文／石中英

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建設(shè)更加民主的教育體制機(jī)制

文／石中英

長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授，北京師范大學(xué)教育學(xué)部部長(zhǎng)，《教育學(xué)報(bào)》雜志社主編

一年以來，國家教育體制改革辦公室委托全國若干個(gè)教育研究機(jī)構(gòu)，對(duì)2010年頒布實(shí)施的《國家中長(zhǎng)期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》進(jìn)行中期評(píng)估。去年末陸續(xù)舉行了中期評(píng)估結(jié)果的新聞發(fā)布會(huì)，全面回顧了五年來各項(xiàng)改革任務(wù)的完成情況以及存在的實(shí)際問題，引發(fā)教育界內(nèi)外的廣泛關(guān)注。這是在國家層面上按照建立現(xiàn)代教育治理體系的理念，推進(jìn)教育領(lǐng)域的管評(píng)辦分離，體現(xiàn)教育行政職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要工作。應(yīng)該說，這項(xiàng)舉措的實(shí)施盡管還有許多值得進(jìn)一步完善的地方，但是它確實(shí)具有標(biāo)志性的意義，顯示出政府對(duì)建立更高水平民主教育體制機(jī)制的新追求，也指出了十三五期間國家教育體制機(jī)制改革的新方向。

教育是最大的民生，也是社會(huì)公共事業(yè)。教育怎么辦，怎么改，不能只由教育行政部門和學(xué)校說了算，必須以更加開放的姿態(tài)，鼓勵(lì)和吸引更多社會(huì)個(gè)體、家庭、企事業(yè)單位等關(guān)心教育改革

《國家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確提出：到2020年，隨著全面建成小康社會(huì)的任務(wù)完成，教育領(lǐng)域要“基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”。這是中國社會(huì)尤其是教育界目前正在全力以赴所要實(shí)現(xiàn)的發(fā)展目標(biāo)，也是百十年來，尤其是20世紀(jì)80年代鄧小平同志提出“教育三個(gè)面向”以來，中國教育現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)夙愿。然而，在實(shí)踐層面上，當(dāng)人們檢視教育現(xiàn)代化的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)體系時(shí)，發(fā)現(xiàn)教育界內(nèi)外比較多關(guān)注的是外在的、量化的和靜態(tài)的發(fā)展性指標(biāo)的達(dá)成，如學(xué)前三年教育的入園率，義務(wù)教育的入學(xué)率和鞏固率，高等教育的普及率，高等教育的毛入學(xué)率，教育信息化的覆蓋率等等，對(duì)于一些更加內(nèi)在的，標(biāo)志教育現(xiàn)代性增長(zhǎng)的一些結(jié)構(gòu)性特征卻比較忽視，如教育的法治化、民主化、多樣化，以及廣泛的可選擇性等。我認(rèn)為這是以往國家和地方在推進(jìn)教育現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)的一個(gè)不足或者短板。與這種對(duì)教育現(xiàn)代化的狹隘理解和執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)有關(guān)，公共教育資源的增量配置，主要指向提升各級(jí)各類教育機(jī)會(huì)的供給能力，多指向促進(jìn)各級(jí)各類教育服務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張，很少指向以法治化、民主化、多樣化以及以廣泛的可選擇性為主要特征的教育系統(tǒng)的再造。這就導(dǎo)致了一種“片面的或者發(fā)育不充分的教育現(xiàn)代化格局”：一方面，教育供給能力不斷增加和國民教育體系不斷膨脹，另一方面，教育系統(tǒng)運(yùn)行的體制機(jī)制依然沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，在一定程度上依然充滿了保守性、等級(jí)性和強(qiáng)控制性，整個(gè)國家教育體系的活力并沒有隨著其規(guī)模的擴(kuò)張而得到新的更大程度的釋放。身在教育一線的校長(zhǎng)和老師們對(duì)此深有體會(huì)，時(shí)有怨言。

