周哲

2016年中央預算的最大亮點或許是赤字率。專家們相信，化解中國短期的經(jīng)濟下滑壓力，積極財政很重要

錢從哪里來，花到哪里去？最新的中央財政預算表，顯現(xiàn)中國財政體制和財稅政策演進。

財政部3月30日向社會公布了經(jīng)全國人大審議通過的2016年中央財政預算，共曬出26張表格和說明。自4月15日起，財政部、國務院辦公廳、農(nóng)業(yè)部、人社部等部門亦陸續(xù)公布了各自的部門預算。如何解讀這些重要的財政數(shù)據(jù)，頗受關(guān)注。

中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，“看預算不能就事論事，應該關(guān)注數(shù)字背后的財稅體制和財政政策的變動?！?/p>

他解釋，比如，預算中的債務和赤字，以及中央財政預算中新公布的中央基本建設(shè)支出，都反映了積極財政政策的力度；中央一般公共預算支出中68%都是給地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，反映了中央地方的財政關(guān)系等。

外界注意到，與2015年相比，除了一般公共預算收入及支出，政府性基金收入及支出，國有資本經(jīng)營收入及支出等常規(guī)表格之外，新增了六個表。

其中，地方政府債務情況屬首次公布，包括2015年和2016年地方政府一般債務余額，以及專項債務余額情況；公布了中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還的分地區(qū)預算匯總表；新增了“中央基本建設(shè)支出預算表”。新表格更加便利公眾看懂2016年中央財政預算，了解今年中央本級支出預算的增減變化。

首次公開地方債

2016年全國政府債務余額將達29.7萬億元。全國政府債務占GDP的比重在40%上下，這一數(shù)字相較其他國家較低，也在歐盟60%的警戒線以內(nèi)。然而沒有納入債務當中的地方政府或有債務，以及債務額度在各省之間的分配則引人關(guān)注。

根據(jù)首次公開的“2015年和2016年地方政府一般債務余額情況表”和“2015年和2016年地方政府專項債務余額情況表”，2016年末全國政府債務余額限額為29.7萬億元，其中2016年末國債余額限額為12.6萬億元，地方政府債務余額限額為17.18萬億元，包括10.7萬億元的地方政府一般債務和6.5萬億元的地方政府專項債務。

這意味著2016年末全國政府債務余額占GDP的比重約為41%。這個數(shù)字與2015年相比略微有所提高，但和世界平均水平相比還屬安全范圍。

2015年末全國政府債務余額限額執(zhí)行數(shù)占GDP的比重為39.4%。雖然2016年的全國政府債務余額占GDP比重有所上升，但根據(jù)IMF的預估，2015年世界主要國家政府債務余額占GDP的比重均遠超中國，譬如美國為105.1%，法國為97.7%，日本為245.5%，印度為59.5%，巴西為65.6%等，中國這個數(shù)字遠低于60%的國際警戒線。

但地方政府債務所占的比重卻明顯過高，2015年地方政府債務余額執(zhí)行數(shù)占總的政府債務余額的比例達60%，2016年的預算數(shù)中，這個比例為58%左右。“大部分國家都是中央債務多，地方債務少，從這一點來說，中國地方舉債有點太多了，很少國家的地方政府借了這么多債務?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮對記者直言。他認為，盡管總債務不高，但是從政府債務的構(gòu)成來講地方政府過高。

此外，多位專家向記者表達了對或有債務的擔憂。公布出來的政府債務總量可控，是否還有沒有公布的地方或有債務數(shù)量，值得警惕。

2016年3月，全國人大常委會預算工作委員會調(diào)研組公布《關(guān)于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的調(diào)研報告》，其中披露，2014年末，地方政府或有債務8.6萬億元（包括政府負有擔保責任的債務3.1萬億元，政府可能承擔一定救助責任的債務5.5萬億元）。

