(guān)注較少，這也是我們國家和西方國家在適用指定管轄上的不同之處［7］。對于審判程序中的指定管轄，法律賦予了當事人異議權(quán)。例如民事訴訟法和行政訴訟法都明確規(guī)定了被告人的異議管轄請求權(quán)，但是刑事訴訟法上卻沒有提及該權(quán)利。雖然指定偵查只是偵查分工的表現(xiàn)而已，但是基于偵查中心主義的訴訟傳統(tǒng)，一旦不當偵查或管轄，就有可能導致當事人處于被追訴狀態(tài)，很難獲得有效救濟。

（四）指定偵查與審判管轄銜接不暢

職務犯罪案件指定偵查終結(jié)后可通過本地管轄、異地管轄和第三方管轄等方式進入審判程序。然而，根據(jù)現(xiàn)行《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定，只有需要在異地起訴、審判的才需在移送起訴前與人民法院協(xié)商指定管轄的相關(guān)事宜，對于需要本地審判、異地審判和第三方管轄的分流標準、分流程序以及人民法院予以指定的程序等內(nèi)容并未規(guī)定，從而容易導致偵查綁定審判。從上述案例可知，異地偵查后異地審判已然成為常態(tài)，由此在一定程度上規(guī)避了一般地域和級別管轄。

四、職務犯罪指定偵查管轄的完善

（一）提高指定偵查制度立法層次，確保實現(xiàn)程序法定

程序法定是現(xiàn)代刑事訴訟的基本原則，它要求對于涉及公民基本權(quán)利的刑事訴訟程序應當由國家立法機關(guān)制定的法律預先規(guī)定，而不能因特定案件或者特定人員事后設立刑事訴訟程序，也不允許在刑事訴訟程序法實施中任意創(chuàng)制刑事程序［8］。當然，對于不損害公民基本權(quán)利和訴訟權(quán)利而僅屬于技術(shù)性的規(guī)則，允許司法機關(guān)制定。故此，應當在刑事訴訟立法中對職務犯罪案件指定偵查制度進行程序規(guī)定。為確保職務犯罪案件偵查的順利開展，當前應當設置職務犯罪案件跨行政區(qū)域管轄，對于一定級別或擔任一定職務的高級領(lǐng)導干部明確實施跨行政區(qū)劃管轄制度［9］，以跨行政區(qū)域管轄避免偵查中的權(quán)力干預現(xiàn)象發(fā)生，從而形成“固定管轄為原則，指定偵查管轄為例外”的偵查機制。

（二）完善職務犯罪案件指定偵查的法律程序

一是指定對象的具體化。職務犯罪指定偵查管轄的啟動標準是要通過具體的法律條文明確指定偵查管轄的事由，而不是僅僅以“情況特殊”這類含糊的法律措辭來表達。應當作出具體的指定偵查管轄的法律適用情形，指定對象主要為涉案當事人是當?shù)厮痉C關(guān)的工作人員，以及涉案當事人是本地同級黨委、政府、人大、政協(xié)的領(lǐng)導班子成員［10］。二是指定地域的明確化。指定地域的明確化并非意味著在指定前就可以確定具體的指定地域。所謂明確，主要是指指定地域的設置必須遵循一定的司法原則，從而防止秘密拘捕。主要包括便利訴訟原則、方便偵查原則以及有利人權(quán)保障原則。便利訴訟和方便偵查是司法效率價值的內(nèi)在要求，它要求在案件指定地域偵查時應當考慮到偵查的成本及當事人辯護的成本，同時在指定地域偵查時也要注意當事人的權(quán)利保障，切不可借異地偵查之名，變相羈押當事人。三是指定程序的規(guī)范化。規(guī)范化是法治化的應然之義，它要求上級檢察機關(guān)在指定偵查時必須出具統(tǒng)一的法律文書，并且應當以檢察院整體的名義向下級檢察院進行指定，同時，原則上只能進行一次指定，而不能出現(xiàn)連續(xù)指定。

（三）賦予犯罪嫌疑人對指定偵查的異議權(quán)