黨的十八屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，為各個(gè)領(lǐng)域制定十三五規(guī)劃提供了指導(dǎo)性方針。十三五期間，也是我國基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的決勝階段。要貫徹好新的發(fā)展理念，完成“基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”這一偉大目標(biāo)，在教育體制機(jī)制上必須進(jìn)行進(jìn)一步的改革，沿著建設(shè)更加民主的教育體制機(jī)制方向繼續(xù)前進(jìn)。

在我看來，更加民主的教育體制機(jī)制的基本特征如下。第一，在教育發(fā)展的根本價(jià)值取向上，進(jìn)一步明確“人民主體”和“教育為人民服務(wù)”的理念。早在20世紀(jì)40年代，人民教育家陶行知先生就曾經(jīng)明確地說過，民主的教育是“民有、民治、民享”的教育。同一時(shí)期的毛澤東在《新民主主義論》中，也談到新民主主義的教育就是“民族的、科學(xué)的和大眾的教育”，“大眾性”鮮明地表達(dá)了新民主主義時(shí)期我國教育的民主性質(zhì)。1951年新學(xué)制改革時(shí)，國家明確提出教育要“向工農(nóng)開門”，從思想上、政治上和制度上，解決1949年以前教育尤其是優(yōu)質(zhì)教育被少數(shù)人壟斷的問題，將教育的國家主權(quán)和人民本位統(tǒng)一起來。進(jìn)入21世紀(jì)以后，國家努力促進(jìn)教育均衡，不斷擴(kuò)大教育公平，致力于通過教育公平阻斷貧困的代際傳遞，其實(shí)質(zhì)就是要堅(jiān)持教育要為人民服務(wù)的價(jià)值取向，回答“中國教育為什么人”的問題。忽視或忘記這一點(diǎn)，教育現(xiàn)代化就會(huì)出現(xiàn)價(jià)值的迷失。

第二，在教育的根本目的上，更加強(qiáng)調(diào)造就一代又一代合格的社會(huì)主義民主公民。判斷一個(gè)國家的教育體制機(jī)制是不是民主的，最根本的標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否將培養(yǎng)積極的社會(huì)公民作為其根本的目的。我們國家在政治上實(shí)行的是社會(huì)主義民主制度，建設(shè)高度的社會(huì)主義民主制度是1956年以來政治改革和政治文明建設(shè)的核心任務(wù)。建設(shè)這樣的一種制度，教育不能置身事外、袖手旁觀，必須將社會(huì)主義民主公民的培養(yǎng)作為教育事業(yè)的根本任務(wù)。在培養(yǎng)和造就社會(huì)主義民主公民以及培養(yǎng)和造就社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的關(guān)系問題上，前者是更為基礎(chǔ)性的目的。缺乏公民意識(shí)、不認(rèn)同社會(huì)主義核心價(jià)值觀、缺乏中國特色社會(huì)主義的理論自信、道路自信、制度自信和價(jià)值觀自信的人，不可能成長(zhǎng)為社會(huì)主義事業(yè)的積極建設(shè)者和可靠接班人。要完成這樣的任務(wù)，教育體系必須從小培養(yǎng)青少年學(xué)生的社會(huì)主義民主意識(shí)和習(xí)慣，不斷提高他們踐行社會(huì)主義民主的能力，堅(jiān)定他們社會(huì)主義民主的信念。然而，檢視目前大中小學(xué)學(xué)實(shí)際上的教育目的，個(gè)人主義、精英主義、專業(yè)主義的目的論到處流行，培養(yǎng)合格的和卓越的社會(huì)主義公民的目的意識(shí)則非常薄弱。在一些大中小學(xué)各種煽情的、夸張的和高度文學(xué)化的校長(zhǎng)畢業(yè)典禮演說中，人們也很難聽到“培養(yǎng)公民”、“做一個(gè)好公民”這樣的字眼。說實(shí)話，這種狀況非常令人吃驚。不難理解，如果一個(gè)國家的公共教育體系其根本目的不是為了造就公民，而是為了培養(yǎng)才子佳人，成為個(gè)人謀求自身發(fā)展、出人頭地的工具，則很難說這個(gè)教育體系是現(xiàn)代的、民主的體系。