王雍君稱，國際上是否納入政府債務有四個標準。其一是所有權(quán)標準，即該實體的隸屬關(guān)系屬于政府，則納入政府債務；其二是控制標準，即倘若該實體的隸屬關(guān)系不屬于政府，但其人事、經(jīng)營都歸政府控制，也納入政府預算和債務；其三是融資標準，如果一個單位的支出是以政府撥款為主，也納入預算和債務；其四是法定標準，例如美國規(guī)定聯(lián)邦郵政總局納入預算，其負債也納入政府負債。

在中國，很多實際屬于政府的實體的債務都未納入預算，比如高校就沒有放在政府債務里面，但實際上高校受政府控制，最終償還債務的時候政府也會承擔一定的支出責任。

除了對或有債務的擔憂，學者還關(guān)注債務限額在各地區(qū)的分配。鄭春榮認為，債務額度在地區(qū)分配結(jié)果不夠科學，即存量債務高的地區(qū)債務額度更高。

根據(jù)財政部公布的“2016年部分省（區(qū)、市）財政預算報告匯編”，江蘇2015年發(fā)行地方債券規(guī)模3194億元，貴州發(fā)行2350億元，山東發(fā)行2179億元等，在所有省當中位居前列；與此同時，上述幾省的2015年政府債務限額也位于全國所有省的前六位。由此可見存量債務限額越高的省，發(fā)行的債務規(guī)模越大，發(fā)債指標和額度向存量債務高的地區(qū)傾斜。

存量債務高的省份如果不獲得更高的發(fā)債額度，將會還不起債務。對這種不得已而為之的做法，鄭春榮認為，這樣做存在一定的風險，在保證經(jīng)濟落后省份的歷史債務得以償還的前提下，應對其新增債務實施嚴格控制。經(jīng)濟落后省份的債務融資需求可以更多地依靠國債，而不是地方債。

4月23日舉行的第三屆“長三角財稅論壇”上，全國人大預工委前副主任、現(xiàn)任全國人大財經(jīng)委員會委員姚勝直言，“政府的債務規(guī)模還是比較大的，應該引起我們的高度重視?！彼Q，2016年全國政府債務達到29.7萬億元，這個數(shù)字已經(jīng)不小了，同時還有8萬億元的政府或有債務。

據(jù)了解，今年之所以首次公布地方政府債務的預算，是因為2015年實施的新預算法允許政府直接發(fā)行債券，且地方政府債券必須納入地方財政預算。

地方專項債未納入赤字

《財經(jīng)》記者對比發(fā)現(xiàn)，2016年中央財政預算公布的地方債務情況表里，地方2016年新增的4000億元的專項債務沒有納入赤字當中。也就是說2016年2.18萬億元的赤字僅包括1.4萬億元的中央政府新增國債和7800億元的地方政府新增一般債務。

對此有專家學者認為，赤字的目的在于反映政府債務和財政政策取向，倘若不將地方政府專項債務納入赤字，赤字將無法有效反映政府債務情況，不符合國際慣例。

什么是2016年中央預算的最大亮點，幾位專家不約而同地提到了赤字率。中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室副主任張德勇對記者解釋，化解中國短期的經(jīng)濟下滑壓力，積極財政很重要，而赤字率則直觀反映了財政政策的積極力度。

2016年，新增赤字2.18萬億元。其中中央財政赤字1.4萬億元，地方財政赤字7800億元。值得注意的是，7800億元僅為地方一般債務的新增債務，也就是說，地方專項債務中的新增債務4000億元未能納入赤字當中。

一般債務，指沒有對應財政收入來源的債務；專項債務，指有對應經(jīng)營性收益或制度性收入來源項目舉借的債務，如由交通部門統(tǒng)借統(tǒng)還建設(shè)的高速公路、用土地出讓金作為還款來源的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目、高等院校和醫(yī)院等事業(yè)單位質(zhì)押收費權(quán)舉借的債務等。