刑事訴訟中，與犯罪嫌疑人、被告人對抗的是代表國家公權(quán)力的檢察機關(guān)，后者的人、財、物由國家統(tǒng)一提供，具有強大的保障力量，而犯罪嫌疑人、被告人是被追訴的對象，相對處于弱勢地位?；诖?，法律應當賦予犯罪嫌疑人、被告人更多的權(quán)利來維護自己的合法權(quán)益。而且，我國的民事訴訟法、行政訴訟法都明確了當事人的管轄異議權(quán)，這為我國刑事案件偵查管轄制度中賦予當事人異議權(quán)提供了參考和正當化理由。故此，一是應當明確檢察機關(guān)的告知義務，對于職務犯罪案件需要指定偵查的，檢察機關(guān)應當告知犯罪嫌疑人及其近親屬、辯護人有提出管轄權(quán)異議的權(quán)利。二是明確提出異議的機關(guān)。根據(jù)誰決定誰負責的原則，當事人應當向作出決定的機關(guān)提出異議，對答復不服的，還可以向上級檢察機關(guān)提出復議申請。三是明確檢察機關(guān)的答復責任。如果當事人及其近親屬提出異議后，沒有獲得任何回復，這樣的異議權(quán)則可能成為擺設，故此，應當明確檢察機關(guān)必須在規(guī)定的時間內(nèi)給予書面答復的職責，從而確保異議權(quán)的實質(zhì)化［11］。

（四）完善指定偵查和審判程序的銜接機制

我國并未實施審判中心主義訴訟構(gòu)造，公安機關(guān)、檢察院和法院之間是分工負責、相互配合、相互制約的關(guān)系，由此，司法流程上的先后順序可能導致偵查管轄決定審判管轄的結(jié)果，進而發(fā)生“綁架”審判管轄的弊端。故此，應當完善指定偵查和審判程序的銜接機制。一是在偵查管轄和審判管轄的銜接上，應當遵循以“犯罪行為所在地管轄為原則，異地偵查機關(guān)所在地管轄為例外”的管轄原則，從而確保法定法官原則的落實。二是完善職務犯罪案件指定偵查的協(xié)調(diào)機制。上級檢察院在指定下級檢院偵查管轄時，應當同時向指定地區(qū)的同級法院提出指定審判管轄的建議，當然法院如果經(jīng)審查后認為應當由其他法院管轄更為適宜的話，也可以及時向同級檢察院進行反饋，最終確定合適的審判管轄法院，以防止各法院之間不當?shù)耐仆?，保證迅速地完成相應案件的偵查管轄的調(diào)整，這樣也可以避免因為在檢察院、法院之間程序上出現(xiàn)問題而造成對犯罪嫌疑人、被告人的長期羈押。

［1］金巖，劉曉燕.檢察機關(guān)偵查指定異地管轄的操作完善［J］.中國檢察官，2008（11）：44-45.

［2］葛志華.司法反腐的中國模式：職務犯罪異地管轄研究［J］.政治與法律，2009（7）:143-151.

［3］張旭，張敬東.反瀆偵查一體化建設的探索與實踐——以紅河州檢察院反瀆工作為例［J］.云南警官學院學報，2013（5）:56-62.

［4］宋甦.培育尊嚴與信任的提示［N］.人民法院報，2005-08-22（3）.

［5］周常志.刑事案件指定管轄的完善［J］.人民檢察，2008 （3）：22-25.

［6］楊國民.異地偵查后，應由誰請示指定管轄［N］.檢察日報，2009-09-08（3）.

［7］龍宗智，白宗釗，譚永.刑事訴訟指定管轄若干問題研究［J］.法律適用，2013（12）:38-44.

［8］宋英輝.刑事訴訟原理（第3版）［M］.北京：北京大學出版社，2014:42.

［9］張步洪.跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄［J］.國家檢察官學院學報，2015（3）:69-80.

［10］張兆松.職務犯罪偵查權(quán)研究［M］.杭州：浙江大學出版社，2011:12.

［11］張兆松，干紅光.檢察機關(guān)偵查管轄的缺陷與立法完善［J］.中國司法，2010（9）:92-95.

責任編輯：趙新彬

A Study of the Designated Investigation in Duty Crimes——Taking Shandong Province as a Sam p le

Zhang Yongjin&Wang Jian
（Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China）

The designated investigation of duty crimes is a system regulating the upper departments change the original investigation jurisdiction through a certain designated procedure.It is important to meet the needs of investigation and improve the efficiency of investigation.However,there are some problems such as deficiency, vague provisions and lack in effective constraints on powers,which threaten greatly the protection of criminal suspects’rights.Thus,we should adhere to the principle of ruling procedure by law,specify the basic principles of the designated investigation in duty crimes,refine the scope and procedures of the application of investigation,improve the relevant relief mechanism,and ensure that the system runs on the rule of law.

duty crime;designated investigation;procedure ruled by law

D925

A

1009-3192（2016）01-0098-05

2015-11-16

張永進，男，河北邯鄲人，西南政法大學法學院博士研究生，河北省邯鄲市人民檢察院助理檢察員，主要研究方向為訴訟法學和司法制度；王健，男，河北邯鄲人，西南政法大學民商法學院碩士研究生，主要研究方向為民商法學和司法制度。