民主的教育體制機(jī)制需要充分的法治來保障

第三，在教育治理方式上，進(jìn)一步強(qiáng)化依法治教，積極構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)的基本教育秩序?，F(xiàn)代社會(huì)一定是法治社會(huì)，法治是構(gòu)建一個(gè)更加民主和公正的社會(huì)秩序的基石。民主的教育體制機(jī)制需要充分的法治來保障。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國的教育法制建設(shè)取得了很大的歷史性成就，這自不待言。但是，制定教育法律是一回事情，依法治教是另一回事情。從法制到法治，彰顯了社會(huì)的進(jìn)步，也是基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。從司法的角度來看，教育法制的基本體系盡管已經(jīng)建立起來，但是教育的法治精神確實(shí)還沒有得到充分的顯現(xiàn)，教育領(lǐng)域內(nèi)有法不依、違法難究、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象依然存在，教育法律的普及還需要更加努力。這就要求在十三五期間，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的教育法律法規(guī)體系，加強(qiáng)教育立法工作和執(zhí)法監(jiān)督，構(gòu)建基于法治的基本教育秩序，努力防止和有效解決教育領(lǐng)域中政大于法、因人設(shè)政、人走政息、朝令夕改等現(xiàn)象，以及行政對(duì)教育活動(dòng)的過度干預(yù)等問題。

第四，在國家的辦學(xué)體制上，進(jìn)一步堅(jiān)持公辦教育和民辦教育的協(xié)同發(fā)展的體制。中國古代就同時(shí)存在官學(xué)和私學(xué)，以官學(xué)為主體。官學(xué)衰微，私學(xué)就會(huì)興盛。新中國建國以后，在收回教育主權(quán)的思想指導(dǎo)下，政府辦學(xué)之外的各種辦學(xué)形式逐漸消失，各級(jí)政府成為唯一的辦學(xué)主體。改革開放以后，社會(huì)力量參與教育事業(yè)的熱情高漲，開始出現(xiàn)各種形式的民辦學(xué)校。國家也出臺(tái)有關(guān)法律，鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校的發(fā)展。但是，民辦學(xué)校的發(fā)展總的來說存在著比較大的觀念、體制、機(jī)制和政策約束，發(fā)展困難。這里面既有認(rèn)識(shí)的問題，也有定位的問題，還有一些具體政策的設(shè)計(jì)問題。當(dāng)前，國家有關(guān)部門也正在積極推動(dòng)民辦教育促進(jìn)法的修訂，努力為民辦教育發(fā)展創(chuàng)造更好的條件與空間。隨著學(xué)界和社會(huì)公眾對(duì)于教育產(chǎn)品公共性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不斷加深，一個(gè)更加民主的教育體制機(jī)制一定是公辦教育和民辦教育協(xié)同發(fā)展、良性競(jìng)爭(zhēng)的體制機(jī)制。在二者基礎(chǔ)之上，也可以發(fā)展出更加多樣的混合型的辦學(xué)體制機(jī)制。在這方面的體制機(jī)制創(chuàng)新只有一個(gè)目的，就是激活社會(huì)力量辦學(xué)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提供更加多樣的、可選擇的教育服務(wù)，滿足全面建成小康社會(huì)后期人民群眾多樣的、個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)教育需求。