姚勝對《財經(jīng)》記者表示，他也注意到了這個問題，“確實地方專項債務沒有納入赤字，如果納入的話，赤字率可能會更高一點”。

不過他認為，這樣的計算方法也有一定基礎(chǔ)，即專項債務有專門的收入對應，沒有納入一般公共預算。這樣，赤字的計算口徑是一般公共預算，所以也可以說是合理的。

鄭春榮表示，這實際上打了一個擦邊球，專項債務對應政府性基金來償還，大部分是政府土地出讓金償還，并非用一般公共預算來償還，因此不納入赤字。但鄭春榮認為，專項債務既然是由政府性基金來償還，應屬于廣義政府債務。

王雍君解釋，之所以出現(xiàn)這樣的混亂，主要是因為沒有一個對赤字、收入、支出、債務的明確定義，甚至新預算法里也沒有給出一個明確定義。他介紹，國際上赤字的計算一般有四種口徑。即綜合赤字、基本赤字、運營赤字和結(jié)構(gòu)性赤字。

綜合赤字對應的是當年新增的債務，在這個定義下，赤字是等同于當年新增債務的。但是值得注意的是，調(diào)入資金不能算入當年收入；出售公車、變賣資產(chǎn)也不能算入當年的收入等。因此綜合赤字是今年正常收入滿足不了今年正常支出的部分。

基本赤字是在綜合赤字基礎(chǔ)上，把以前年度債務產(chǎn)生的利息從支出中扣除出去。因為這個不是當年政策變動引起的支出，所以予以扣除?？鄢螅С鲎冃?，赤字率相比較而言會小一些。

舉例而言，綜合赤字中，不包括調(diào)入資金、變賣資產(chǎn)等的收入是1萬億元，支出是1.2萬億元，赤字是2000億元；在基本赤字中，排除了以前年度債務產(chǎn)生的利息500億元，則支出減少到了1.15萬元，赤字是1500億元，基本赤字和綜合赤字相比變小了。

運營赤字是在基本赤字基礎(chǔ)上，將通脹的影響排除。也就是說，因為通貨膨脹，實際支付的利息被高估了，支出被低估了，赤字也因此被低估了，所以運營赤字比基本赤字高一些。

結(jié)構(gòu)性赤字即只將穩(wěn)定的收入和支出才計入赤字。浮財、橫財?shù)炔环€(wěn)定的收入都不能計入赤字，結(jié)構(gòu)性赤字反映的是政府赤字中長期的基本面。

之所以通用上述幾種計算赤字的方法，王雍君認為，這是因為赤字的本質(zhì)是為了衡量債務的情況和政策的取向。

“通過赤字來評估財政政策，除非赤字本身能夠清晰嚴格定義從而可以明確評估政府的政策，否則這種評估就會失效，造成誤導?！蓖跤壕Q。因此在計算赤字的時候，需要將政策變動引起的赤字以外的部分，即由參數(shù)變動引起的赤字排除出去，如價格、通脹率、匯率、利率等引起的赤字。

王雍君告訴記者，“但是目前中國赤字是個大雜燴，什么也反映不了，既不反映債務，也不反映在一定時間內(nèi)，新政策引起的赤字變動?！?/p>

采訪的多位專家表示，中國現(xiàn)行赤字口徑一沒有測算財政的可持續(xù)性，因為不包括專項債務，是一般公共預算下的窄口徑，不能完全反映新增債務情況。二不能測算政策的取向，因為沒有把參數(shù)產(chǎn)生的赤字排除掉。

姚勝也對《財經(jīng)》記者坦承，雖然不將專項債務納入赤字也有一定的合理之處，但是整個國家宏觀債務，都應該裝在管理者的腦子里面，因為不管是一般債務還是專項債務，都是你借的，都是要還的，都是要產(chǎn)生利息的。