第五，在教育政策的制定和執(zhí)行過程中，進(jìn)一步充分發(fā)揚(yáng)民主。民主是建立現(xiàn)代教育治理體系的價(jià)值基礎(chǔ)之一。正是更加充分的民主，使得現(xiàn)代教育治理不同于傳統(tǒng)的教育管理。民主治理承認(rèn)教育利益群體的多樣性，同時(shí)致力于教育共識(shí)的達(dá)成。根據(jù)這種理解，十三五期間，在教育政策制定、執(zhí)行和評(píng)估過程中，應(yīng)該繼續(xù)采納教育規(guī)劃綱要制定和中期評(píng)估時(shí)采用的好方法，充分地發(fā)揚(yáng)民主，完善自下而上和自上而下相結(jié)合、多種利益群體充分表達(dá)意見并在民主的基礎(chǔ)上有效協(xié)商、達(dá)成共識(shí)的機(jī)制。據(jù)報(bào)道，教育規(guī)劃綱要的制定歷時(shí)兩年，成立了五百多位學(xué)者參加、兩千多人參與的11個(gè)專題組，組織了上百人的專家咨詢隊(duì)伍，向全社會(huì)征集了二百一十多萬條意見建議，召開了各個(gè)層次、各個(gè)專題的座談會(huì)數(shù)百場(chǎng)，樹立了當(dāng)代中國教育民主決策、民主協(xié)商的光輝范例。中國是一個(gè)教育大國，各地教育事業(yè)的發(fā)展水平不同，需求不同，存在的實(shí)際困難也不同。在中國這樣一個(gè)國家搞教育規(guī)劃和教育改革，其困難程度要大過世界上任何一個(gè)國家。沒有廣泛的民主參與的過程，決策者要全面、準(zhǔn)確地把握最有價(jià)值的政策問題，制定和執(zhí)行高質(zhì)量的教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃或教育改革政策，這是不可能的。

第六，在教育改革的全過程，進(jìn)一步促進(jìn)廣泛和深入的家長(zhǎng)參與和社會(huì)參與。教育是最大的民生，也是社會(huì)公共事業(yè)。教育怎么辦，怎么改，不能只由教育行政部門和學(xué)校說了算，必須以更加開放的姿態(tài)，鼓勵(lì)和吸引更多社會(huì)個(gè)體、家庭、企事業(yè)單位等關(guān)心教育改革。在一些國家，企業(yè)和社會(huì)組織召開教育峰會(huì)，就教育改革發(fā)表意見、提出建議是很常見的事情。在我們國家，目前盡管可以聽到一些包括家長(zhǎng)、企業(yè)界、政府非教育部門、新聞界等等關(guān)于教育的意見和建議，但是它們自主地組織起來、理性地討論教育問題還是不多見。應(yīng)該說，這些社會(huì)組織是天然的教育同盟軍，是教育改革的有生力量。它們不僅可以提出自己對(duì)于高質(zhì)量教育和教育改革的觀點(diǎn)，而且也可以發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢(shì)，為學(xué)生的實(shí)踐學(xué)習(xí)提供更加豐富的資源。促進(jìn)教育改革的社會(huì)參與，有利于打破學(xué)校成為“教育孤島”的局面。教育的問題大多數(shù)有其社會(huì)根源或成因，教育改革本質(zhì)上需要其他相關(guān)社會(huì)系統(tǒng)的積極和深度參與。對(duì)于教育體系自身而言，那種動(dòng)輒以種種借口將把學(xué)生禁錮在圍墻之內(nèi)、將家庭和社區(qū)排斥在教育改革之外的做法是違背民主的原則，也是違背教育的原則的，更不利于形成有利于教育體制機(jī)制改革的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。

以上我的這些意見，可以用三句話來概括。第一，經(jīng)過這些年尤其是教育規(guī)劃綱要頒布實(shí)施五年來的努力，我國教育體制機(jī)制的民主化程度已經(jīng)有顯著的提升。第二，目前我國教育體制機(jī)制的民主化仍然存在著很大的提升空間，應(yīng)當(dāng)作為十三五教育事業(yè)規(guī)劃、全面深化教育改革的一個(gè)重要內(nèi)容或指導(dǎo)性理念。第三，建設(shè)更加民主的教育體制機(jī)制，是一個(gè)比較廣泛和長(zhǎng)期的任務(wù)，需要扎扎實(shí)實(shí)的工作和不懈地努力，既不能急于求成，也不能知難而退。最后我想再次呼吁，建設(shè)更加民主的教育體制和機(jī)制，進(jìn)一步釋放整個(gè)教育體系的活力，造就千千萬萬合格和卓越的社會(huì)主義公民，是這個(gè)時(shí)代賦予中國教育界的偉大使命。

激活社會(huì)力量辦學(xué)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提供更加多樣的、可選擇的教育服務(wù)