地方依賴轉(zhuǎn)移支付

2016年的中央財政赤字新增了關(guān)于中央向地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的分地區(qū)表，以及中央基本建設(shè)支出表。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的表格，形象地闡述了地方的依賴性財政的本質(zhì)，以及由此透露出來的中央和地方的財權(quán)、事權(quán)的不匹配。

一直以來，中央和地方的財權(quán)以及事權(quán)不匹配，地方財政尤其依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，這一點在財政預算中已顯見。

姚勝透露，財權(quán)方面，主要是有兩個口徑，一個是政府收入，2015年政府收入是19.7萬億元，其中中央占到37.9%，地方占到62.1%；政府支出則是中央占了13.4%，地方占了86.6%。

另一個口徑是一般公共預算收入，2015年中央占了45.5%，地方本級占了54.5%；一般公共預算支出則是中央占了14.5%，地方占了85.5%

收入與支出的差距，則由中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還來彌補。2015年中央對地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還執(zhí)行數(shù)占中央一般公共預算支出的64.3%。2016年預算數(shù)中，這個數(shù)字則進一步提高至67.5%。

王雍君認為，中央收入的大約四分之三還給地方，這樣的體制造成的問題非常大。首先，它會削弱地方財政自主性，制約了地方政府提供公共服務的主動性和創(chuàng)新性，導致其高度依賴中央政府，習慣了“等靠要”，不能統(tǒng)籌兼顧地方財力。其次，增加“跑部錢進”，使社會付出很大的代價，譬如尋租、腐敗，以及高昂的管理成本等。再次，資金一直處在這種大循環(huán)體制中，層層將財力集中到金字塔的頂端，又層層下發(fā)，這個過程中有很多的“跑冒滴漏”。

若想破除這種依賴性財政，在王雍君看來，關(guān)鍵在于實現(xiàn)真正的“分稅制”，即根據(jù)稅種的屬性和中央地方的事權(quán)，進一步理順和劃分收入。

與2015年相比，在“2016年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預算匯總表”的基礎(chǔ)上，進一步披露了更加細化的三個表，分別是“中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預算匯總表”、 “中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預算匯總表”以及“中央對地方稅收返還分地區(qū)預算匯總表”。

王雍君認為，這樣做的意義是提高透明度，減少“跑部錢進”。第一次按項目、地區(qū)公開了轉(zhuǎn)移支付的基本信息，提高透明度，給一個地區(qū)的限額年初就定好了，多跑也是這么多；還加強了預算的前瞻性。

他進一步解釋，以前沒有這個表，地方搞不清楚預算年度里上級政府的轉(zhuǎn)移支付到底是多少，以及有哪些項目，所以他們編預算的時候面臨很大的不確定性。在實務方面，資金下達晚，而且很多地方是先拿到錢再去找項目?，F(xiàn)在中央編制了這幾張表，地方可以先定項目，中央再給錢。

除了轉(zhuǎn)移支付細化的分地區(qū)表格，2016年中央財政預算還新增了一個名為“中央基本建設(shè)支出預算表”的表格。據(jù)3月13日公布的“第十二屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2015年中央和地方預算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預算草案的審查結(jié)果報告”， 中央基本建設(shè)支出預算表、地方政府債務情況表、轉(zhuǎn)移支付預算表等預算表格的完善，都是根據(jù)預算法等法律要求實現(xiàn)的。

鄭春榮稱，看中央基本建設(shè)支出這個表格就能看出我們國家積極財政政策的力度大小。2016年預算數(shù)是5000億元，2015年執(zhí)行數(shù)4770億元。說明我們的財政政策是溫和放大的取向。

概括而言，2016年財政預算新亮點不止地方政府債務、中央對地方轉(zhuǎn)移支付，以及中央基本建設(shè)支出這三項。專家們提醒，預算數(shù)字和亮點背后的財政體制完善的邏輯，以及財政政策的變化趨勢，也是解讀和監(jiān)督“國家賬本”的一種方式。